Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1227/13

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1700/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.D., dalej także skarżący, na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej dodatek za długoletnią służbę wojskową, oddalił skargę.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że skarżący pełnił służbę wojskową od dnia [...] września 1978 r. do dnia [...] stycznia 2010 r., kiedy to w związku z upływem skróconego okresu wypowiedzenia został zwolniony z zawodowej służby wojskowej. W dniu zwolnienia miał 29 lat, 1 miesiąc i 6 dni służby wojskowej.

Niemniej jednak, rozkazem Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., uchylonym w części dotyczącej daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] lipca 2005 r., po czym wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r. uchylającego ww. akty administracyjne, Minister Obrony Narodowej decyzją [...] z dnia [...] października 2007 r. wyznaczył skarżącego na stanowisko służbowe w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w [...] od dnia [...] listopada 2007 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] przyznał skarżącemu dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 30% uposażenia zasadniczego, uzasadniając ten akt administracyjny faktem, że w dniu [...] września 2008 r. skarżący posiadał 30 lat służby wojskowej.

Działając z urzędu Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., (powinno być: [...] kwietnia 2012 r.), po zbadaniu powyższego rozstrzygnięcia Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] w trybie postępowania nadzwyczajnego, stwierdził nieważność decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r. wskazując, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, że kwestionowana decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] została wydana z rażącym naruszeniem § 24 pkt 8 oraz § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1497 ze zm.), co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto organ zauważył, że dalsze pozostawanie w obrocie prawnym podważonej decyzji jest nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa, prowadzi bowiem do zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących, w stosunku do innych żołnierzy zawodowych.

Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji, zarzucając m.in., że w przedmiotowej sprawie błędnie nie zastosowano art. 51 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (j.t. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). W związku z powyższym wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i umorzenie postępowania.

Rozpatrując powyższe odwołanie organ odwoławczy podał, że problematykę dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, w tym dodatku za długoletnią służbę wojskową, reguluje ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1497 ze zm.).

Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zawsze należy do organu wyższego stopnia. Na podstawie art. 80 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych dodatek za długoletnią służbę wojskową przyznaje w formie decyzji organ, o którym mowa w art. 104. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] września 2008 r. jest Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych jako organ wyższego stopnia w stosunku do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...].

Dalej organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierz zawodowy otrzymuje dodatek za długoletnią służbę wojskową. Okresy czynnej służby wojskowej, od których jest uzależniona wysokość tego dodatku, a także szczegółowe warunki i tryb jego przyznawania są określone w ww. rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., którego przepisy precyzują okresy służby wojskowej uwzględniane przy ustalaniu wysokości dodatku za długoletnią służbę wojskową.

Stosownie do § 25 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia okresów służby wojskowej do przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową uwzględnia się okresy: 1) pełnienia zawodowej służby wojskowej;

1. 2) służby pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego;
2. 3) odbywania: a) zasadniczej służby wojskowej, b) nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, c) przeszkolenia wojskowego, d) ćwiczeń wojskowych, e) okresowej służby wojskowej oraz 4) pełnienia służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.

Organ odwoławczy wskazał, że skarżący w okresie od dnia [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] listopada 2007 r. pozostawał w rezerwie, w związku z czym okres ten nie mógł być zaliczony do okresu służby wojskowej. Okres pozostawania w rezerwie nie został wymieniony w § 25 ww. rozporządzenia MON z dnia 8 czerwca 2004 r. i tym samym nie podlega wliczeniu do okresu służby wojskowej, od którego uzależniona jest wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową.

W dniu wydania decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] nr [...], tj. w dniu [...] września 2008 r. skarżący nie osiągnął wymaganego prawem okresu służby wojskowej uprawniającego do dodatku w wysokości 30% kwoty należnego uposażenia zasadniczego. Stosownie do § 24 pkt 8 ww. rozporządzenia obowiązującego w dniu [...] września 2008 r., żołnierzowi zawodowemu po trzydziestu latach służby wojskowej przyznaje się dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 30% kwoty należnego uposażenia zasadniczego, zaś skarżący w tym dniu posiadał 27 lat i 9 miesięcy służby wojskowej. Zaliczenie przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] okresu pozostawania w rezerwie spowodowało w istocie przyznanie dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 30% kwoty należnego uposażenia zasadniczego żołnierzowi, który nie posiadał 30 lat służby wojskowej, a więc wbrew wymaganiom § 24 pkt 8 rozporządzenia.

