Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1229/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3038/15, oddalił skargę L. I. i R. I. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 17 lipca 2015 r., nr WG-III.7221.2.76.2015 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] odmawiającą wprowadzenia żądanej przez współwłaścicieli działek zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na zmianie – użytku "B" na "RV" dla działek o nr. ew. [...] i [...], położonych w obrębie [...];

1. – powierzchni działki o nr. ew. [...] z 0,0635 ha na 0,0634 ha a więc na przywróceniu uprzednio istniejących wpisów.

Sąd I instancji wskazał, że sprawa ta uprzednio była już przedmiotem rozpoznania. Pozytywna decyzja pierwszej instancji została uchylona jako podjęta bez ustalenia jej istotnych okoliczności.

Badając ponownie tę sprawę ustalono, że zapis użytku "B" dla działek [...] i [...] oraz powierzchni 0,0635 ha dla działki [...] został ujawniony na podstawie operatu z modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla gminy J., przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 24 października 2013 r. za numerem [...], zawierającego wykaz zmian danych ewidencyjnych.

Wniosek L. i R. I. o dokonanie wskazanych zmian w ewidencji przesłano do firmy wykonującej modernizację, w celu dokonania oceny poprawności wpisu użytku i powierzchni dla przedmiotowych działek. Skarżący zarzucili bowiem popełnienie błędu przez wykonawcę modernizacji i brak właściwej kontroli ze strony organu.

Pismem z dnia 04.08.2014 r. ww. firma odmówiła dokonania weryfikacji użytku i powierzchni w ramach rękojmi.

W myśl art. 24a ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wniosek L. i R. I. został potraktowany jako zarzut złożony po terminie i rozpatrzony jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Organ odwoławczy podał, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, opublikowanym w dniu [...] grudnia 2013 r., ogłoszona została informacja Starosty [...], że projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy J. (z wyłączeniem obrębów [...] i [...]), wyłożony do wglądu zainteresowanych w dniach 24 czerwca 12 lipca 2013 r. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków oraz że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w operacie ewidencji gruntów i budynków, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia niniejszej informacji zgłaszać zarzuty do tych danych. Termin zgłaszania zarzutów upływał z dniem 4 stycznia 2014 r. Od tego dnia dane ewidencyjne uważano za obowiązujące i podlegały one aktualizacji na zasadach określonych w art. 24 ust. 2a, 2b i 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 45, 46 ust. 1, § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W dniu składania wniosku przez L. i R. I. dla działek [...] i [...] w ewidencji figurował wpis dokonany na podstawie operatu z modernizacji ewidencji gruntów nr [...], w skład którego wchodził wykaz zmian danych ewidencyjnych.

Zgodnie z art. 24a ust. 12 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wniosek L. i R. I. został potraktowany jako zarzut złożony po terminie i rozpatrzony jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków.

Do dnia wydania decyzji, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] nie została przyjęta dokumentacja geodezyjna zawierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych dla przedmiotowej działki, która stanowiłaby podstawę dokonania zmiany. Okoliczności te ustaliły i potwierdziły organy obu instancji.

Organy stwierdziły też, że we wniosku złożonym przez L. i R. I. nie została wskazana dokumentacja mogąca stanowić podstawę do dokonania zmiany. W każdym zaś przypadku zmiany winny wynikać z dokumentów przewidzianych prawem, a więc wymienionych w § 35, 36, 46 ust. 2 rozporządzenia.

W dniu 2 lutego 2015 r. odbyły się oględziny na gruncie przy udziale właścicieli działek L. i R. W., podczas których stwierdzono, że działka [...] jest ogrodzona od strony południowej i zachodniej siatką, wzdłuż ogrodzenia rosną sosny, porośnięta jest trawą. Działka [...] również jest porośnięta trawą. Na działce znajduje się budynek niezwiązany z gruntem o charakterze gospodarczym. Ponadto na działce czasowo składowane są: kompostownik, zbiornik na wodę deszczową oraz drewno opałowe. W północnej części działki rosną drzewka owocowe. Działka z trzech stron (zachodniej, północnej i wschodniej) jest ogrodzona siatką.

Starosta ustalając faktyczny sposób użytkowania działek o nr. ew. [...] i [...] odwołał się do wpisów dotyczących sąsiedniej działki [...], będącej również własnością L. i R. I. Wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych na gruncie stwierdzono, że działki [...] i [...] wraz z działką nr ew. [...], na której znajduje się budynek mieszkalny, użytkowane są w sposób jednorodny. Przedmiotowe działki posiadają to samo ogrodzenie, na podstawie sposobu użytkowania nie ma możliwości stwierdzenia, gdzie przebiegają granice prawne nieruchomości.

Dla działki [...] w operacie ewidencji gruntów i budynków wpisany jest użytek "B" - tereny mieszkaniowe. Zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej w dniu 22 stycznia 2008 r. za nr [...], na działce [...] został ujawniony budynek mieszkalny, murowany, jednokondygnacyjny, którego budowa została zakończona w 2007 r.

Działka [...] powstała z podziału działki [...], na podstawie operatu geodezyjnego [...], wpisanego do zasobu powiatowego w dniu [...] września 2010 r., zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] października 2010 r. Zgodnie z tą decyzją "Nowo wydzielona działka nr [...] przeznaczona jest na połączenie z istniejącą działką o nr [...], z którą będzie stanowiła jedną nieruchomość". W czasie wydzielania działki [...], działka [...] stanowiła nieruchomość zabudowaną.

Działka [...] zgodnie z zapisem w Księdze Wieczystej [...] stanowi jedną nieruchomość z działką [...].

Podczas oględzin na gruncie stwierdzono, że grunty na działkach [...] i [...] nie są poddawane stałej uprawie mechanicznej, która ma na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą, nie są zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą, nie są utrzymane w postaci ugoru lub odłogowane. Organ prowadzący ewidencję, podczas przeprowadzonych oględzin stwierdził, że zapis "B" - tereny mieszkaniowe - dokonany podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków jest prawidłowy, ponieważ grunty te leżą w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego, niewykorzystywane są w innym celu, który umożliwiłby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych i zajęte są w przeważającej części pod trawniki.

