Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz.157 ze zm.) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. D. od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wywodził, iż stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, Minister Sprawiedliwości zarządza, w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, nabór na aplikację ogólną, sędziowską oraz prokuratorską i jednocześnie wyznacza limit miejsc na te aplikacje.
Według art. 25 ust. 5 ustawy, na czas odbywania przez aplikanta praktyk, zgodnie z programem aplikacji ogólnej, Dyrektor Krajowej Szkoły, w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, wyznacza aplikantowi patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyki i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyki. W oparciu o te opinie i oceny patron koordynator sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant.
Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy, Dyrektor Krajowej Szkoły, w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej, oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście.
W myśl art. 26 ust. 3 ustawy, o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej.
Minister wywodził, iż w oparciu o art. 29 ust. 2 ustawy, Dyrektor Krajowej Szkoły wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską według kolejności umieszczenia kandydatów na liście klasyfikacyjnej aplikantów.
Organ zauważył, iż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895), po każdym cyklu zajęć i praktyk przeprowadza się sprawdzian wiedzy z zakresu tych zajęć i praktyk, odrębnie dla każdego aplikanta, przede wszystkim w zakresie umiejętności jej praktycznego wykorzystania.
Oceny praktyk dokonuje natomiast patron w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 rozporządzenia.
W myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia, punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku ocen wszystkich praktyk są sumowane z punktami uzyskanymi ze sprawdzianów.
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, jednym z podstawowych determinantów decydujących o wydaniu decyzji o przyjęciu lub też o wydaniu decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską jest pozycja danego kandydata na liście klasyfikacyjnej.
Organ podkreślił, że przyczyną wydania decyzji o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską był brak spełnienia przesłanki związanej z umieszczeniem na liście klasyfikacyjnej na pozycji w granicach limitu określonego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości.
Minister wywiódł, że sporządzanie listy kwalifikacyjnej stanowi zatem czynność materialno-techniczną, niewywołującą bezpośrednio skutków prawnych. Skoro jednak miejsce na liście w sposób pośredni skutki takie wywołuje, przy ponownym merytorycznym rozpoznaniu, zdaniem organu II instancji, koniecznym było zbadanie, czy czynność ta dokonana została zgodnie z prawem, a w przypadku stwierdzenia ewentualnych naruszeń przepisów proceduralnych - stwierdzenie, czy mogło to mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Badając w tym zakresie postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że miejsce P. D. na liście klasyfikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, zostało ustalone prawidłowo, w konsekwencji czego brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Bezsporne jest w sprawie, że odwołująca została umieszczona na liście klasyfikacyjnej na miejscu [...], znajdującym się poza wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości limitem miejsc na aplikację sędziowską (75). Ostatni z aplikantów przyjętych na aplikację sędziowską zajmował na liście klasyfikacyjnej 91 pozycję.
Minister podkreślił, że komisja, o której mowa w § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia jest niezależna, co oznacza, że Minister Sprawiedliwości nie może merytorycznie oceniać sposobu dokonywania ocen poszczególnych sprawdzianów; podobnie Minister Sprawiedliwości nie ma kompetencji do ustalania ocen z przebiegu praktyk wystawianych przez patronów i patrona koordynatora. W postępowaniu związanym z naborem na aplikację sędziowską (bądź prokuratorską) możliwość wniesienia odwołania została przewidziana jedynie od decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, który jednak nie przeprowadza i nie ustala ocen ze sprawdzianów i praktyk.
Ze względu na przyjęty w ustawie sposób uregulowania trybu odwoławczego do kompetencji Dyrektora Krajowej Szkoły należy dokonanie ostatecznego ustalenia miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Ustalenie liczby punktów uzyskanych przez kandydata ze sprawdzianów i praktyk pozostaje zaś w sferze ustaleń faktycznych organu podejmującego decyzję o przyjęciu na aplikację specjalistyczną. Z tej przyczyny organ I instancji ma obowiązek odniesienia się do liczby punktów uzyskanych ze sprawdzianów i praktyk, zaś organ odwoławczy winien ustalić, czy liczba ta została ustalona prawidłowo.
Zdaniem Ministra, w toku postępowania odwoławczego mogą być poprawiane błędy rachunkowe oraz weryfikowana zgodność formalna ocen wystawionych przez komisję, o której mowa w rozporządzeniu oraz ocen wystawionych przez patronów i patrona koordynatora. Minister Sprawiedliwości kontroluje błędy w decyzji Dyrektora Krajowej Szkoły, np. w kwestii błędnego ustalenia, że kandydat nie zostaje przyjęty na aplikację sędziowską lub prokuratorską, mimo wysokiej pozycji na liście kwalifikacyjnej, ale nie ma, podobnie jak Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, uprawnień do merytorycznego podważania ocen ze sprawdzianów wystawionych przez komisję lub ocen wystawionych przez patronów za praktyki.