Przyznanie dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 30% kwoty należnego uposażenia zasadniczego żołnierzowi, który nie posiadał 30 lat służby wojskowej nastąpiło w ocenie organu z rażącym naruszeniem prawa - z naruszeniem powołanych wyżej przepisów ustawy i rozporządzenia.

Powołując się na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95 (lex nr 28661) organ wskazał, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przy niebudzącym wątpliwości stanie prawnym. Jest to zatem naruszenie prawa oczywiste, wyraźne i bezsporne, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie oraz gdy wbrew wyraźnym przesłankom rozstrzygnięto odmiennie.

Organ wskazał, że na gruncie niniejszej sprawy okresy służby wojskowej warunkujące przyznanie dodatku za długoletnią służbę wojskową zostały wyraźnie określone przepisami ww. rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Nie budzi również wątpliwości okres służby wojskowej skarżącego wymagany dla ustalenia prawa do przedmiotowego dodatku i jego wysokości. Organ podniósł, że rozstrzygnięcia sprzeczne z niebudzącym wątpliwości stanem prawnym w oparciu o bezsporny stan faktyczny uznać należy za dokonane z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii zakresu zastosowania art. 51 § 1 kodeksu pracy organ odwoławczy wskazał, że żołnierz zawodowy nie jest pracownikiem w rozumieniu przepisów tegoż kodeksu, w związku z czym nie ma wobec niego zastosowania zasada subsydiarnego stosowania przepisów kodeksu pracy zawarta w art. 5.

W konkluzji organ ten stwierdził, że wobec jasnego i niewątpliwego brzmienia powołanych przepisów ustawy i rozporządzenia nie powinno budzić wątpliwości, że skarżącemu przyznano przedmiotowy dodatek wbrew wszystkim przesłankom powołanych przepisów, czego nie można pogodzić z wymaganiami praworządności.

W skardze do Sądu i instancji skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., stwierdzającej nieważność decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Decyzji wydanej w I instancji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. oraz § 24 pkt 8 w związku z § 25 pkt 1 rozporządzenia MON z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.) i w związku z art. 64 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz naruszenie tych samych przepisów w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W motywach skargi podniósł, że ocena organu I instancji została sformułowana tak, jakby się miało do czynienia ze zwykłym naruszeniem prawa, przez które organ rozumie przepisy § 24 pkt 8 w związku z § 25 pkt 1 rozporządzenia MON z dnia 8 czerwca 2004 r. Gdy organ I instancji wypowiada się o naruszeniu prawa, to w rzeczywistości nie wiadomo, czy chodzi o niewłaściwe stosowanie wskazanych przepisów do stanu faktycznego ustalonego przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] (w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2008 r.), czy stanu faktycznego ustalonego przez Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych (w decyzji wydanej w I instancji). Powoływanie się przez organ I instancji w decyzji nadzorczej na dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wyjaśnia, w oparciu o jakie sposoby rozumienia przepisów będących podstawą prawną decyzji, której nieważność organ stwierdzał, ustalił decyzję nadzorczą zaskarżonej treści.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego, problem z powodu którego organ stwierdził nieważność decyzji nie tkwił w treści samej decyzji, lecz poza nią, tj. w sposobie traktowania okresu pomiędzy dniem [...] lipca 2005 r. (data faktycznego zwolnienia ze służby), a dniem [...] listopada 2007 r. (data faktycznego przywrócenia do służby wskutek uchylenia bezprawnych decyzji usuwających skarżącego ze służby wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 7 września 2007 r.) i spór o to, czy wymieniony okres może być zaliczony do okresu, od którego zależy przyznanie dodatku za długoletnią służbę wojskową oraz okresu, od którego zależy wysokość tego dodatku.

W ocenie pełnomocnika, przepis § 25 rozporządzenia o dodatkach nie jest w ogóle legitymowany przepisem upoważniającym Ministra Obrony Narodowej do wydania rozporządzenia (art. 80 ust. 6 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania decyzji z dnia [...] września 2005 r.) i w rozporządzeniu pojawił się jako "zastrzeżone dla materii ustawowej, kryterium rozstrzygnięć o prawie do dodatku za długoletnią służbę", w związku z czym nie powinien być stosowany przy rozstrzyganiu o zaliczalności okresów relewantnych prawnie (takim okresem jest okres zawierający się pomiędzy datą bezprawnego zwolnienia, a datą realnego przywrócenia skarżącego do służby), dla ustalenia przysługiwania prawa do dodatku za długoletnią służbę wojskową i prawa do wysokości takiego dodatku.