Organ odwoławczy ponownie badając sprawę potwierdził, że protokół z oględzin działek wskazuje na to, że przedmiotowe działki porośnięte są trawą, na jednej z nich znajduje się niezwiązany z gruntem budynek gospodarczy, kompostownik, zbiornik na wodę deszczową, drewno opałowe, rosną drzewka owocowe. Wymienione elementy zagospodarowania działek nr [...] i [...], łącznie z budynkiem mieszkalnym, usytuowanym na sąsiedniej działce nr [...], mieszczą się w katalogu elementów właściwych dla terenów mieszkaniowych.

Wnioskodawcy w piśmie z dnia 24 czerwca 2014 roku, motywując wniosek o przywrócenie zapisu użytku "RV", podnieśli kwestie: braku wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, zakupu gruntu na powiększenie gospodarstwa rolnego oraz nasadzenia drzewek owocowych.

W skład działek [...] i [...], zgodnie z mapą klasyfikacyjną obrębu [...] oraz mapą ewidencyjną, przed modernizacją wchodziły grunty rolne klasy V, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Grunty te zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) nie podlegają działaniu cyt. ustawy i nie wymagają wydania decyzji o wyłączeniu ich z produkcji rolniczej.

Z aktów notarialnych Rep. A Nr [...] z dnia 10.08.2004 r., Rep. A Nr [...] z dnia 21.09.2004 r., Rep. A Nr [...] z dnia 11.05.2006 r. i Rep. A Nr [...] z dnia 12.07.2006 r., dotyczących nabycia działki [...], z której powstała działka [...] oraz aktów notarialnych Rep. A Nr [...] z dnia 29.03.2004 r. i Rep. A Nr [...], dotyczących nabycia działki [...], nie wynika wprost aby nabywane nieruchomości zostały zakupione na powiększenie gospodarstwa rolnego. W akcie notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 09.08.2004 r. w § 3 pkt 1 zawarta jest informacja, że działka [...] została nabyta w celu powiększenia posiadanej nieruchomości - działki [...].

Istotnym przy tym jest fakt, jak podkreślił organ odwoławczy, że działki te nie zostały wydzielone jako samodzielne działki ewidencyjne, lecz jako przewidziane do połączenia z sąsiednimi działkami, tj. działka [...] z działką nr [...], a działka [...] z działką [...]. W rezultacie obie działki zostały zakupione przez małż. I. w celu połączenia z działką nr [...]. Z decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...].10.2010 r., zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka [...] na działki [...] i [...] wynika, że teren, na którym położone są wydzielone działki, przeznaczony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi podstawowe w pomieszczeniach wydzielonych w budynkach mieszkalnych. Minimalna wielkość nowo wydzielonych działek dla zabudowy wolno stojącej wynosi 1000 m2, a minimalna szerokość frontów dla takich działek wynosi 20 m.

Na działce [...] o powierzchni 0,0635 ha w części północnej znajdują się drzewka owocowe, zarówno ich powierzchnia jak i ilość nie spełniają kryteriów zawartych w Ip. 2 załącznika nr 5 do rozporządzenia, decydujących o zaliczeniu tej części działki do użytku rolnego oznaczonego symbolem "S" - sady.

Organy przyjęły zatem, że żadna z przesłanek wskazanych w piśmie Wnioskodawców nie miała wpływu na ustalenie faktycznego sposobu użytkowania gruntu i nie mogła stanowić podstawy do uznania wpisu użytku "B" jako błędnego, który należy wyeliminować (§ 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

Działki nr [...] i [...] zostały zakupione w celu powiększenia nieruchomości przewidzianej pod zabudowę, tj. połączenia z działką nr [...] i, jak wykazała wizja na gruncie, aktualnie zostały zagospodarowane w sposób właściwy dla terenów mieszkaniowych, określony w załączniku nr 6 do rozporządzenia, a więc znajduje się na nich budynek gospodarczy, kompostownik, zbiornik na wodę deszczową, składowane jest drewno opałowe, działki porośnięte są trawą z widoczną na zdjęciach huśtawką oraz kilkoma drzewami owocowymi i iglastymi.

Porównywanie przez skarżących tych działek z działkami niezabudowanymi oraz działkami nieużytkowanymi na cele mieszkaniowe jest nieuprawnione, ponieważ do czasu rozpoczęcia na nich zabudowy lub innego niż dotychczas sposobu ich użytkowania, nie ma podstaw do zmiany ustalonego wcześniej użytku rolnego. Rodzaj użytku gruntowego nie zależy od powierzchni działki, lecz od faktycznego sposobu jej użytkowania.

Kolejnym wpisem podlegającym ocenie podczas prowadzonego postępowania był zapis powierzchni działki [...] w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gmina J. Działka nr ew. [...] powstała w wyniku podziału działki [...] na podstawie operatu geodezyjnego przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] sierpnia 2004 r. za nr [...]. Zgodnie z tym operatem powierzchnia działki wynosiła 0,0634 ha. Podczas modernizacji ewidencji gruntów operatem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. powierzchnia działki została zmieniona z 0,0634 ha na 0,0635 ha.

Zgodnie z § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków modernizacja ewidencji gruntów to zespół działań mających między innymi na celu modyfikację istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. § 62 cyt. rozporządzenia wskazuje, że pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61. Natomiast § 61 wskazuje, że położenie punktów granicznych określa się w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich w układzie 2000. Operat geodezyjny, na podstawie którego powstała działka [...], został sporządzony w lokalnym układzie odniesienia Warszawa-75. Firma wykonująca modernizację dokonała przeliczenia punktów granicznych działki [...] z układu Warszawa-75 na obowiązujący układ 2000. Ponadto skorygowała pole powierzchni działki o wartość powierzchniowej poprawki odwzorowawczej, wynikającej ze zniekształcenia obiektów prezentowanych na płaszczyźnie odwzorowania w stosunku do tych samych obiektów prezentowanych na powierzchni elipsoidy, stanowiącej geodezyjny system odniesienia.

