Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 października 2022 r. II SA/Bd 687/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę I. T. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (Kolegium) z [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez bezzasadne uchylenie decyzji Wójta Gminy D. z [...] marca 2022 r. i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną Z. T. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że wszczęcie postępowania przez organ administracji publicznej w sprawie, która została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną, narusza zasadę trwałości decyzji wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. oraz pewność obrotu prawnego. Warunkiem sine qua non wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego.
Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy.
W przedmiotowej sprawie zdaniem Skarżącego nie wystąpiła jedna z przesłanek ustawowych opisanych w art. 105 § 1 k.p.a., a mianowicie przeszkoda przedmiotowa dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego. Po pierwsze Skarżący w złożonym wniosku w przedmiotowej sprawie ubiega się o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lutego 2022 r., a wcześniej złożony wniosek obejmował 2015 r. i kolejne lata, co oznacza, iż odmienne są czasookresy tych wniosków. Po drugie upływ czasu spowodował, iż zmienił się stan faktyczny oraz prawny w sprawie, a mianowicie sądy administracyjne jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014 r.
W związku z tym zdaniem Skarżącego nie zachodzi w przedmiotowej sprawie powaga rzeczy osądzonej, gdyż mamy do czynienia z różnymi czasookresami wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną Z.T.
Skarżący zwrócił również uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne co do zasady przyznawane jest na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Idąc więc tokiem rozumowania organu I I II instancji w sytuacji, gdyby świadczenie pielęgnacyjne zostało przyznane na czas nieokreślony z uwagi na ograniczenie czasowe wynikające z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności opiekun nie mógłby ponownie wnioskować o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy czasookres w związku z istniejącą w obrocie prawnym wydaną już decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W praktyce jednak organy wydają kolejne decyzje nie widząc powagi rzeczy osądzonej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie sądu kasacyjnego.
Wójt Gminy D. (Wójt) decyzją z [...] marca 2022 r. odmówił Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką Z.T. Wójt ustalił, ze matka Skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jest wdową, pobiera rentę rodzinną. Oprócz syna I. ma troje dzieci, które ze względu na odległe miejsce zamieszkania i zobowiązania wobec własnych rodzin nie są w stanie zaopiekować się matką, nie posiadają także środków finansowych na zapewnienie opieki nad matką. Stałą i bezpośrednią opiekę nad matką sprawuje Skarżący. Wójt stwierdził jednakże, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, zwanej w skrócie "u.ś.r."), tj. ustalony u matki Skarżącego stopień niepełnosprawności datuje się od grudnia 2006 r., a tym samym niepełnosprawność nie powstała przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki szkole lub w szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Kolegium decyzją z [...] maja 2022 r. uchyliło decyzję Wójta i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.
Kolegium ustaliło z urzędu, że przedmiotowa sprawa była już dwukrotnie rozstrzygana zarówno przez Kolegium jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.
Po raz pierwszy w roku 2015, kiedy to decyzją z [...] listopada 2015 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W tym postępowaniu Kolegium nie kwestionowało posiadania przez matkę Skarżącego znacznego stopnia niepełnosprawności ani zakresu opieki. Skarga na ww. decyzję Kolegium została oddalona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 23 lutego 2016 r. sygn. II SA/Bd 1505/15. W dacie podejmowania orzeczenia przeanalizowano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 (na który powołuje się Skarżący w odwołaniu) uznając, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia jest brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Po raz drugi Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę [...] listopada 2019 r. Decyzją z [...] listopada 2019 r. Wójt odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskutek rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym Kolegium decyzją z [...] listopada 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji uznając, iż przedmiot decyzji dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, której zasadność została potwierdzona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 23 lutego 2016 r. sygn. II SA/Bd 1505/15. Skarga na decyzję Kolegium z 19 listopada 2019 r. została oddalona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r. sygn. II SA/Bd 1136/19.
Na podstawie obecnych akt sprawy Kolegium ustaliło, że stan faktyczny odnośnie okoliczności uzasadniających odmowę przyznania świadczenia nie uległ zmianie. Matka Skarżącego nadal legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe [...] stycznia 2007 r. Oceny tej nie zmienia dołączenie dodatkowego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2000 r. o całkowitej niezdolności do pracy. Wskazane orzeczenie jedynie potwierdza istnienie znacznego stopnia niepełnosprawności, co nie było kwestionowane.
Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium uznało, że nie jest dopuszczalne ponowne orzekanie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej ostatecznymi decyzjami oraz wyrokami WSA w Bydgoszczy.
Kolegium stwierdziło, że zachodzi tożsamość podmiotowa obecnej i poprzedniej sprawy (ten sam wnioskodawca i ta sama osoba wymagająca opieki). Taki sam jest również zakres żądania wnioskodawcy – ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Niezmienne są również okoliczności dotyczące podstaw i zakresu sprawowanej opieki, na co wskazuje wywiad środowiskowy. Decyzja odmowna z [...] listopada 2015 r. została zatem wydana wskutek rozpoznania takiego samego wniosku i dotyczy tego samego podmiotu i przedmiotu sprawy oraz tego samego stanu prawnego. Skutkuje to zakazem ponownego rozpatrzenia sprawy, która już wcześniej została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Nieprzestrzeganie tego zakazu stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Brak jest prawnych możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ z tej przyczyny, że w sprawie wydana już została decyzja ostateczna, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. To czyni nowe postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i skutkowało umorzeniem postępowania.
