Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 123/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Ke 376/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] wydaną w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił następujący stan faktyczny sprawy oraz związane z nim oceny prawne:

W piśmie z dnia 24 marca 2018 r. W.S., J. S., W.K. i E.S. wnieśli o wydanie "decyzji zatwierdzającej ustalony przebieg granic" nieruchomości znajdującej się w [...], oznaczonej jako działki nr [...] w związku z przyjęciem do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (PODGiK) dokumentacji geodezyjnej, wykonanej w wyniku pracy zgłoszonej pod nr [...]. Jednocześnie wnioskodawcy wnieśli o wyłączenie sprawy, dotyczącej ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a działkami nr [...] do odrębnego postępowania, z uwagi na brak zgody W.S. na ustalony przebieg granic pomiędzy tymi działkami.

Uwzględniając w/w wniosek, Starosta [...], decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], orzekł o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], gm. [...], w zakresie: pkt 1. ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...] a działką sąsiednią nr [...], pomiędzy działkami nr [...] a działką nr [...] na podstawie zgodnych wskazań właścicieli i władających na zasadach posiadania samoistnego, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, spisanym 29 grudnia 2017 r. pkt 2. ustalenia przebiegu granic pomiędzy działką nr [...]a działką nr [...], działką nr [...] a działką nr [...], działką nr [...] a działką nr v; działkami nr [...]i [...]a działką nr [...], po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków, zgodnie z protokołem ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych spisanym 29 grudnia 2017 r., pkt 3. zmiany powierzchni działek nr [...],[...] i [...] na podstawie operatu geodezyjnego, przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr ewid. [...] w dniu 24 kwietnia 2018 r.

Rozpatrując natomiast sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania, wniesionego przez W. S., który w w/w odwołaniu wystąpił o zmianę pkt 2 decyzji organu I instancji, kwestionując w uzasadnieniu stanowiska prawidłowość ustalenia przebiegu granic, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r.- wydaną na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił decyzję Starosty [...] w całości i odmówił aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...], w przedmiotowym zakresie.

Uzasadniając powyższe rozstrzygniecie organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 24 kwietnia 2018 r., pod identyfikatorem ewidencyjnym [...], została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacja dotycząca ustalenia przebiegu granic, przyjęcia granic oraz zmiany powierzchni w odniesieniu do działek o numerach: [...], wykonana w wyniku pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...], a która to dokumentacja stanowiła podstawę rozstrzygnięcia, zawartego w decyzji organu I instancji. Jej przedmiotem było zaś przede wszystkim ustalenie przebiegu granic powyższych działek z działkami sąsiednimi. Jak wynikało zaś ze sprawozdania technicznego, zawartego w powyższej dokumentacji, udostępnione wykonawcy materiały z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego niezbędne do wykonania zgłoszonej pracy, dotyczące założenia ewidencji gruntów oraz podziału działki nr [...], nie pozwalały na odtworzenie z zadowalającą dokładnością przebiegu granic wskazanych działek i dlatego wykonawca - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej: rozporządzenie "egib") - przystąpił do czynności związanych z ustaleniem przebiegu ich granic.

W związku z tym w dniu 29 grudnia 2017 r. wykonawca opisanej wyżej dokumentacji spisał "Protokół ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych" dotyczący przebiegu granic działek nr: [...] z działkami sąsiednimi oraz przebiegu granic działek nr: [...] z działkami nr: [...], stanowiącymi własność W. S.. Jak wynikało przy tym ze szkicu granicznego, sporządzonego w dniu 29 grudnia 2017 r. (a stanowiącego integralną część protokołu), przebieg granic działek nr: [...] z działkami nr [...] wyznaczały punkty nr: [...], przy czym: punkt nr [...] stanowił punkt styczny granic działek nr: [...], punkt nr [...] stanowił punkt styczny granic działek nr: [...], punkt nr [...] stanowił punkt styczny granic działek nr: [...], punkt nr [...] stanowił punkt styczny granic działek nr: [...], punkt nr [...] stanowił punkt styczny granic działek nr: [...], zaś punkt nr [...] stanowił punkt styczny granic działek nr: [...].