Minister Sprawiedliwości, badając niniejszą sprawę nie stwierdził, aby przy wyliczaniu punktów Dyrektor Krajowej Szkoły popełnił błędy rachunkowe, natomiast oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że w jego ocenie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 26 ust. 3 ustawy. Przepis art. 26 ust. 3 ustawy należy bowiem interpretować z uwzględnieniem treści przepisu art. 25 ust. 5 ustawy, który to stanowi, że w oparciu o opinie i oceny patrona każdej z praktyk, patron koordynator sporządza końcową ocenę wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant. Zdaniem odwołującej, przepis art. 26 ust. 3 ustawy sugeruje, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk, przy czym odwołująca przepisowi temu nadaje treść "wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk."
Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, taka wykładnia przepisu jest niedopuszczalna. Dokonana ona jest bowiem w oderwaniu od brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, z którego treści wynika, iż ocena z praktyk jest tylko jedna (łączna za wszystkie praktyki, przy czym warunkiem jej uzyskania jest wcześniejsze uzyskanie minimum 2 punktów za poszczególne praktyki, jako elementy cząstkowe, składowe wystawianej następnie oceny łącznej końcowej przez patrona koordynatora). Gramatyczna wykładnia art. 26 ust. 3 ustawy prezentowana przez odwołującą czyniłaby natomiast ocenę łączną patrona koordynatora, o której mowa w art. 25 ust. 5 ustawy, bezprzedmiotową i bezcelową.
Przepis artykułu 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią – zdaniem Ministra - winien być zatem rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i praktyk (jedna ocena końcowa).
Minister podkreślił, że wykładnia językowa (gramatyczna) jest pierwszoplanową metodą wykładni przepisów prawa. Rozbiór gramatyczny zwrotu zawartego w art. 26 ust. 3 ustawy: "suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk" bezspornie wskazuje, że należy dokonać zsumowania punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów. W przepisie nie został wyrażony jednak wyraźny nakaz zliczenia punktów ze wszystkich praktyk.
Także systemowa wykładnia przepisów art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 ustawy, prowadzi do wniosku, że o miejscu na liście kwalifikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy. Zdaniem organu, zaprezentowane w odwołaniu stanowisko, że o miejscu na liście decyduje proste zliczenie punktów ze sprawdzianów i punktów z praktyk jest sprzeczne z wymienioną zasadą racjonalnego tworzenia prawa. Sporządzenie przez patrona koordynatora łącznej oceny z przebiegu wszystkich praktyk nie ma bowiem żadnego innego celu, niż przyjęcie jej za podstawę ustalenia miejsca na liście klasyfikacyjnej, zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy. Przyjmując argumentację przytoczoną w odwołaniu, przepis art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy byłby regulacją zbyteczną, pozbawioną jakiegokolwiek sensu i znaczenia.
Zatem łączna ocena z praktyk, stosownie do brzmienia art. 25 ust. 5 ustawy, jest oceną wystawioną przez patrona koordynatora ze wszystkich praktyk odbytych w czasie aplikacji ogólnej. Za takim sposobem obliczania sumy punktów przemawia także treść § 9 ust, 2 rozporządzenia, który statuuje, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem jednej łącznej oceny) są sumowane z punktami ze sprawdzianów.
Taki sposób rozumienia powyższych przepisów, w ocenie organu, znajduje potwierdzenie także według metody ich wykładni celowościowej. W myśl art. 52 pkt 2 ustawy, Minister Sprawiedliwości określi, w drodze rozporządzenia m. in. sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska (...) oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów (...). Przywołany przepis w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że intencją ustawodawcy było, aby ocena wiedzy i kwalifikacji aplikantów była jednolita i obiektywna. Obiektywizm i jednolitość kryteriów oceny aplikanta realizowane są w pełnej formie w toku sprawdzianów przeprowadzanych dla wszystkich aplikantów przez te same zespoły egzaminacyjne, stosujące te same, jednolite kryteria oceny.