Wskazany wyżej okres odpowiada okresowi, który zalicza się żołnierzowi zawodowemu do stażu służby, od którego zależy ustalenie jego prawa do dodatku służbowego za długoletnią służbę wojskową i ustalenie wysokości tego dodatku - a to na podstawie bezpośrednio art. 64 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Owa zaliczalność wskazanego okresu jest wynikiem odczytywania normy prawnej wywodzonej bezpośrednio ze wskazanych przepisów Konstytucji, jako normatywny wzorzec oceny przy ustalaniu prawa żołnierza zawodowego do dodatku służbowego za długoletnią służbę wojskową i ustalenia wysokości tego dodatku, równoległego do normatywnego wzorca odpowiedniej oceny dla przywracanych do pracy, przewidzianej dla pracowników, a wynikającej z przepisu art. 51 kodeksu pracy.

W odpowiedzi na skargę Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zauważył, że w okresie od dnia [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] listopada 2007 r. skarżący nie wykonywał czynności służbowych i brak było podstaw do przyznania mu spornego dodatku decyzją z dnia [...] września 2008 r. W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było wyeliminowanie ww. decyzji z obrotu prawnego jako dotkniętej wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa.

Sąd ten wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r. przyznającej skarżącemu dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości 30% uposażenia zasadniczego. Postępowanie zostało wszczęte z urzędu, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., postanowieniem organu nadzorczego - Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] marca 2012 r.

Sąd I instancji wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.) i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy.

Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w oparciu o którą podjęto rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, jest rażące naruszenia prawa (pkt 2).

Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji podał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, a nadto że skutkiem tego naruszenia jest powstanie - w następstwie wydania tej decyzji - sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Sąd I instancji podał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] nr [...] z dnia [...] września 2008 r. było stwierdzenie przez organ nadzoru, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem § 24 pkt 8 w związku z § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1497 ze zm.).

Zgodnie z art. 80 ust. 1 obowiązującej w dacie wydania ww. decyzji z dnia [...] września 2008 r. ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 141, poz. 892), żołnierze zawodowi otrzymują następujące dodatki do uposażenia zasadniczego: 1) dodatek specjalny - za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, 2) dodatek służbowy - za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych, 3) dodatek za długoletnią służbę wojskową.

Ww. rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. zostało wydane na podstawie art. 80 ust. 6 cyt. ustawy, który stanowi, że Minister Obrony Narodowej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego oraz ich wysokość. Rozporządzenie powinno przede wszystkim określić szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej uprawniające żołnierzy zawodowych do otrzymywania dodatku, o którym mowa ust. 1 pkt 1, stanowiska służbowe, których zajmowanie uprawnia do dodatku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, oraz okresy czynnej służby wojskowej, od których uzależniona jest wysokość dodatku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, a także szczegółowe warunki i tryb ich przyznawania, zawieszania, obniżania i wstrzymywania.

Przepis § 24 pkt 8 rozporządzenia stanowi, że żołnierzowi zawodowemu przyznaje się dodatek za długoletnią służbę wojskową - po trzydziestu latach służby wojskowej - w wysokości 30% kwoty należnego uposażenia. Zgodnie zaś z § 25 rozporządzenia, do okresu służby wojskowej, o którym mowa w § 24, uwzględnia się okresy: 1) pełnienia zawodowej służby wojskowej;

1. 2) służby pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego;
2. 3) odbywania: a) zasadniczej służby wojskowej, b) nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, c) przeszkolenia wojskowego, d) ćwiczeń wojskowych, e) okresowej służby wojskowej oraz 4) pełnienia służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.

Wydając w oparciu o powyższe przepisy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] uznał, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 30% uposażenia zasadniczego i jednocześnie ustalił, że ww. dodatek przysługuje od dnia [...] września 2008 r. bowiem w tej dacie skarżący posiadał 30 lat służby wojskowej.

Sąd I instancji wskazał, że bezspornym jednak jest, że rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., uchylonym w części dotyczącej daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] lipca 2005 r. i przeniesiony do rezerwy wskutek odmowy pełnienia służby na równorzędnym stanowisku. Następnie, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1143/07, uchylającym ww. akty administracyjne, Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. wyznaczył skarżącego od dnia [...] listopada 2007 r. na stanowisko służbowe [...] Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...]. W okresie od dnia [...] lipca 2005 r. skarżący zaprzestał pełnienia służby w rozumieniu art. 19 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i nie pełnił jej do dnia [...] listopada 2007 r. włącznie. We wskazanym okresie skarżący nie posiadał statusu żołnierza zawodowego. Po zwolnieniu ze służby uzyskał status emeryta wojskowego i pobierał świadczenie emerytalne.

