Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II SAB/ Sz 11/08 oddalił skargę J. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w przedmiocie udostępnienia do wglądu akt archiwalnych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 20 lutego 2006 r. J. K. wniósł za skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w kwestii udostępnienia mu wglądu we własne akta archiwalne znajdujące się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Koszalinie. Skarżący dodał, iż wskutek tej bezczynności poniósł nieodwracalne skutki prawne i będzie żądał zwrotu poniesionych kosztów oraz zadośćuczynienia za popełnione błędy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej odrzucenie. Zdaniem organu zarzut skarżącego dotyczący bezczynności Kolegium jest bezzasadny, albowiem wniosek kierowany do tego organu dotyczył akt archiwalnych znajdujących się w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Koszalinie. Organ podniósł, że pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. J. K. zwrócił się o przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego u córki B. L. W piśmie tym zawarł też wniosek o udostępnienie do wglądu akt z lat 1999-2005 oraz 1996-1998. Następnie w piśmie z [...] sierpnia 2005 r. ponowił prośbę o wgląd do akt. Po rozpatrzeniu wymienionych wniosków organ I instancji wydał w dniu [...] grudnia 2005 r. decyzję o umorzeniu postępowania bowiem akta archiwalne z tych lat zostały już zniszczone, a po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. (uzupełnioną decyzją z dnia [...] marca 2006 r.) uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie. Kolegium podniosło również, że skarżący nie składał zażaleń na bezczynność organu i z tego powodu nie podejmowano czynności przewidzianych w art. 37 Kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt II SAB/Sz 17/06 odrzucił skargę J. K. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu winien był wyczerpać środek zaskarżenia polegający na skierowaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie pisemnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na bezczynności organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie do wglądu akt.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1068/07 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia zgodził się z argumentacją pełnomocnika skarżącego, że sąd pierwszej instancji do czasu wyjaśnienia kwestii prawidłowości udzielenia pełnomocnictwa nie powinien wzywać skarżącego do podejmowania czynności, których niewykonanie mogłoby skutkować odrzuceniem skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika, znanego Sądowi z imienia i nazwiska oraz zobowiązanie skarżącego do wskazania, czy przed wniesieniem skargi wzywał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie do usunięcia naruszenia prawa i ewentualnie nadesłania tego wezwania, oznacza pozbawienie skarżącego możności obrony jego praw, skutkujące nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Sz 18/07, skargę odrzucił. Sąd uznał, że udostępnianie akt administracyjnych stronie postępowania jest zwykłą czynnością, która nie wymaga wydania przez organ decyzji administracyjnej. W praktyce załatwienie takiej sprawy ma formę pisemnego stanowiska stanowiącego czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art.3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr `53, poz.1270 z późń. zm.) i dlatego wniesienie skargi do Sądu na bezczynność organu w tym zakresie - zgodnie z pkt 8 tego przepisu - winien poprzedzić tryb postępowania wskazany w art.52 § 3 powołanej ustawy. Skoro J. K. skargę wniósł bez wyczerpania środków odwoławczych, to skargę należało odrzucić.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J. K., uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i podkreślił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008 r. oddalił skargę J. K. wskazując, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 z późn.zm.), w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udostępnienie informacji, podmiot zobowiązany do jej udzielenia ma następujące możliwości: 1) udzielić informacji, 2) udzielić pisemnej odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa: nie dotyczy informacji publicznej, organ nie jest w posiadaniu danej informacji (art.4 ust.3) lub obowiązuje inny tryb udostępniania (art.1 ust. 2), 3) odmówić lub umorzyć postępowanie w formie decyzji (art. 16), 4) odmówić udostępnienia (decyzją) informacji przetworzonej, ze względu na niewskazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, po uprzednim wezwaniu do wykazania tego interesu (art.3 ust.1 pkt 1).
Sąd Wojewódzki podkreślił, że przez bezczynność należy rozumieć zarówno brak działania ze strony organu administracji jak, i odmowę podjęcia czynności, w tym wydania określonego aktu. Przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza zasadę, zgodnie z którą do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Wspomniane sformułowanie można rozumieć dwojako - że zobowiązany jest tylko podmiot, który faktycznie posiada informację, a zatem nie jest zobowiązany taki, który jej z jakichkolwiek względów nie posiada (mimo, że mógłby albo powinien ją posiadać), lub - że zobowiązany jest każdy podmiot, który informację posiada, niezależnie od tego, czy konkretna informacja dotyczy zakresu działalności danego podmiotu, czy też uzyskał ją od innego podmiotu. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, zgodnie z którym zobowiązany jest każdy podmiot, który posiada informację.
Według Sądu I instancji oczywistym jest, że organ publiczny nie będzie w stanie udzielić informacji, którą nie dysponuje. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w niniejszej sprawie skarżący J. K. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w przedmiocie udostępnienia archiwalnych akt Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Koszalinie. Już z powyższego wynika, że akta te znajdowały się w posiadaniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Koszalinie, stąd Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie nie było władne do ich udostępnienia.
Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że z urzędu znany mu jest fakt, iż wnioski J. K. w sprawie udostępnienia akt archiwalnych poprzednio rozpatrywane były w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i załatwiane poprzez wydanie decyzji administracyjnych, tak przez organ I instancji - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Koszalinie - jak i przez organ odwoławczy - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie znajdując podstaw do uznania bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. K. działający przez pełnomocnika, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnym uznaniu, iż skarga na bezczynność nie jest zasadna.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dwukrotnie odrzucał przedmiotową skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny uchylał zaskarżone postanowienia i wskazywał właściwie na zasadność skargi i rację skarżącego. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że po wpłynięciu skargi do Sądu I instancji została ona rozdzielona na skargi na: bezczynność oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rozdzielając skargę Sąd I instancji naruszył art. 6 i art. 7 P.p.s.a., gdyż po wpłynięciu skargi zaniechał udzielenia należytych informacji i wskazówek skarżącemu odnośnie do jej zakresu i charakteru. W piśmie rozdzielającym skargę Sąd I instancji "dał tylko możliwość wyboru skargi na bezczynność SKO nie wspominając nic o możliwości bezczynności MOPS". Pełnomocnik skarżącego poinformował, że bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej trwa nadal, czemu wyraz dał skarżący w kolejnej skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego w dniu 4 sierpnia 2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 135, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zaskarżenia określonymi przez ustawodawcę w art.174 P.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd I instancji naruszył jeszcze inne przepisy niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest więc uprawniony do uzupełniania lub poprawiania wskazanych przez stronę podstaw skargi kasacyjnej oraz samodzielnego formułowania zarzutów, czy też domyślania się ich treści. Powyższa zasada nie dotyczy jedynie wad prawnych powodujących nieważność postępowania (art.183 §2 P.p.s.a.), których w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.
Stosownie do art.174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego - uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku, gdy – jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie – podstawa skargi kasacyjnej opiera się na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej powinien powołać w jej treści, które przepisy procesowe naruszył Sąd I instancji i wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w zarzutach skargi kasacyjnej jej autor zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, nie wskazując konkretnych norm prawa procesowego, którym – jego zdaniem - uchybił Sąd I instancji. Zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania polegające na błędnym uznaniu, że skarga na bezczynność nie jest zasadna nie odpowiada wymogom, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna.
Naczelny Sąd Administracyjny mógł wziąć jedynie pod uwagę sformułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 i art.7 P.p.s.a. Uchybienia tym przepisom, według skarżącego, dopuścił się Sąd I instancji przez rozdzielenie skargi i niepouczenie skarżącego, że powinien złożyć skargę na bezczynność Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej a nie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarzut ten jest bezzasadny.
Przepis art.6 P.p.s.a stanowi o obowiązku udzielania stronom działającym bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczaniu stron o skutkach prawnych tych czynności i zaniedbań. Jak wynika z akt sprawy zarządzeniem z dnia 23 marca 2006 r. Przewodniczący Wydziału rozdzielił wniesioną skargę z dnia 20 lutego 2006 r. na skargę na bezczynność SKO i skargę na decyzję SKO nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. O rozdzielenie skargi wnioskował również skarżący w piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2006 r. Zarządzenie o rozdzieleniu skargi zostało doręczone skarżącemu wraz ze wszystkimi wymaganymi pouczeniami w dniu 3 kwietnia 2006 r. (k.13 akt sądowych). Wymaga podkreślenia, że obowiązki Sądu I instancji wymienione w art.6 P.p.s.a dotyczą pouczeń strony i udzielenia jej wskazówek co do czynności procesowych, skutków ich niezachowania, terminów, nie jest natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego nadawanie właściwego znaczenia wnioskom i oświadczeniom składanym przez stronę.
Sąd administracyjny nie ma też obowiązku pouczania strony, jakiej treści skargę i przeciwko jakiemu organowi skierowaną powinna złożyć. Nie mieści się w ramach obowiązków, o których stanowi art. 6 P.p.s.a pouczanie strony, że powinna skierować skargę na bezczynność przeciwko innemu organowi, niż wskazany w skardze. Zauważyć należy, że przepis art.6 P.p.s.a nakłada stosowne obowiązki na sąd administracyjny, lecz wyłącznie wobec strony działającej bez adwokata lub radcy prawnego. Tymczasem skarżącemu w toku postępowania przyznane zostało prawo pomocy, w tym pomocy adwokata. Również dlatego podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.6 P.p.s.a. jest nietrafny.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art.7 P.p.s.a Przepis ten wyraża zasadę szybkości postępowania i koncentracji materiału dowodowego. Aby zarzut naruszenia wskazanego przepisu mógł odnieść zamierzony przez autora skargi kasacyjnej skutek, to powinien on wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.