Tylko zatem taka ocena będzie spełniała jednocześnie wszystkie kryteria wymienione w wytycznych upoważnienia ustawowego zawartego w art. 52 pkt 2 ustawy. Należy przy tym zauważyć, że sprawdzian stanowi formę całościowej weryfikacji wiedzy kandydata, obejmującą zarówno wiedzę uzyskaną przez niego podczas zajęć teoretycznych, jak i umiejętności jej stosowania nabyte przez aplikanta w trakcie praktyk. Natomiast punkty z praktyk przyznaje patron, do którego aplikant został przydzielony w danym wydziale sądu. Liczba punktów z praktyki jest więc ze swej istoty subiektywną oceną patrona na temat wiedzy i kwalifikacji aplikanta, który ocenia wyłącznie aplikanta przydzielonego mu do odbycia praktyki, nie mając w zasadzie porównania z poziomem wykonywania praktyk przez innych aplikantów. Dokonana w ten sposób ocena nie będzie więc miała charakteru oceny jednolitej i obiektywnej. Zobiektywizowaniu tej oceny służy zatem łączna ocena wszystkich praktyk dokonywana przez patrona-koordynatora na podstawie art. 25 ust. 5 ustawy, w sposób wskazany w § 9 ust. 2 rozporządzenia i jest wystawiana przez patrona na podstawie ocen uzyskiwanych przez aplikantów ze wszystkich praktyk.
Zdaniem organu, przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez odwołującą oznaczałoby, że o dostępie do aplikacji sędziowskiej decydują przede wszystkim oceny z praktyk, a nie ze sprawdzianów. Tymczasem to na sprawdzianach weryfikowano, w precyzyjnie określonych warunkach (3 osobowa komisja, takie same warunki dla wszystkich aplikantów, kodowane prace), umiejętności aplikantów nabyte w trakcie trwania poprzedniego zjazdu i pogłębione na praktyce lub praktykach. W toku aplikacji ogólnej aplikant otrzymuje punkty z 9 sprawdzianów oraz 15 praktyk. Przyjęcie reguł ustalania miejsca na liście klasyfikacyjnej wskazanych w odwołaniu, stałoby w jaskrawej sprzeczności z postulowanymi przez ustawodawcę zasadami jednolitości i obiektywizmu, gdyby o miejscu na liście klasyfikacyjnej decydowały punkty z praktyk przyznawane przez patrona.
Treść analizowanych przepisów – w ocenie Ministra – pozwala stwierdzić, że łączna ocena, o której mowa w art. 26 ust. 3 ustawy, powinna obejmować sumę punktów uzyskanych ze sprawdzianów oraz łączną ocenę przebiegu wszystkich praktyk wystawioną przez patrona koordynatora.
Odnośnie zarzutu wystawienia przez komisję egzaminacyjną nieprawidłowej oceny ze sprawdzianu po praktyce w wydziale cywilnym odwoławczym (praca opatrzona kodem "77"), organ ponownie podkreślił, że komisja, o której mowa w § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, jest niezależna, co oznacza, że Minister Sprawiedliwości nie może merytorycznie oceniać sposobu dokonywania ocen poszczególnych sprawdzianów.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. D., zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów i średnia ze wszystkich praktyk, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi P. D. wywodziła, iż reguły interpretacyjne zastosowane przez organ, co do rozumienia treści art. 26 ust. 3 ustawy są nieprawidłowe. Powołując się na liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego skarżąca motywowała, że o kolejności miejsc na liście kwalifikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i ze wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej.
W ocenie skarżącej, zaprezentowana przez organ II instancji interpretacja dyspozycji art. 26 ust. 3 ustawy pozostaje nie do pogodzenia z literalnym brzmieniem przepisu, a proponowane odstępstwa w jego rozumieniu nie znajdują uzasadnienia zarówno wśród dyrektyw wykładni systemowej, jak i funkcjonalnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 769/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. D. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zasady odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej reguluje ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895).
W myśl art. 16 ust. 2 powołanej ustawy, Minister Sprawiedliwości zarządza, w zależności od potrzeb kadrowych sądów i prokuratury, nabór na aplikację ogólną, sędziowską oraz prokuratorską i jednocześnie wyznacza limity miejsc na te aplikacje.
Na czas odbywania przez aplikanta praktyk, zgodnie z programem aplikacji ogólnej, jak stanowi art. 25 ust. 5 ustawy, Dyrektor Krajowej Szkoły, w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, wyznacza aplikantowi patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyki i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyki. W oparciu o te opinie i oceny patron koordynator sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant.
Dyrektor Krajowej Szkoły, stosownie do przepisu art. 26 ust. 2 ustawy, w terminie 14 dni od dnia zakończenia aplikacji ogólnej, ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej listę klasyfikacyjną aplikantów. Lista zawiera imiona, nazwiska aplikantów, z podaniem liczby punktów uzyskanych przez każdego aplikanta w trakcie aplikacji ogólnej oraz liczby porządkowej wskazującej jego miejsce na liście. W ust. 3 powyższego artykułu postanowiono, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Na tej podstawie Dyrektor Krajowej Szkoły, zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy, wydaje decyzję w sprawie przyjęcia na aplikację sędziowską albo prokuratorską według kolejności umieszczenia kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2, do miejsca wyczerpania limitu przyjęć na te aplikacje.