Z tych względów organy nadzoru zasadnie, zdaniem Sądu I instancji przyjęły, że decyzja z dnia [...] września 2008 r. orzekająca o spełnieniu przez skarżącego przesłanki do przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 30% uposażenia zasadniczego od dnia [...] września 2008 r. jest wadliwa w stopniu kwalifikowanym. Przyznając przedmiotowy dodatek Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] zaliczył do okresu służby wojskowej, od którego zależy wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową ww. okres, w którym skarżący nie pełnił służby wojskowej (faktycznie nie był w służbie). Wydał tym samym rozstrzygnięcie wbrew przesłankom określonym w § 25 i § 24 pkt 8 ww. rozporządzenia MON z dnia 8 czerwca 2004 r. Innymi słowy, orzekł w sposób sprzeczny z dyspozycją powołanych przepisów, co wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W świetle powyższego nie zasługują, zdaniem Sądu I instancji, na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. oraz § 25 i § 24 pkt 8 ww. rozporządzenia. W ocenie tego Sądu, decyzja z dnia [...] września 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów rozporządzenia, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Sąd I instancji wskazał, że ocenie organów nadzoru podlegało rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową podjęte w oparciu o ww. przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 80 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Skoro zastosowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją miały przepisy ww. rozporządzenia, to nieuzasadnione są, zdaniem tego Sądu, wywody skargi dotyczące zasadności bezpośredniego zastosowania art. 64 ust. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP dla oceny kwestii zaliczalności okresu pozostawania poza służbą do stażu służby, od którego zależy ustalenie prawa do dodatku za długoletnią służbę wojskową oraz wysokość tego dodatku.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, powołując się na art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.D., zaskarżając wyrok w całości.

Podniósł w niej zarzut:

1. - naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie w sprawie poprzedzone błędną wykładnią przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 24 pkt 8 i w związku z § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), z powodu akceptacji przez Sąd I instancji wadliwej oceny prawnej organu, że decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu od dnia [...] września 2008 r. dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 30% uposażenia zasadniczego została wydana z "rażącym naruszeniem prawa", bowiem skarżący od dnia [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] listopada 2007 r. włącznie służby wojskowej nie pełnił jako osoba zwolniona z tej służby decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., gdy w sprawie niniejszej decyzję tę należało utrzymać w obrocie prawnym, jako nadal obowiązującą, z uwagi na treść art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 64 ust. 2 i w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz w związku z § 24 pkt 8 i § 25 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.) oraz w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu z 20.03.1952 r. (Dz.U. 1995 r., Nr 36, poz. 175) i potrzebę ich zastosowania do sytuacji skarżącego wskutek przyjęcia, że decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu od dnia [...] września 2008 r. dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 30% uposażenia zasadniczego nie została wydana z "rażącym naruszeniem prawa", jak tego wymaga art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powołując się na powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy stosownie do art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił, że decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu od dnia [...] września 2008 r. dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 30% uposażenia zasadniczego "rażąco narusza prawo".

Skarżący podniósł, powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwo, że o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie decyduje ani oczywistość naruszenia prawa, ani charakter przepisu, który został naruszony, ani też tylko racje ekonomiczne lub gospodarcze, jeżeli jedna z tych okoliczności stanowić miałaby wyłączną przesłankę przemawiającą za nieważnością decyzji administracyjnej. Z tych względów nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny - "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszania decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym wyżej mowa.

Rzeczą organu stosującego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie oceniającego działanie organu Sądu, jest więc ustalenie, czy naruszenie ma charakter "rażący" i w tym zakresie organ ów, a w ślad za nim sąd administracyjny winien także ocenić, czy oraz jakiego podmiotu dobra naruszyło wydanie decyzji będącej przedmiotem postępowania. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący kasacyjnie podniósł, że naruszenie prawa ma cechę rażącego wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że przepisy § 28 pkt 4 i § 25 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych nie mają charakteru nakazu lub zakazu. Pełnią inną funkcję. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych autor skargi kasacyjnej podniósł, że działanie wbrew nakazowi lub zakazowi zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z nakazem lub zakazem ujętym w przepisie prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako rażące może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

Z powyższego wynika, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej prima facie sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a wynikającym z przepisu nakazem zachowania lub zakazem zachowania się ujętym podstawie prawnej decyzji;

1. 2) przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa;
2. 3) skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji odnosząc się w zaskarżonym wyroku do ww. kwestii wygłaszał owe przesłanki w charakterze swoistej "mantry", której znaczenia i sensu dalej nie analizował z uwagi na występujący w sprawie stan faktyczny sprawy (skądinąd bezsporny), poprzestając na wygłoszeniu formuły usprawiedliwiającej głoszone nieuzasadniane oceny.