Wykonanie tego przeliczenia wpłynęło na zmianę powierzchni przedmiotowej działki o 1 m2. Pole powierzchni działki, wykazane w ewidencji gruntów i budynków, zostało obliczone w sposób przewidziany w § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W skardze wniesionej do Sądu I instancji zażądano uchylenia decyzji obu instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego (brak przeprowadzenia pomiaru działki nr ew. [...] w terenie z udziałem skarżących w ramach przeprowadzonych oględzin), co w ocenie skarżących pozwoliłoby na ustalenie rzeczywistej powierzchni działki nr ew. [...] i dało odpowiedź na wątpliwości zgłoszone przez skarżących. Zarzucono, że przeprowadzono lakoniczne oględziny działek [...] i [...], dokonane w okresie zimowym, kiedy nie da się ocenić właściwego wykorzystania działek z uwagi na nieprowadzenie prac rolnych, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i uznania, że okoliczności sporne, a więc powierzchnia działki nr ew. [...] oraz sposób korzystania z działek nr ew. [...] i [...] zostały udowodnione, przez co w konsekwencji doszło do wydania decyzji na podstawie szczątkowego materiału dowodowego. Podniesiono, że brak wyznaczonych granic i wspólne ogrodzenie tych działek z działką o nr. ew. [...] funkcjonują od momentu ich nabycia i nie były do czasu modernizacji, a więc przez kilka lat, podstawą do kwestionowania ich rolniczego wykorzystania. Nadto oględzinami nie objęto działki nr ew. [...], zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwołuje się do oględzin przy wskazywaniu sposobu wykorzystania tej działki i jednorodnego z nim wykorzystania działek nr ew. [...] i [...]. Żadna też z działek nr ew. [...] i [...] nie spełnia wymogów dla działki budowlanej. Nie ma 1000 m2 powierzchni, a takie minimum dla zabudowy wolnostojącej wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, na których położone są te działki;
2. - art. 68 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenie protokołu z oględzin dokonanych w dniu 2 lutego 2015 r. w sposób lakoniczny, niezawierający informacji o wymiarach działki nr ew. [...], ani szczegółowej informacji o sposobie korzystania z działek o nr. [...] i [...], a mianowicie jaka roślinność i w jakich proporcjach występuje na działkach, jaką powierzchnię w stosunku do każdej działki zajmują położone na nich obiekty, jaki jest ich charakter i wykorzystanie w kontekście korzystania z działek, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o niewyczerpujący materiał dowodowy; podniesiono, że trudno jest ocenić zimą, czy na działce rośnie trawa lub inna roślinność, czy jest ona poddawana ugorowaniu lub odłogowaniu albo wykorzystywana pod uprawę rolną;
3. - art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżących do władzy publicznej, przejawiające się w nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, mimo ponownego rozpoznawania tej samej sprawy;
4. - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, które skupia się na historycznych zapisach o celu nabycia działek nr [...] i [...], a nie na aktualnym ich wykorzystaniu, a ponadto traktuje rozszerzająco ustalenia protokołu z oględzin z dnia 2 lutego 2015 r. i na nich opiera treść decyzji, nie daje ponadto odpowiedzi na wszystkie argumenty wskazane w odwołaniu skarżących;
5. - art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, mimo ciążącego na organie administracji obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej;
6. - art. 15 k.p.a., poprzez powołanie się przy uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dot. zmiany powierzchni działki nr ew. [...] na nowy punkt graniczny nr [...] z operatu [...] dopiero na etapie zaskarżonej decyzji, powstały w wyniku podziału sąsiedniej działki nr [...] (podział ten skutkował wyznaczeniem dodatkowego punktu granicznego nr [...], implikującym zwiększenie powierzchni ich działki nr [...]) - co uniemożliwiło skarżącym zweryfikowanie tej informacji już na etapie odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2015 r., a tym samym pozbawiło skarżących możliwości rozpoznania ich sprawy w tym samym zakresie przez dwie instancje. Skarżący podnieśli, że skoro organy same wskazały, że granice między działkami nr ew. [...],[...] i [...] nie są zaznaczone, to powstaje pytanie, na jakiej podstawie były w stanie zweryfikować prawidłowość ustalenia powierzchni działki nr ew. [...]. Doszło także do pominięcia faktu, że działki te stanowią jedną całość gospodarczą w ramach gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżących, którzy już we wniosku inicjującym postępowanie wskazali dowody na prowadzenie przez nich gospodarstwa rolnego, którego zasadnicza część położona jest w województwie [...];
7. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r., podczas gdy nie zachodziły ku temu przesłanki.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazał, że na podstawie § 45 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem fatycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Zmiana danych ewidencyjnych dokonywana jest z urzędu lub na wniosek stron w drodze czynności materialno-technicznej wyłącznie w oparciu o dokumenty uzasadniające zmianę, określone w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym między innymi na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych.

Do aktualizacji użytków gruntowych zarówno w części opisowej jak i w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków niezbędny jest operat geodezyjny określający zakres zmian: określenie wielkości i rodzaju użytków, opisanie zakresu użytków za pomocą współrzędnych geodezyjnych.

Z art. 24 ust. 2b pkt 1h ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne wynika "obowiązek wskazania przez wnioskodawcę we wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy lub wnioskodawców".

W ocenie tego Sądu, trafnie wobec tego stwierdziły organy obu instancji, że we wniosku złożonym przez L. i R. I. nie została wskazana dokumentacja mogąca stanowić podstawę do dokonania żądanej zmiany, prowadzącej do przywrócenia uprzednich wpisów w ewidencji. W dniu składania owego wniosku dla działek [...] i [...] w ewidencji figurował wpis dokonany na podstawie operatu z modernizacji ewidencji gruntów nr [...], w skład którego wchodził wykaz zmian danych ewidencyjnych. Do dnia wydania kwestionowanej decyzji, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] nie została przyjęta dokumentacja geodezyjna zawierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych dla przedmiotowej działki, która stanowiłaby podstawę dokonania takiej zmiany.