W powyższym protokole – jak wywodził organ wojewódzki - punkt graniczny nr [...] został opisany pod pozycją Lp. 6 i pod pozycją Lp.

13. Z wpisu dokonanego pod pozycją Lp. 6 wynikało, że ustalenie położenia punktu granicznego nr [...] zostało dokonane w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia egib. W świetle tego przepisu do ustalenia położenia punktu granicznego nr [...], jako puntu stycznego granic działek nr: [...], na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, nie mogło jednak skutecznie dojść bez udziału właściciela działki nr [...]. Jak wynikało natomiast z wpisów dokonanych pod pozycją Lp. 6, właściciel działki nr [...] od samego początku kwestionował położenie tego punktu granicznego i odmówił podpisania protokołu.

Organ wyjaśnił również, że nie było możliwe ustalenie położenia punktu granicznego jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia egib, gdyż – jego zdaniem - "Dodatkowe wyjaśnienia", złożone przez wykonawcę dokumentacji w trakcie postępowania, z których wynikało, że wykonawca raz traktował punkt nr [...] jako punkt graniczny wyłącznie pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], a drugi raz jako punkt graniczny pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] są nie do przyjęcia i stoją w sprzeczności z § 39 cyt. rozporządzenia. Organ wskazał w tym miejscu, że w niniejszym przypadku istniał tylko jeden punkt nr [...], wyznaczający jednocześnie przebieg granic działek nr: [...].

Ponadto czytając treść wpisu dokonanego pod pozycją Lp. 13 w kolumnie 7, dotyczącej sposobu ustalenia położenia punktu granicznego, nasuwała się wątpliwość, czy w ogóle doszło do ustalenia położenia punktu granicznego nr [...], w oparciu o § 39 rozporządzenia egib, bowiem z treści wpisu wynikało, iż wykonawca wyznaczył i przyjął położenie tego punktu na podstawie szkiców granicznych rozgraniczenia obrębów [...] i [...] z 1966 roku, a nie na podstawie zgodnych wskazań właścicieli działek. Na szkicu granicznym, sporządzonym w dniu 29 grudnia 2017 r. punkt ten został wpisany kolorem czarnym, co według opisu zamieszczonego na tym szkicu oznaczało, że w/w punkt został przyjęty po analizie z bazy ewidencji gruntów i budynków. Doszło więc do wyznaczenia położenia tego punktu na podstawie danych pozyskanych przez wykonawcę, w celu wykonania zgłoszonej pracy geodezyjnej, z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków.

Wykonanie czynności, polegającej na wyznaczeniu punktu granicznego ujawnionego uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, odbywa się natomiast na podstawie art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ("Pgk").

Organ odwoławczy stwierdził również, że wyznaczenie położenia punktu granicznego na podstawie danych ewidencji gruntów i budynków, nie jest tożsame z ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym ustaleniem położenia wyznaczających je punktów granicznych. Są to bowiem dwie różne czynności wykonywane w ramach prac geodezyjnych. Różny jest też sposób ich dokumentowania.

Podobną wadę, jak w odniesieniu do ustalenia położenia punku granicznego nr [...], zawierało także – w ocenie organu odwoławczego - ustalenie położenia punktów granicznych nr: [...] i [...]. Ustalenia położenia punktów granicznych nr: [...] i [...] dotyczył opis zawarty pod pozycją Lp. 10 "Protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych", zgodnie z którym ustalenie położenia tych punktów zostało dokonane w sposób określony w § 39 ust. 1 cyt. rozporządzenia. W pozycji Lp. 10 wymieniono przy tym jedynie działki nr: [...], natomiast punkty graniczne nr: [...] i [...] były punktami wyznaczającymi również przebieg granic działek nr: [...] i [...]. Ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr: [...] i [...] a działką nr [...] dotyczył opis zawarty pod pozycją Lp. 7 protokołu.