Zdaniem pełnomocnika skarżącego kasacyjnie, wykładnia użytego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcia "z rażącym naruszeniem prawa" dokonywana w odniesieniu do decyzji, na podstawie której nastąpiło przyznanie skarżącemu dodatku w 2008 r. za długoletnią służbę wojskową, w sytuacji gdy ocena następuje po kilku latach od wydania decyzji ostatecznej, nie może nie uwzględniać wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa. Zasada ta nie stoi wprawdzie na przeszkodzie ponownemu rozpatrzeniu sprawy w trybach nadzwyczajnych, jednakże może to być uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami (których w sprawie brak), na przykład wydaniem decyzji w wyniku przestępstwa lub na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe lub zawierały nieprawdziwe dane.

Kwestię tę, jak podniósł autor skargi kasacyjnej, szeroko wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., K 5/11 (Dz.U. Nr 49, poz. 251), w którym orzekł, że: art. 114 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest niezgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 oraz (tam art. 67 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie autora skargi kasacyjnej, powołana w ww. wyroku argumentacja Trybunału Konstytucyjnego z powodzeniem daje się przełożyć na art. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, mające w niniejszej sprawie odpowiednie zastosowanie.

Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że wskazywana przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku zasada, zwana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, "by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Opierają się one zatem na pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które gwarantuje jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiając jej decydować o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie to może za sobą pociągać.

Decyzja przyznająca świadczenie kształtuje sytuację prawną podmiotu (np. w sferze dotyczącej wysokości otrzymywanej emerytury wojskowej), który w odniesieniu do otrzymywanych świadczeń podejmuje często zasadnicze decyzje życiowe (np. o zaciąganiu kredytów lub pomocy finansowej członkom swojej rodziny). W szczególności taką decyzją jest rezygnacja z podejmowania zatrudnienia. Prawomocność materialna decyzji, skutkująca jej niezmiennością, powoduje że wzruszalność decyzji powinna być sytuacją wyjątkową wynikającą z precyzyjnie określonych przesłanek.

Trybunał w ww. zauważył, ze nie może być tak, iż organ po upływie kilku lat, w reakcji na stwierdzone nieprawidłowości w procesie ustalania prawa do świadczeń uzyskuje "doraźny instrument" umożliwiający weryfikację świadczeń. Taką rolę miał pełnić instrument w postaci wymienianego art. 114 ust. 1a ustawy o FUS, co do którego TK zajął stanowisko w ww. wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., K 5/11, stwarzając swoistą pułapkę prawną dla obywateli, którzy mieli podstawy sądzić, że raz zweryfikowane dowody zostaną uznane za wystarczające i nie będą ponownie oceniane. Pułapka prawna polega na tym, że obywatel opierając się na dokonanej przez organ ocenie przesłanek nabycia prawa do świadczenia i działając w zaufaniu do dokonanej oceny, podejmuje istotne decyzje życiowe (np. rezygnacja z zatrudnienia), a następnie, gdy okaże się że decyzje organu były błędne - ponosi wszelkie konsekwencje tych błędów.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że skarżący już obecnie doznał uszczerbku w wysokości przyznanej mu emerytury wojskowej, którą organ emerytalny pomniejszył również o dodatek za 25 lat służby wojskowej (który to okres nie był nigdy sporny), eliminując go z podstawy wymiaru tej emerytury. Dzieje się tak również wtedy, gdy obywatel swym zachowaniem się w żadnej mierze nie przyczynił się do sformułowania błędnych ocen przez organ. W rezultacie obywatel znajduje się w niekorzystnej sytuacji prawnej, tracąc prawo do pobierania świadczenia. Taka sytuacja oznacza naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, niezależnie od oceny dokonywanej przez pryzmat zasady ochrony praw słusznie nabytych.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, wszystkie te zastrzeżenia zachowują aktualność również w zakresie wykładni użytego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcia "z rażącym naruszeniem prawa", dokonywanej z uwzględnieniem zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa wynikającego z art. 2 Konstytucji RP.