Jakkolwiek współwłaściciele przedmiotowych działek (wspólność ustawowa małżeńska) kwestionują przypisanie obu tym działkom (o nr. ew. [...] i [...] symbolu "B" w miejsce figurującego przed modernizacją "RV", to nie podali przekonujących argumentów, które musiałyby prowadzić do uwzględnienia ich żądania. Zakwestionowali m. in. prawidłowość przeprowadzonej wizji lokalnej i sporządzonego z niej protokołu z dnia 2 lutego 2015 r., zarzucając, iż w sposób nieuprawniony oględziny te miały miejsce w zimie, gdy prace rolne ustają. Jednak protokół ów podpisali bez uwag, nie wnosząc żadnych zastrzeżeń. Zatem ustalenia tego protokołu akceptowali.

W protokole tym podano, że działka [...] jest ogrodzona od strony południowej i zachodniej siatką, wzdłuż ogrodzenia rosną sosny, porośnięta jest trawą. Działka [...] również jest porośnięta trawą. Na działce znajduje się budynek niezwiązany z gruntem o charakterze gospodarczym. Ponadto na działce czasowo składowane są: kompostownik, zbiornik na wodę deszczową oraz drewno opałowe. W północnej części działki rosną drzewka owocowe. Działka z trzech stron (zachodniej, północnej i wschodniej) jest ogrodzona siatką.

W tej sytuacji zarzut ten nie mógł w ocenie Sądu I instancji odnieść skutku, skoro na rozprawie przed Sądem skarżąca podała, że na przedmiotowych działkach uprawia warzywa, owoce i trawę na własne potrzeby. Ten sposób użytkowania w ocenie Sądu I instancji nie potwierdza rolnego wykorzystania przedmiotowych działek. Podczas oględzin na gruncie stwierdzono, że grunty na działkach [...] i [...] nie są poddawane stałej uprawie mechanicznej, która ma na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą, nie są zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą, nie są utrzymane w postaci ugoru lub odłogowane. Zimowa pora oględzin tych działek nie była zatem przeszkodą w ustaleniu, w jaki sposób są one zagospodarowane i wykorzystywane.

Dopuszczalne w tej sytuacji w ocenie Sądu I instancji było stwierdzenie organu, że wymienione elementy zagospodarowania działek nr [...] i [...], łącznie z budynkiem mieszkalnym, usytuowanym na sąsiedniej działce nr [...], mieszczą się w katalogu elementów właściwych dla terenów mieszkaniowych. Nie ma przy tym znaczenia, czy w myśl ustaleń przyjętych w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, samodzielnie mogłyby zostać zabudowane budynkami mieszkalnymi. Plan obszar ten przeznaczył pod budownictwo, a mianowicie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi podstawowe w pomieszczeniach wydzielonych w budynkach mieszkalnych. Przeznaczenie to, od razu zakładane przez skarżących, co wynika z zapisów aktów notarialnych przytoczonych przez organy i znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, dotychczas jest na obu wskazanych działkach realizowane. Działki te wraz z zabudowaną budynkiem mieszkalnym działką o nr. ew. [...] stanowią obecnie całość gospodarczą, co wynika także z dokumentacji fotograficznej zawartej w aktach administracyjnych sprawy.

Choć działka nr [...] nie była przedmiotem owych oględzin, to jako znajdująca się w obrębie wspólnego ogrodzenia wraz z przedmiotowymi działkami, była objęta dokumentacją fotograficzną sporządzoną w ramach przeprowadzonej wizji lokalnej. Wskazane trzy działki są zatem ściśle ze sobą powiązane. Nie zostały wydzielone jako samodzielne działki ewidencyjne, przewidziane były do połączenia z sąsiednimi działkami, tj. działka [...] z działką nr [...], a działka [...] z działką [...].

Wobec tego stanowią pewną całość z należącą do skarżących działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Co do budynku gospodarczego niezwiązanego z gruntem, usytuowanego na działce o nr. ew. [...], to zdaniem Sądu I instancji, można mówić o pewnym związku funkcjonalnym z owym budynkiem mieszkalnym, natomiast odnośnie gruntu zajętego pod trawniki, warzywniki - o gruncie niewykorzystanym do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych (por. zał. 5 rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków - Ip. 5-2 oraz 3).

Wskazanego powiązania funkcjonalnego przedmiotowych działek brak natomiast z prowadzonym przez skarżących - na terenie województwa [...] - gospodarstwem rolnym. Znaczna odległość od przedmiotowych działek nie pozwala na uznanie, że ten związek funkcjonalny ma miejsce, podobnie jak stoi na przeszkodzie temu brak rolnego przeznaczenia przedmiotowych działek o nr. ew. [...] oraz [...].

W tym stanie rzeczy, uprawniona jest zdaniem Sądu I instancji konstatacja organu odwoławczego, że wprowadzony dla nich zapis "B" - tereny mieszkaniowe - dokonany podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków - jest prawidłowy, ponieważ grunty te leżą w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego, niewykorzystywane są w innym celu, który umożliwiłby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych i zajęte są w przeważającej części pod trawniki. Przeprowadzona wizja lokalna wykazała, że zostały zagospodarowane w sposób właściwy dla terenów mieszkaniowych, określony w załączniku nr 6 do cyt. rozporządzenia, a więc znajduje się na nich budynek gospodarczy, kompostownik, zbiornik na wodę deszczową, składowane jest drewno opałowe, działki porośnięte są trawą z widoczną na zdjęciach huśtawką oraz kilkoma drzewami owocowymi i iglastymi. Decydujące znaczenie miał bowiem faktyczny sposób ich użytkowania.