Ustalenia faktyczne poczynione przez organ drugiej instancji i przedstawioną przezeń ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę.
Wobec podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jest 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. konieczne było rozważenie, czy Kolegium i Sąd pierwszej instancji słusznie uznały, że zachodzi tożsamość spraw rozstrzygniętych ostateczną i prawomocną decyzją Kolegium z [...] listopada 2015 r., co wyłącza możliwość ponownego prowadzenia postępowania w sprawie.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2023 r. I OSK 1715/22 (a stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własne) w ugruntowanym piśmiennictwie i orzecznictwie dotyczącym instytucji res iudicata zgodnie przyjęto, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Do zaistnienia przypadku res iudicata w ramach podstaw nieważnościowych konieczne jest ustalenie stosunku tożsamości pomiędzy sprawą rozstrzygniętą decyzją, która ma zostać unieważniona, a sprawą, której dotyczy uprzednio wydana decyzja ostateczna (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2021, s. 1018-1020, nb 65-72; M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 896-900, uw. 1-10; także M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, cz. III Uprzednie rozstrzygnięcie sprawy jako przyczyna nieważności; T. Kiełkowski w: red. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2019, s. 1080-1084, uw. 12; K. Glibowski w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2021, s. 1308-1312, nb 63-78; B. Kuś w: red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, Olsztyn 2021; wyroki NSA z: 27.1.2016 r. I OSK 787/14, Lex 2032840; 28.11.2000 r. I SA/Ka 1458/99, Lex 47122).
Z ustaleń faktycznych poczynionych przez Kolegium i przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wynika, że zarówno w sprawie zakończonej decyzją z [...] listopada 2015 r. jak i w sprawie zainicjowanej wnioskiem z [...] lutego 2022 r. Skarżący występował o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, Z. T. W obu sprawach tożsamy był zakres opieki sprawowanej przez Skarżącego nad matką a Skarżący powoływał się na wynikający z orzeczenia z [...] stycznia 2007 r. znaczny stopniu niepełnosprawności jego matki, ustalony na stałe.
Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, odmienności w stanie faktycznym obu spraw Skarżący upatruje w fakcie, że wcześniejszy wniosek obejmował 2015 r. i kolejne lata jak i w zmianie stanu prawnego sprawy będącego następstwem (jak to określił Skarżący) respektowania przez sądy administracyjne i organy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13.
Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu przypomnieć należy, że pierwotny wniosek Skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rozpoznany został przez organy jak i sąd administracyjnyjuż po wydaniu przez Trybunału Konstytucyjnego wyroku w sprawie K 38/13. Zatem stan prawny sprawy, wynikający z wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny był tożsamy zarówno w dacie rozpoznawania pierwszego wniosku Skarżącego jak i w dacie rozpoznawania wniosku z [...] lutego 2022 r.
Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, w świetle którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP był prezentowany już w 2016 r. Świadczą o tym wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; 7 września 2016 r., I OSK 755/16; 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16; 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16.
Podstawowe znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy ma jednak fakt, że Skarżący kolejny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką złożył [...] listopada 2019 r., Wójt ponownie odmówił mu przyznania świadczenia, Kolegium decyzję tę uchyliło i umorzyło postępowanie w sprawie, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 18 lutego 2020 r. II SA/Bd 1136/19 oddalił skargę wniesioną przez Skarżącego.
Zatem Skarżący składał już wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na kolejny, odmienny od pierwotnego okres, to jest okres rozpoczynający się od listopada 2019 r. zaś organ drugiej instancji (analogicznie jak w niniejszej sprawie) żądanie to uznał za bezprzedmiotowe uchylając decyzję Wójta i umarzając postępowanie. Również i ta decyzja organu odwoławczego ma charakter decyzji prawomocnej wobec oddalenia przez WSA w Bydgoszczy skargi wniesionej na nią przez Skarżącego.
Sąd pierwszej instancji uznał, że zachodziła tożsamość spraw zakończonych decyzją Kolegium z [...] maja 2022 r. i [...] listopada 2015 r. W ocenie Sądu kasacyjnego tożsamość owa zachodziła pomiędzy sprawą zakończoną decyzją z [...] listopada 2019 r. i sprawą zakończoną decyzją z [...] maja 2022 r. W obu bowiem sprawach wnioski dotyczyły przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na odmienny okres, w stosunku do sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2015 r. W dacie wydania obu decyzji prezentowany był w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. brak jest podstaw do wydania decyzji odmawiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Zatem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że merytoryczne rozpoznanie wniosku z [...] lutego 2022 r. prowadziłoby do wydania decyzji w warunkach nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Sąd kasacyjny zwraca również uwagę; że wyrok Sądu Wojewódzkiego z 18 lutego 2020 r. II SA/Bd 1136/19 oddalający skargę na decyzję Kolegium jest prawomocny. Wyrażenie zatem obecnie odmiennej oceny prawnej w tożsamym stanie faktycznym i prawnym oznaczałoby naruszenie wynikającej z art. 170 p.p.s.a. zasady związania sądu prawomocnym wyrokiem.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.