Powyższą wykładnię wspiera także, zdaniem pełnomocnika skarżącego, również stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który w wyroku z dnia 15 września 2008 r., 10373/05 w sprawie Moskal przeciwko Polsce sformułował uniwersalne kryteria oceny sądowej postępowania w sprawie prawa do świadczeń i ich wysokości, zgodnie z którymi sądy krajowe powinny sięgać do art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz ustalić, czy pominięcie dowodów lub okoliczności zostało wywołane przez stronę, czy też stanowiło błąd organu (tam ZUS), a także wziąć pod uwagę czas, jaki upłynął od wydania decyzji stwierdzającej prawo do świadczenia oraz ocenić proporcjonalność skutków ewentualnej ingerencji w świadczenie. W przypadku gdy prawo do świadczenia zostało ustalone niezasadnie, ale nastąpiło z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, a ingerencja wiązałaby się z istotnymi, negatywnymi skutkami dla obywatela, należałoby uznać, że nowe dowody lub okoliczności nie miały wpływu na prawo do świadczenia i odmówić uchylenia wcześniejszej decyzji.

Według art. 1 do Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, jeśli państwo zdecyduje się na ustanowienie świadczenia pieniężnego, to takie świadczenia uznawane są za prawa majątkowe w rozumieniu powołanego przepisu, co sprawia, że mają doń zastosowanie wynikające z tejże normy ograniczenia w zakresie pozbawienia uprawnionych owych praw. Decyzja uchylająca wcześniej przyznane świadczenie stanowi bowiem wówczas ingerencję w prawo własności chronione na podstawie tegoż przepisu (tak samo jak i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Trybunał Praw Człowieka podkreślił również, iż w takich sprawach bada się z reguły legalność naruszenia, to czy ingerencja realizowała uzasadniony cel oraz jej proporcjonalność (tj. czy użyte środki przyjęte do realizacji uzasadnionego celu były względem niego proporcjonalne). Zdaniem Trybunału, w zakresie dotyczącym praw socjalnych i ekonomicznych interes publiczny powinien być przy tym pojmowany szeroko, pozostawiając ustawodawcy i sądom krajowym wyraźny margines oceny w tym zakresie.

Korygowanie błędnych decyzji organów, nawet wynikających z ich własnej niestaranności i odbieranie praw wcześniej przyznanych wbrew ustawie, nie mieści się w interesie publicznym, a zajęcie odmiennego stanowiska byłoby nie do przyjęcia. W każdym przypadku odbierania praw majątkowych należy uwzględnić zasadę proporcjonalności tak, aby realizacja tak ważnych celów publicznych nie przeważała nad interesem jednostki, dla której pozbawienie świadczenia może okazać się nadmiernie uciążliwe. Według Trybunału, w odniesieniu do praw majątkowych szczególnego znaczenia nabiera zasada dobrej administracji, zgodnie z którą władze publiczne powinny działać z najwyższą sumiennością. Jeśli błąd w ocenie przesłanek prawa do świadczenia został popełniony przez same władze publiczne, bez udziału uprawnionego (tu skarżącego), te same organy powinny inaczej ocenić proporcjonalność naruszenia. Europejska Konwencja Praw Człowieka jest elementem polskiego systemu prawnego, a orzecznictwo ETPC powinno być uwzględnione przy interpretacji polskiego prawa.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy autor skargi kasacyjnej podniósł, że pogląd Sądu I instancji uzasadniający występowanie w sprawie przesłanki "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy uznać za skrajnie formalistyczny. Ogranicza się on wyłącznie do dwóch przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., tj. § 24 pkt 8 i § 25. Pogląd ten nie jest uzasadniony. Usprawiedliwiony jest natomiast zarzut sformułowany w sentencji skargi kasacyjnej, szczególnie jeśli się weźmie pod uwagę to co powiedziano wyżej, a ponadto, że zakwestionowany przez organy a następnie przez Sąd I instancji okres pozostawania skarżącego poza służbą wojskową (od [...].08.2005 r. do [...].11.2007 r.) powinien być zaliczony skarżącemu jako żołnierzowi zawodowemu do stażu służby, od którego zależy ustalenie jego prawa m.in. do dodatku służbowego za długoletnią służbę wojskową i ustalenie wysokości tego dodatku, a to na podstawie bezpośrednio obowiązującej normy prawnej zawartej w art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem wskazane przepisy Konstytucji są normatywnym wzorcem oceny istnienia prawa żołnierza zawodowego do dodatku służbowego za długoletnią służbę wojskową w sytuacji, gdy żołnierz wcześniej był bezprawnie decyzją organu zwolniony ze służby i przywrócony następnie do niej prawomocnym wyrokiem Sądu. Takim samym wzorcem oceny dla pracowników przywracanych do pracy prawomocnym wyrokiem sądu jest norma wynikająca z art. 51 kodeksu pracy.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna w ocenie jej autora zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w sprawie nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., stąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a., na co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazywał Sąd I instancji podkreślając, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły.

Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.

Dodać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa.

O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W wyroku z dnia 19.11.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1534/13 (lex nr 1408011) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym."

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wskazać należy, że wniesiona w sprawie skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie w sprawie poprzedzone błędną wykładnią przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 24 pkt 8 i w związku z § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.), dalej rozporządzenie, z powodu akceptacji przez Sąd I instancji wadliwej oceny prawnej organu, że decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu od dnia [...] września 2008 r. dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 30% uposażenia zasadniczego została wydana z "rażącym naruszeniem prawa", bowiem skarżący od [...] sierpnia 2005 r. do [...] listopada 2007 r. włącznie służby wojskowej nie pełnił jako osoba zwolniona z tej służby decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.

Formułując ową podstawę skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej podniósł, że w jego ocenie decyzję tę należało utrzymać w obrocie prawnym jako nadal obowiązującą, z uwagi na treść art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 i art. 64 ust. 2 i w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz w związku z § 24 pkt 8 i § 25 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 141, poz. 1497 z późn. zm.) oraz w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu z 20.03.1952 r. (Dz.U. 1995 r., Nr 36, poz. 175) i potrzebę ich zastosowania do sytuacji skarżącego wskutek przyjęcia, że decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] o przyznaniu skarżącemu od dnia [...] września 2008 r. dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 30% uposażenia zasadniczego nie została wydana z "rażącym naruszeniem prawa", jak tego wymaga art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W świetle tego co powiedziano na wstępie, za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędne zastosowanie w sprawie poprzedzone błędną wykładnią przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 24 pkt 8 i § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że ww. rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych zostało wydane na podstawie art. 80 ust. 6 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892). Przepis ten w ust. 1 stanowił, że żołnierze zawodowi otrzymują następujące dodatki do uposażenia zasadniczego: 1) dodatek specjalny - za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, 2) dodatek służbowy - za pełnienie zawodowej służby wojskowej na określonych stanowiskach dowódczych i kierowniczych lub samodzielnych albo w określonych jednostkach wojskowych, 3) dodatek za długoletnią służbę wojskową. Ustęp 6 owego przepisu prawa upoważnił Ministra Obrony Narodowej, by w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określił, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego oraz ich wysokość.

Przepis ten w zdaniu drugim stanowił: "Rozporządzenie powinno przede wszystkim określić szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej uprawniające żołnierzy zawodowych do otrzymywania dodatku, o którym mowa ust. 1 pkt 1, stanowiska służbowe, których zajmowanie uprawnia do dodatku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, oraz okresy czynnej służby wojskowej, od których uzależniona jest wysokość dodatku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, a także szczegółowe warunki i tryb ich przyznawania, zawieszania, obniżania i wstrzymywania."

Stanowiące podstawę wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2005 r., będącej przedmiotem kontroli organów w niniejszej sprawie w trybie nadzoru przepisy § 24 pkt 8 i § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych stanowiły: § 24 ust. 8: "Żołnierzowi zawodowemu przyznaje się dodatek za długoletnią służbę wojskową w wysokości: (...) pkt 8) po trzydziestu latach służby wojskowej - 30% - kwoty należnego uposażenia.", zaś § 25 ww. rozporządzenia: "Do okresu służby wojskowej, o którym mowa w § 24, uwzględnia się okresy: 1) pełnienia zawodowej służby wojskowej;

1. 2) służby pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego;
2. 3) odbywania: a) zasadniczej służby wojskowej, b) nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, c) przeszkolenia wojskowego, d) ćwiczeń wojskowych, e) okresowej służby wojskowej;
3. 4) pełnienia służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny."

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, prawidłowo Sąd I instancji podzielił stanowisko organów rozpoznających sprawę, że decyzja ostateczna Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] o przyznaniu skarżącemu dodatku za długoletnią służbę wojskową w wysokości 30% uposażenia zasadniczego od dnia [...] września 2008 r. rażąco narusza § 25 i § 24 pkt 8 ww. rozporządzenia, skoro decyzją tą zaliczono skarżącemu do okresu służby, od którego zależy wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, niewymieniony w § 25 rozporządzenia okres pozostawania w rezerwie od dnia [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] listopada 2007 r. Ustalenia dotyczące przebiegu służby wojskowej skarżącego są niesporne, co także przyznaje skarżący. Z ustaleń tych wynika, że rozkazem personalnym Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] marca 2005 r., uchylonym w części dotyczącej daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] lipca 2005 r. i przeniesiony do rezerwy wskutek odmowy pełnienia służby na równorzędnym stanowisku.