Prawidłowo też, zdaniem tego Sądu, ustalił też Starosta, że żadna z przesłanek wskazanych w piśmie wnioskodawców domagającym się zmiany, nie miała wpływu na ustalenie faktycznego sposobu użytkowania gruntu i nie mogła stanowić podstawy do uznania wpisu użytku "B" za błędny. Z przytoczonych przez organ aktów notarialnych nie wynika, by dokonano zakupu tych działek na powiększenie gospodarstwa rolnego.

W skład działek o nr. ew. [...] i [...], zgodnie z mapą klasyfikacyjną obrębu [...] oraz mapą ewidencyjną, przed modernizacją wchodziły grunty rolne klasy V, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Grunty te zaś, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie podlegają działaniu tej ustawy i nie wymagają wydania decyzji o wyłączeniu ich z produkcji rolnej.

Na działce [...] o powierzchni 0,0635 ha w części północnej znajdują się drzewka owocowe, lecz trafnie ustalono, że zarówno ich powierzchnia, jak i ilość nie spełniają kryteriów zawartych w Ip. 12 załącznika nr 5 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, decydujących o zaliczeniu tej części działki do użytku rolnego oznaczonego symbolem "S" - sady. Zgodnie tym załącznikiem "do sadów zalicza się grunty o powierzchni co najmniej 0,1000 ha, na których w zwartym nasadzeniu rosną drzewa owocowe lub krzewy owocowe (minimum 600 drzew lub 200 krzewów na 1 ha) lub na których założone zostały szkółki owocowych drzew lub krzewów lub winnice" a § 68 ust. 5 tego rozporządzenia wskazuje, że "sadów o powierzchni mniejszej od 0,1000 ha (....) nie wykazuje się w ewidencji".

Za niezasadne także uznał Sąd I instancji żądanie zmiany powierzchni działki o nr. ew. [...]. Wskazał, że działka ta powstała w wyniku podziału działki o nr. ew. [...], na podstawie operatu geodezyjnego przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 2 sierpnia 2004 r. za nr [...]. Zgodnie z tym operatem powierzchnia działki wynosiła 0,0634 ha, jedna podczas modernizacji ewidencji gruntów operatem nr [...] z dnia 24 października 2013 r., powierzchnia działki została zmieniona z 0,0634 ha na 0,0635 ha.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków - modernizacja ewidencji gruntów to zespół działań mających między innymi na celu modyfikację istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Jego § 62 wskazuje natomiast, że pole powierzchni działek ewidencyjnych oblicza się za pomocą współrzędnych prostokątnych płaskich, o których mowa w § 61. Z kolei z § 61 wynika, że położenie punktów granicznych określa się w układzie współrzędnych prostokątnych płaskich w układzie 2000.

Operat geodezyjny, na podstawie którego powstała działka [...], został sporządzony w lokalnym układzie odniesienia Warszawa-75. Wobec tego firma wykonująca modernizację zobowiązana była do dokonania przeliczenia punktów granicznych działki [...] z układu Warszawa-75 na obowiązujący układ 2000. W wyniku tego skorygowała pole powierzchni przedmiotowej działki o wartość powierzchniowej poprawki odwzorowawczej, wynikającej ze zniekształcenia obiektów prezentowanych na płaszczyźnie odwzorowania w stosunku do tych samych obiektów prezentowanych na powierzchni elipsoidy, stanowiącej geodezyjny system odniesienia.

Zatem, to właśnie wykonanie tego przeliczenia wpłynęło na zmianę powierzchni przedmiotowej działki o 1 m2. Trafnie zatem przyjęły organy, że pole powierzchni działki, wykazane w ewidencji gruntów i budynków, zostało obliczone w sposób przewidziany w § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do punktu granicznego nr [...] Sąd I instancji wskazał, że punkt ten został zaznaczony na mapie z projektem podziału, stanowiącej integralny załącznik do decyzji Wójta Gminy J. z [...] października 2010 r., zatwierdzającej podział nieruchomości o nr ew. [...], w wyniku którego to podziału powstała m. in. działka o nr. ew. [...]. Decyzja ta znajdowała się w aktach administracyjnych sprawy (por. współrzędne tej mapy k. 82 akt administracyjnych). Skarżący byli powiadomieni o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją, z którego to prawa skarżący nie skorzystał. W tej sytuacji za bezzasadny Sąd ten uznał zarzut, że wytyczenie tego punktu stanowi dla skarżących nową okoliczność, ujawnioną dopiero podczas postępowania toczącego się przed organem drugiej instancji.

W ocenie tego Sądu nieuprawnione jest w tej sytuacji twierdzenie skarżących, że podczas przeprowadzonych oględzin celowe było dokonanie pomiaru działki [...], a w postępowaniu przed drugą instancją należało ponowić wizję lokalną.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - art. 1, art. 3 § 1 p.p.s.a., przez niezbadanie, że organy administracji w toku rozpoznawania sprawy i wydania decyzji naruszyły prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszyły:
2. a) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy a więc powierzchni działki nr ew. [...] oraz sposobu korzystania z działek nr ew. [...] i [...] i w konsekwencji do wydania decyzji na podstawie szczątkowego materiału dowodowego oraz
3. b) art. 68 § 1 k.p.a., poprzez sporządzenie protokołu z oględzin dokonanych w dniu 2 lutego 2015 r. w sposób lakoniczny, nie zawierający informacji o wymiarach działki nr ew. [...] ani szczegółowej informacji o sposobie korzystania z działek nr ew. [...] i [...], a także
4. c) art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania skarżących do władzy publicznej przejawiające się w nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego mimo ponownego rozpoznawania tej samej sprawy,
5. d) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, które skupia się na historycznych zapisach o celu nabycia działek nr [...] i [...], a nie na aktualnym ich wykorzystaniu, a ponadto traktuje rozszerzająco ustalenia protokołu z oględzin z dnia 2 lutego 2015 r. i na nich opiera treść decyzji, nie daje ponadto odpowiedzi na wszystkie argumenty wskazane w odwołaniu skarżących,
6. e) art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, mimo ciążącego na organie administracji obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej;
7. f) art. 15 k.p.a., poprzez powołanie się przy uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dot. zmiany powierzchni działki nr ew. [...] na nowy punkt graniczny nr [...] dopiero na etapie zaskarżonej decyzji co uniemożliwiło skarżącym zweryfikowanie tej informacji już na etapie odwołania od decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., a tym samym pozbawiło skarżących możliwości rozpoznania ich sprawy w tym samym zakresie przez dwie instancje, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa;
8. - art. 145 § 1 p.p.s.a., przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 68 § 1, 8, 107 § 1 i § 3, 80 i 15 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. - Załącznika nr 6 pkt 1 l.p. 12 (tereny mieszkaniowe) do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz pkt 1, l.p. 1 (grunty orne) tego załącznika poprzez jego niezastosowanie,
2. - art. 4 pkt 11 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie dokonał oceny działania administracji publicznej, ograniczając się w zasadzie do powtórzenia argumentacji organów, które wydały zaskarżone decyzje w I i II instancji.