Biorąc pod uwagę, że punkt nr [...] stanowił punkt styczny granic działek nr: [...],[...] i [...], a punkt nr [...] stanowił punkt styczny granic działek nr: [...],[...] i [...], zdaniem organu wojewódzkiego - opis zawarty pod pozycją Lp. 7 dotyczył także tych punktów. Zgodnie z opisem zawartym pod pozycją Lp. 7 ustalenie położenia w/w punktów granicznych zostało dokonane w sposób określony w § 39 ust. 1 rozporządzenia. Jednak w pozycji Lp. 6 dokonano opisu ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr: [...] a działkami nr: [...], którego elementem są także punkty graniczne nr: [...] i [...], przy czym - zgodnie z treścią wpisu dokonanego pod pozycją Lp. 6 powyższego protokołu - ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami nr: [...] a działkami nr: [...] w tym położenia punktów granicznych nr: [...] i [...] zostało dokonane w sposób określony w § 39 ust. 3 rozporządzenia egib.

Kierując się treścią wpisów, dokonanych pod pozycjami: Lp.10. Lp.6, Lp.7, organ II instancji stwierdził, że ustalenie położenia punktów granicznych nr: [...] zostało dokonane jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i 3 rozporządzenia, co jednak – jego zdaniem - nie było możliwe w myśl § 39 rozporządzenia egib.

Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że ze szkicu granicznego, sporządzonego w dniu 29 grudnia 2017 r. wynikało, iż przebieg granic działek o numerach: [...],[...] z działkami o numerach: [...] wyznaczał także punkt graniczny nr [...], stanowiący punkt styczny granic działek o numerach: [...]. Z decyzji organu I instancji wynikało zaś, że dotyczyła ona ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...]a działką nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, nie można było jednak ustalić przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] bez ustalenia położenia punktu nr [...], który wyznaczał również przebieg granicy działki nr [...], położonej w obrębie [...], a będącej w zarządzie Przedsiębiorstwa Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].

Ustalenie położenia punktu granicznego nr [...]– jak wywodził [...] - zostało opisane w pozycji Lp.14 "Protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych". Do ustalenia położenia tego punktu odnosił się również opis zamieszczony w pozycji Lp.6, dotyczącej między innymi ustalenia przebiegu pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji Starosty pominięto działkę nr [...], a nadto pominięto Przedsiębiorstwo Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] jako stronę tego postępowania.

Następnie wskazano, że w/w szkic graniczny, sporządzony w dniu 29 grudnia 2017 r., nie spełnia wymogów określonych w § 39 ust. 6 pkt 4 rozporządzenia egib. Z protokołu tego wynikało bowiem, że w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek nr: [...] wzięli udział między innymi wszyscy współwłaściciele tych działek, tymczasem na szkicu brak było ich podpisów.

Organ odwoławczy podkreślił również, że pismem z dnia 24 marca 2018 r. wnioskodawcy wystąpili o wydanie "decyzji zatwierdzającej ustalony przebieg granic" nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej jako działki nr [...]. Działki nr [...] graniczą z działkami nr [...] położonymi w obrębie [...] oraz z działką nr [...] położoną w obrębie [...]. Dokumentacja o identyfikatorze ewidencyjnym [...] dotyczyła ustalenia przebiegu granic działek nr: [...] ze wszystkimi powyższymi działkami a także ustalenia przebiegu granic działek nr: [...]. Przytaczając zatem treść rozstrzygnięcia, zawartego w ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr GN[...], w której rozstrzygnięto m.in. o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...], której elementem był punkt graniczny [...], wyznaczający również przebieg granicy działki nr [...], organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania, zakończonego powyższa decyzją pominięto W. S. jako stronę postępowania.

Okoliczność ta zaś – zdaniem [...] – świadczyła, że Starosta, prowadząc postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., uznał "Dodatkowe wyjaśnienia" złożone przez wykonawcę dokumentacji o identyfikatorze ewidencyjnym [...], za prawidłowe i wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. traktował punkt nr [...] jako punkt graniczny wyłącznie pomiędzy działką nr [...] i działką nr [...], a wydając decyzję z dnia [...] października 2018 r. jako punkt graniczny pomiędzy działką nr [...]i działką nr [...]. Takie stanowisko organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków było zaś niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie § 39 rozporządzenia egib.