Następnie, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1143/07, uchylającym ww. akty administracyjne, Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007 r. wyznaczył skarżącego od dnia [...] listopada 2007 r. na stanowisko służbowe [...] Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego [...]. W okresie od dnia [...] sierpnia 2005 r. skarżący zaprzestał pełnienia służby w rozumieniu art. 19 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i nie pełnił jej do dnia [...] listopada 2007 r. włącznie. We wskazanym okresie skarżący nie posiadał statusu żołnierza zawodowego. Po zwolnieniu ze służby uzyskał status emeryta wojskowego i pobierał świadczenie emerytalne.

Przepisy prawa stanowiące podstawę prawną wydania decyzji z dnia [...] września 2005 r., tj. § 25 i § 24 pkt 8 rozporządzenia są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości co do ich wykładni. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że decyzją z dnia [...] września 2005 r. organ orzekł w sposób sprzeczny z dyspozycją powołanych wyżej przepisów prawa, co wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie to ma charakter oczywisty. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem tego Sądu, że charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zrzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 24 pkt 8 i § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych uznać należy za nieusprawiedliwiony.

Taka ocena legalności przez Sąd I instancji zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji w niczym też nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Powoływanie się w tym zakresie na szeroko przytoczoną w skardze kasacyjnej argumentację Trybunału Konstytucyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11 (Dz.U. Nr 49, poz. 251) jest o tyle nietrafna, że odnosi się do kwestii zgodności z Konstytucją art. 114 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), a sprawa niniejsza dotyczy weryfikacji w trybie nadzoru decyzji administracyjnej, a zatem oceny tejże decyzji pod względem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Akcentowana w ww. wyroku wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, w niczym nie została w niniejszej sprawie naruszona.

Wbrew stanowisku skarżącego, powyższa zasada wyłożona w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i szeroko cytowana w skardze kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, skoro sprawa niniejsza dotyczy przewidzianej przepisem art. 156 § 1 k.p.a. możliwości weryfikacji decyzji administracyjnej przez pryzmat przewidzianych nim przesłanek, a ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisu art. 114 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przewidującego możliwość weryfikacji prawomocnej decyzji ustalającej prawo do emerytury lub renty albo ich wysokości bez wskazania przesłanek owej weryfikacji. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny ocenił art. 114 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS jako "doraźny instrument" umożlwiający weryfikację świadczeń, co w ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie może być zaakceptowane.

Wskazać jednak należy, że w wyroku tym Trybunał podkreślił, że wzruszalność decyzji powinna być sytuacją wyjątkową wynikającą z precyzyjnie określonych przesłanek. Przesłankami tymi w niniejszej sprawie są art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 24 pkt 8 i § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, których zarzut naruszenia niezasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej.

Wbrew zatem odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, weryfikacja po kilku latach decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w niczym nie narusza wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa.

Za nietrafne uznać także należy powoływanie się w sprawie na art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu z 20.03.1952 r. oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Uzasadniając ów zarzut, skarżący kasacyjnie przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 15 września 2008 r., 10373/05 w sprawie M. przeciwko Polsce. Powołując się na powyższą argumentację skarżący kasacyjnie podniósł, że w przypadku, gdy prawo do świadczenia zostało ustalone niezasadnie, ale nastąpiło z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, a ingerencja wiązałaby się z istotnymi, negatywnymi skutkami dla obywatela, należałoby uznać, że nowe dowody lub okoliczności nie miały wpływu na prawo do świadczenia i odmówić uchylenia wcześniejszej decyzji. Argumentacja ta nie może odnieść zamierzonego skutku albowiem w sprawie nie wystąpiły nowe dowody lub okoliczności, które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2008 r. o przyznaniu skarżącemu dodatku za długoletnią służbę wojskową.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, brak jest w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy podstaw do przyjęcia, że to przepisy art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP winny być normatywnym wzorcem oceny istnienia prawa żołnierza zawodowego do dodatku służbowego za długoletnią służbę wojskową i ustalenie wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy żołnierz został wcześniej zwolniony ze służby, a następnie po uchyleniu przez sąd administracyjny wydanych w tym względzie decyzji został wyznaczony na stanowisko służbowe. Wzorzec ten nie może mieć w sprawie zastosowania, jeśli się zważy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja administracyjna znajdująca oparcie w przepisach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z § 24 pkt 8 i § 25 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.

Skoro zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.