W ocenie skarżących kasacyjnie organy obu instancji, a za nimi Sąd arbitralnie przyjęły, że fakt porośnięcia działek trawą oznacza, że na działkach znajduje się trawnik, rozszerzająco traktując ustalenia z protokołu oględzin i zaliczając działki do terenów mieszkaniowych. Skarżący podkreślili, że w okresie zimowym trudno stwierdzić, czy na działkach znajduje się trawnik, czy trawa o innej strukturze, czy też inna roślinność. Ponadto wskazano, że w protokole oględzin działek nr ew. [...] i [...] z 2 lutego 2015 r. brak jest informacji na temat tego, jaka roślinność i w jakich proporcjach występuje na działkach, jaką powierzchnię w stosunku do każdej działki zajmują położone na nich obiekty, jaki jest ich charakter i wykorzystanie w kontekście korzystania z działek. Skarżący kasacyjnie zaznaczyli, że istotne dla organów administracji powinno być faktyczne wykorzystanie przedmiotowych działek (a było rolne), a nie intencje przyświecające stronie w dacie nabycia.

Błędne jest również, zdaniem skarżących, rozumowanie Sądu I instancji powtórzone za organami obu instancji, że powód, dla którego nabyte zostały działki [...] i [...], uniemożliwiał zaliczenie ich do gruntów rolnych. Podkreślono, że po nabyciu tych działek przez skarżących przez kilka lat aż do czasu modernizacji ewidencji gruntów i budynków z 2013 r. były one działkami rolnymi, mimo iż cel ich nabycia był od początku ten sam. Nie zmienił się również sposób korzystania z nich.

Skarżący kasacyjnie podali, że dopiero na etapie decyzji organu II instancji dowiedzieli się, że zmiana powierzchni działki wynikała z wzięcia pod uwagę nowego punktu granicznego wyznaczonego w trakcie podziału działki [...]. Wcześniej w decyzjach organy powoływały się jedynie na przeliczenie punktów granicznych działki [...] z układu Warszawa-75 na układ 2000, nie wspominając o uwzględnieniu dodatkowego punktu granicznego. Nigdy nie doszło również do pomiarów działki z udziałem skarżących. Wątpliwości skarżących co do prawidłowości ustalenia powierzchni działki [...] nie zostały dotychczas w ogóle wyjaśnione.

W ocenie skarżących kasacyjnie niezależnie od błędów procesowych Sąd I instancji nie dokonał jakiejkolwiek wykładni kluczowych pojęć użytych w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków pkt. 1 l.p. 12 do opisu terenów mieszkaniowych oraz użytych w tym załączniku w pkt. 1 l.p. 1 do opisu gruntów ornych. Zdaniem skarżących pojęcia użyte w tych zapisach są kluczowe do dokonania kwalifikacji danego sposobu użytkowania działki. Wskazano, że w opisie gruntów ornych użyte są pojęcia "produkcja rolna i ogrodnicza", co do których brak jest legalnej definicji w samym rozporządzeniu, a ani organy ani Sąd nie wskazały, w jaki sposób pojęcia te należy na potrzeby powołanego rozporządzenia interpretować. Z drugiej zaś strony organy administracji i Sąd I instancji uznały bez dokonania wykładni tych pojęć, że sposób użytkowania działek nr [...] i [...] na pewno nie kwalifikuje ich do gruntów ornych lecz do terenów mieszkaniowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa i jednocześnie wskazać, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego. Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA: z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Na wstępie zauważyć należy, że treść zarzutów podnoszonych przez skarżących zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze oraz w skardze kasacyjnej wskazuje, że skarżący kasacyjnie domagają się w istocie zmiany zapisów w operacie ewidencji gruntów i budynków tak, jakby złożyli zarzuty do operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków gminy J., podczas gdy złożyli wniosek o zmianę w ewidencji gruntów i budynków po terminie, o jakim mowa w art. 24 a ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), dalej ustawa, to jest po terminie do złożenia zarzutów. Trafnie w tej sytuacji wniosek skarżących inicjujący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie został potraktowany przez organ jako nowy wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (art. 24 a ust. 12 ustawy).

Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1h ustawy, ustawodawca nakłada na wnioskodawcę obowiązek wskazania w złożonym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców. We wniosku złożonym przez skarżących nie została wskazana dokumentacja mogąca stanowić podstawę do dokonania zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków dotyczących działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w obrębie [...]. Przedmiotowe postępowanie nie dotyczy więc zbadania czy modernizacja ewidencji gruntów i budynków została przeprowadzona prawidłowo, lecz wyjaśnienia, czy wskazany w ewidencji gruntów i budynków użytek gruntowy "B" w działkach [...] i [...] oraz powierzchnia działki nr [...] są prawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz posiadanego przez organ i przedłożonego przez wnioskodawców materiału dowodowego sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie znajdują uzasadnienia w świetle akt sprawy.