Z kolei w myśl § 7 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, po każdym cyklu zajęć i praktyk przeprowadza się sprawdzian wiedzy z zakresu tych zajęć i praktyk (ust. 1). Sprawdzian przeprowadza trzyosobowa komisja powołana przez Dyrektora Krajowej Szkoły spośród jej wykładowców biorących udział w szkoleniu aplikantów (ust. 2). Komisja opracowuje szczegółowy zakres tematyczny, a także metody i formy przeprowadzenia oraz oceny każdego sprawdzianu (ust. 3). Oceny sprawdzianu są formułowane w systemie punktowym od 0 do 5 punktów. Warunkiem zaliczenia sprawdzianu jest uzyskanie co najmniej 2 punktów (ust. 4).
Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 rozporządzenia, oceny praktyk dokonuje patron w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, a punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku ocen wszystkich praktyk są sumowane z punktami uzyskanymi ze sprawdzianów (§ 9 ust. 2).
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu ustalenia liczby punktów, jakie uzyskuje aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinującej określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma więc interpretacja przepisu art. 26 ust. 3 ustawy.
Przepis ten stanowi, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. W ocenie organu, treść zawartej w tym przepisie normy prawnej należy rozumieć jako wynik dodania wszystkich punktów ze sprawdzianów i doliczenia łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk. Odmiennie zawartość tego przepisu interpretuje skarżąca, wywodząc, iż odnosi się on do sumy punktów ze wszystkich sprawdzianów, jak i sumy punktów ze wszystkich praktyk.
Skoro więc literalne brzmienie powyższego przepisu skutkuje różnym rozumieniem jego przez organ, jak i przez stronę, wbrew twierdzeniom skargi należy dojść do wniosku, że wykładnia językowa w tej sytuacji nie może być wystarczającym i jedynym narzędziem wykładni zastosowanym w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji, nie przecząc, iż w demokratycznym państwie prawnym prymat należy przyznać wykładni językowej, jednakże z uwagi na fakt, iż okoliczności sprawy, a zwłaszcza nieścisłość językowa tego przepisu nakazują odstąpienie od zastosowania tej zasady interpretacyjnie i poszukiwanie rozwiązań w wykładni systemowej i celowościowej (por. Wykładnia w prawie administracyjnym, Wojciech Jakimowicz, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006r., s. 428). Na marginesie należy zauważyć, że w doktrynie zaczyna odgrywać rolę pogląd, iż wykładnię językową w prawie administracyjnym należy stosować ostrożnie, skłaniając się do stosowania wykładni systemowej (por. T. Spyra, Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni s. 58). Stanowisko to, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wzmacnia argumentację nakazującą posłużenie się w rozstrzyganej sprawie innymi jeszcze metodami wykładni.
Wbrew twierdzeniom skargi nie można porównać problemu niniejszej sprawy z interpretacją zwrotu "wykonywała zadania śledcze i operacyjne", zawartego w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Powyższy zwrot zawiera w sobie koniunkcję zakreśloną poprzez użycie spójnika "i", co nakazuje, aby określona osoba wykonywała zarówno zadania śledcze, jak i operacyjne. Kwestia ta w rozstrzyganej sprawie nie jest sporną, albowiem nie kwestionowanym jest, że użycie spójnika "i" skutkuje wliczeniem do punktacji zarówno punktów ze sprawdzianów, jak i z praktyk. Spór jednak sprowadza się do wyjaśnienia, czy z praktyk winna być wliczona jedna ocena łączna, czy też wszystkie oceny cząstkowe.
Powyższe okoliczności uzasadniają zastosowanie w sprawie wykładni systemowej, celem oceny legalności zaskarżonej decyzji w tym zakresie.
Mając na względzie fakt, że metoda wykładni systemowej opiera się na założeniu, iż prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku, stwierdzić należy, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w sprawie przepis art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury należy interpretować w taki sposób, jak to uczynił Minister Sprawiedliwości. Jak trafnie zauważył organ dokonując wykładni art. 26 ust. 3 ustawy, nie można pomijać treści jej art. 25 ust. 5, który posługuje się pojęciem "łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant". Zgodnie z treścią powyższego przepisu w oparciu o opinie i oceny wystawione przez patronów poszczególnych praktyk patron koordynator sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk.