Przepis art. 1 p.p.s.a. wskazuje zakres stosowania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiąc, że ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przepis ten, zawierający definicję sprawy administracyjnej, ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy zawarta w nim norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2553/13).

Ponadto kwestionowanie zastosowania tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że sprawa, w której orzekał Sąd nie jest sprawą poddaną kontroli sądów administracyjnych, a więc nie będą miały do niej zastosowania przepisy ww. ustawy w toku jej rozpoznania, co - jak wynika z treści skargi kasacyjnej - nie było intencją jej autora.

Przepisem rangi ustrojowej jest również przepis art. 3 p.p.s.a., który określa zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Przepis ten wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz określa zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się bezpośrednio do obowiązków sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Z tej przyczyny art. 3 p.p.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Oceniając zarzut naruszenia powyższych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i oraz art. 80 k.p.a. wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił stan wyjaśnienia sprawy.

Rozstrzygając w sprawie organ jest zobowiązany zebrać takie dowody, które są istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego mającej zastosowanie w sprawie. Wbrew odmiennym w tym względzie twierdzeniom skarżących kasacyjnie, nie można organom rozpoznającym sprawę postawić zarzutu naruszenia powyższych reguł postępowania administracyjnego, jak również, że wydane w sprawie decyzje nie dopowiadają wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Rozpoznając wniosek skarżących o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków organy w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, które należycie oceniły w granicach zakreślonych art. 80 k.p.a. a w wydane decyzje uzasadniły zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazać należy, że zgodnie z § 45 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (j.t. (Dz.U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem fatycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi, 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych, 3) wyeliminowania danych błędnych. Zmiana danych ewidencyjnych dokonywana jest z urzędu lub na wniosek stron w drodze czynności materialno-technicznej wyłącznie w oparciu o dokumenty uzasadniające zmianę, określone w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym między innymi na podstawie opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych.

Do aktualizacji użytków gruntowych zarówno w części opisowej jak i w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków niezbędny jest operat geodezyjny określający zakres zmian: określenie wielkości i rodzaju użytków, opisanie zakresu użytków za pomocą współrzędnych geodezyjnych. Z art. 24 ust. 2b pkt 1h ustawy wynika obowiązek wskazania przez wnioskodawcę we wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy lub wnioskodawców, na co już wyżej zwrócono uwagę.

Trafnie zauważa Sąd I instancji, że we wniosku złożonym przez skarżących nie została wskazana dokumentacja mogąca stanowić podstawę do dokonania żądanej zmiany prowadzącej do przywrócenia uprzednich wpisów w ewidencji. W dniu składania owego wniosku dla działek [...] i [...] w ewidencji figurował wpis dokonany na podstawie operatu z modernizacji ewidencji gruntów nr [...], w skład którego wchodził wykaz zmian danych ewidencyjnych. Do dnia wydania kwestionowanej decyzji, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w [...] nie została przyjęta dokumentacja geodezyjna zawierająca wykaz zmian danych ewidencyjnych dla przedmiotowej działki, która stanowiłaby podstawę dokonania takiej zmiany.

We wniosku inicjującym postępowanie w tej sprawie skarżący zakwestionowali przypisanie działkom o nr. ew. [...] i [...] symbolu "B" w miejsce figurującego przed modernizacją "RV". Nie podali jednak żadnych przekonujących argumentów, które mogłyby doprowadzić do uwzględnienia ich żądania. Zgodnie z zasadami zliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określonych w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, do terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem "B" zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz budynki gospodarcze, techniczne i inne wyszczególnione urządzenia związane funkcjonalnie z budynkami mieszkalnymi a także grunty położone między tymi budynkami i urządzeniami lub w bezpośrednim ich sąsiedztwie i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod trawniki, rabaty, kwietniki, warzywniki.

Zgodnie z ww. przepisami, (lp.1) do gruntów ornych – R zalicza się grunty: 1) poddane stałej uprawie mechanicznej mającej na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą, 2) nadające się do uprawy, o której mowa w pkt 1, ale zajęte pod plantacje chmielu, wikliny lub drzew ozdobnych, w tym choinek, oraz szkółki ozdobnych drzew lub krzewów, lub na których urządzone zostały rodzinne ogrody działkowe, 3) zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą i położone poza działką siedliskową, 4) utrzymywane w postaci ugoru lub odłogowane.

Z przeprowadzonej wizji lokalnej i sporządzonego z niej protokołu z dnia 2 lutego 2015 r. wynika, że działka [...] jest ogrodzona od strony południowej i zachodniej siatką, wzdłuż ogrodzenia rosną sosny, porośnięta jest trawą. Działka [...] również jest porośnięta trawą. Na działce znajduje się budynek niezwiązany z gruntem o charakterze gospodarczym. Ponadto na działce czasowo składowane są: kompostownik, zbiornik na wodę deszczową oraz drewno opałowe. W północnej części działki rosną drzewka owocowe. Działka z trzech stron (zachodniej, północnej i wschodniej) jest ogrodzona siatką. Skarżąca kasacyjnie podała, że na przedmiotowych działkach uprawia warzywa, owoce i trawę na własne potrzeby. Trafnie w tej sytuacji przyjęto w sprawie, że ten sposób użytkowania ww. działek nie potwierdza rolnego ich wykorzystania. działek. Podczas oględzin na gruncie stwierdzono, że grunty na działkach [...] i [...] nie są poddawane stałej uprawie mechanicznej, która ma na celu produkcję rolniczą lub ogrodniczą, nie są zajęte pod urządzenia i budowle wspomagające produkcję rolniczą lub ogrodniczą, nie są utrzymane w postaci ugoru lub odłogowane. Wbrew zarzutom skarżących kasacyjnie zimowa pora oględzin ww. działek nie była w tych okolicznikach sprawy przeszkodą w ustaleniu, w jaki sposób są one zagospodarowane i wykorzystywane.