W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem, że wykładnia art. 26 ust. 3 w powiązaniu z art. 25 ust. 5 ustawy prowadzi do wniosku, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny łącznej z praktyk (wystawionej przez patrona koordynatora).
Za takim sposobem rozumienia art. 26 ust. 3 ustawy przemawia, zdaniem Sądu, także treść przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, który stanowi, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem punkty uzyskane w wyniku oceny łącznej wystawionej przez patrona koordynatora) są sumowane z punktami uzyskanymi ze sprawdzianów. Przepis art. 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią, winien być zatem rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i jednej oceny łącznej z praktyk wystawionej przez patrona koordynatora.
Zasadne, w ocenie Sądu, jest stanowisko organu, iż za takim sposobem ustalania miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej przemawia również wykładnia celowościowa przepisów ustawy. Zgodnie bowiem z art. 52 pkt 2 ustawy, stanowiącym upoważnienie ustawowe dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia m. in. sposobu ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, winien mieć on na względzie konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów. Taką jednolitość i obiektywizm zapewniają najpełniej sprawdziany przeprowadzone dla wszystkich aplikantów przez te same zespoły egzaminacyjne, stosujące te same jednolite kryteria oceny. Nie bez znaczenia jest ponadto okoliczność, iż sprawdzian stanowi formę całościowej weryfikacji wiedzy, obejmującą zarówno wiedzę uzyskaną podczas zajęć teoretycznych, jak i umiejętności jej stosowania, nabyte w toku praktyk, co wynika z treści § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia.
Ponadto, zgodnie z art. 26 ust. 3 zd. 2 ustawy, w przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów, co oznacza nadanie przez ustawodawcę prymatu ocenom ze sprawdzianów, a nie praktyk.
Konsekwencją przyjęcia, iż o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów i jednej oceny łącznej z przebiegu wszystkich praktyk, było określenie sposobu ustalenia owej "łącznej oceny" z praktyk. Zdaniem Sądu, przyjęcie, iż ową "łączną ocenę" ustala się jako średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk jest ze wszech miar zasadne, bowiem taki sposób wystawienia oceny łącznej z praktyk jest najbardziej miarodajny, obiektywny i sprawiedliwy dla wszystkich aplikantów, a nadto mieści się w skali punktowej określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia.
Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi, to jest nieprawidłowej oceny sprawdzianu po praktyce w wydziale cywilnym odwoławczym, zauważyć należy, iż nie mogło to być przedmiotem weryfikacji organu. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju są to rozbieżności, w tym wypadku między oceną a jej uzasadnieniem, gdyż ocena należy do komisji, o której mowa w § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, a nie zaś do Ministra Sprawiedliwości. Otrzymana ocena nie podlega w tym zakresie kontroli organów wydających w niniejszej sprawie decyzje.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.
P. D. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w brzmieniu obowiązującym do dnia 12 października 2011 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o kolejności miejsca na liście kwalifikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów i średnie ze wszystkich praktyk, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią powołanego przepisu o kolejności decyduje suma ocen uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej.
Na tych podstawach wnosiła o: 1/ zmianę zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 769/11 w całości poprzez jego uchylenie w trybie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 lutego 2011 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;
ewentualnie o: 2/ uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 769/11 w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.
Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa - w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole - został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Wszak występująca w tym przepisie koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej.
Nie było więc potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W dodatku systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy, dokonana przez sąd I instancji, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy jest błędna. Za takim sposobem obliczania sumy punktów nie może przemawiać treść § 9 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ponadto - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - za taką metodą wystawiania ocen nie przemawia treść art. 52 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego i stanowi, że w rozporządzeniu tym Minister ma określić organizację, szczegółowe warunki i tryb odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, szczegółowe warunki odbywania w trakcie aplikacji sędziowskiej stażu na stanowiskach asystenta sędziego i referendarza sądowego, jak również sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska, odpowiednio, referendarza sądowego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub sędziego i prokuratora oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, ale to wcale nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki został wyinterpretowany przez Sąd I instancji.
Wprost przeciwnie, rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra Sprawiedliwości nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej.
Przeciwko ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przemawia także uzasadnienie projektu ustawy o Krajowej Szkole, jak i względy wykładni historycznej. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że przyczyną nowelizacji tej ustawy była chęć zmiany kryteriów decydujących o kolejności miejsc na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Gdyby zasady liczenia punktów przyjęte przez Sąd I instancji wynikały z pierwotnego brzmienia art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy, to nie byłoby potrzeby nowelizowania tego przepisu.
Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2010/11.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.