Prawidłowo w tej sytuacji stwierdzono że ww. elementy zagospodarowania działek nr [...] i [...], łącznie z budynkiem mieszkalnym, usytuowanym na sąsiedniej działce nr [...], mieszczą się w katalogu elementów właściwych dla terenów mieszkaniowych (symbol "B"). Działki te wraz z zabudowaną budynkiem mieszkalnym działką o nr. ew. [...] stanowią obecnie całość gospodarczą, co wynika także z dokumentacji fotograficznej zawartej w aktach administracyjnych sprawy. Nie zostały wydzielone jako samodzielne działki ewidencyjne, przewidziane były do połączenia z sąsiednimi działkami, tj. działka [...] z działką nr [...], a działka [...] z działką [...]. Stanowią całość z należącą do skarżących działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Niezwiązany z gruntem budynek gospodarczy usytuowany na działce nr [...] pozostaje w związku funkcjonalnym z budynkiem mieszkalnym. Grunt zajęty pod trawniki, warzywniki, to grunt niewykorzystany do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie go do innej grupy użytków gruntowych (por. zał. 5 rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków - Ip. 5-2 oraz 3).

Prawidłowo w tej sytuacji przyjęto, że wprowadzony dla ww. działek zapis "B" - tereny mieszkaniowe - dokonany podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków - jest prawidłowy, skoro grunty te leżą w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego, niewykorzystywane są w innym celu, który umożliwiłby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych i zajęte są w przeważającej części pod trawniki. Przeprowadzona wizja lokalna wykazała, że zostały zagospodarowane w sposób właściwy dla terenów mieszkaniowych określony w załączniku nr 6 do ww. rozporządzenia. Znajduje się na nich budynek gospodarczy, kompostownik, zbiornik na wodę deszczową, składowane jest drewno opałowe, działki porośnięte są trawą z widoczną na zdjęciach huśtawką oraz kilkoma drzewami owocowymi i iglastymi. Decydujące znaczenie miał faktyczny sposób użytkowania ww. działek.

Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że na działce [...] o powierzchni 0,0635 ha w części północnej znajdują się drzewka owocowe, lecz zarówno ich powierzchnia, jak i ilość nie spełniają kryteriów zawartych w Ip. 12 załącznika nr 5 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, decydujących o zaliczeniu tej części działki do użytku rolnego oznaczonego symbolem "S" - sady. Zgodnie tym załącznikiem "do sadów zalicza się grunty o powierzchni co najmniej 0,1000 ha, na których w zwartym nasadzeniu rosną drzewa owocowe lub krzewy owocowe (minimum 600 drzew lub 200 krzewów na 1 ha) lub na których założone zostały szkółki owocowych drzew lub krzewów lub winnice" a § 68 ust. 5 tego rozporządzenia wskazuje, że "sadów o powierzchni mniejszej od 0,1000 ha (....) nie wykazuje się w ewidencji".

Nie mógł w tej sytuacji odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przepisów Załącznika nr 6 pkt 1 l.p. 12 (tereny mieszkaniowe) do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz pkt 1, l.p. 1 (grunty orne) tego załącznika poprzez jego niezastosowanie.

Niezasadny też okazał się zarzut naruszenia art. 4 pkt 11 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w odniesieniu do działek stanowiących własność skarżących nastąpiło wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Z prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że w skład działek o nr. ew. [...] i [...], zgodnie z mapą klasyfikacyjną obrębu [...] oraz mapą ewidencyjną, przed modernizacją wchodziły grunty rolne klasy V, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego. Grunty te zaś, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie podlegają działaniu tej ustawy i nie wymagają wydania decyzji o wyłączeniu ich z produkcji rolnej. O ich klasyfikacji decydujące znaczenie miał faktyczny sposób ich użytkowania.

Trafnie w świetle powyższych przepisów prawa oraz prawidłowych ustaleń poczynionych w sprawie przyjęto, że wniosek skarżących kasacyjnie o przywrócenie działkom nr [...] i [...] statusu działek rolnych jest nieuzasadniony.

W niczym także nie naruszono art. 15 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie, naruszenie ww. przepisu prawa ma polegać na powołaniu się przy uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dot. zmiany powierzchni działki nr ew. [...] na nowy punkt graniczny nr [...] dopiero na etapie zaskarżonej decyzji, miało uniemożliwić skarżącym zweryfikowanie tej informacji już na etapie odwołania od decyzji organ I instancji, a tym samym pozbawiło skarżących możliwości rozpoznania ich sprawy w tym samym zakresie przez dwie instancje.

Zauważyć należy, że odnosząc się do wniosku skarżących dotyczących zmiany powierzchni działki ew. [...] z 0,0634 ha na 0,0635 ha organ I instancji powołał i przytoczył szczegółowo argumentację, która uzasadniała powyższą zmianę. Wobec powtórzenia powyższego zarzutu w odwołaniu wniesionym od ww. decyzji organu I instancji, organ odwoławczy odnosząc się do powyższego zarzutu powtórzył w istocie argumentację przywołaną przez organ I instancji i powołał się dodatkowo na punkt graniczy nr [...]. Punkt ten, jak to trafnie zauważa Sąd I instancji, został zaznaczony na mapie z projektem podziału, stanowiącej integralny załącznik do decyzji Wójta Gminy J. z [...] października 2010 r., zatwierdzającej podział nieruchomości o nr ew. [...], w wyniku którego to podziału powstała m. in. działka o nr. ew. [...]. Decyzja ta znajdowała się w aktach administracyjnych sprawy (por. współrzędne tej mapy k. 82 akt administracyjnych).

Skarżący byli powiadomieni o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją, z którego to prawa skarżący nie skorzystał. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w tej sytuacji za niezasadny uznać należy zarzut skarżących, że wytyczenie tego punktu stanowi dla skarżących nową okoliczność, ujawnioną dopiero podczas postępowania toczącego się przed organem drugiej instancji, a tym samym, że doszło w sprawie do naruszenia art. 15 k.p.a.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.