Ponadto, zdaniem [...], należało też uznać, że mając na uwadze treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r., w zaskarżonej decyzji organ I instancji ponownie rozstrzygnął w tej samej sprawie. W konsekwencji więc, decyzja ta - w części dotyczącej ustalenia, przebiegu granicy pomiędzy: działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...], działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (południowa część rzeki), działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (południowa część rzeki), działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (północna część rzeki), działką nr [...], a działką sąsiednią nr [...] (północna część rzeki) - była obarczona wadą, będącą podstawą do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a..

Dalej wyjaśniono również, że - w świetle § 45 ust. 1 omawianego rozporządzenia - każda zmiana wprowadzana do bazy danych ewidencyjnych winna być należycie udokumentowana. Obie decyzje, to jest zaskarżona i decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r., zostały wydane w oparciu o tę samą dokumentację techniczną. Wyłączenie do odrębnego postępowania kwestii, dotyczącej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie ustalenia przebiegu granic działek nr: [...], [...] i [...] z działkami nr: [...] doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji, a która – jak wyżej wskazano – obarczona była wadą, będącą podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie sposób bowiem dokonać było aktualizacji danych zawartych w ewidencji jedynie w odniesieniu do przebiegu części granic działek nr: [...], [...] i [...] bez odniesienia się do przebiegu pozostałej części granic tych działek. Zwłaszcza, że efektem ustalenia granic działek była zmiana ich powierzchni. Organ odwoławczy podkreślił bowiem w tym miejscu, że powierzchnia działki ewidencyjnej jest funkcją przebiegu jej granic. W celu określenia nowej powierzchni działki ewidencyjnej na skutek ustalenia przebiegu granic istnieje konieczność ustalenia przebiegu wszystkich granic tej działki.

Przenosząc powyższe do stanu sprawy, [...] wywodził, że decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Starosta orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie ustalenia przebiegu jedynie części granic działek nr: [...], [...] i [...], natomiast zaskarżoną decyzją w zakresie pozostałej części przebiegu granic tych działek, rozstrzygając jednocześnie o zmianie ich powierzchni. W rezultacie więc, zmiana powierzchni działek nr: [...], [...] i [...] wynikała z obu wymienionych powyżej decyzji. To zaś oznaczało, że istniał nierozerwalny związek pomiędzy tymi decyzjami. Zostały one wydane w jednej sprawie administracyjnej bo dotyczyły aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie ustalenia przebiegu granic działek nr: [...]. [...] i [...] i zmiany ich powierzchni. W rezultacie – zdaniem [...] - brak było podstaw do prowadzenia dwóch postępowań w jednej sprawie.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., podjęta w oparciu o dokumentację nr ewid. [...], została wydana z naruszeniem prawa.

Na wyżej przedstawioną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. W. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w której zarzuciła organowi naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, a to:
2. a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ I instancji w sposób prawidłowy i rzetelny przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji aktualizującej informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków;
3. b) art. 16 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy w treści odwołania wynika, że uczestnik zaskarżył decyzję jedynie w zakresie punktu 2, w konsekwencji w pozostałej części decyzja organu I Instancji stała się ostateczna z chwilą upływu terminu do jej zaskarżenia przez pozostałe strony;
4. c) art. 28 k.p.a. - poprzez błędne uznanie, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]winny być stroną niniejszego postępowania, podczas gdy granica pomiędzy działką [...] a działką [...] nie podlega aktualizacji i ustaleniu (granica ta jest już ustalona);
5. d) art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków;;
6. e) art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady konieczności uwzględniania słusznego interesu wnioskodawców oraz zaufania obywateli do organów państwa;
7. 2. prawa materialnego, a to:
8. a) § 37 ust. 1 w zw. z § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że granica pomiędzy działkami nr [...] a [...], stanowiącą własność Przedsiębiorstwa Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], winna zostać ustalona, podczas gdy ona jest już ustalona i nie podlega aktualizacji;
9. b) § 39 ust. 1 i 3 cyt. rozporządzenia poprzez ich błędną interpretację i bezpodstawne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne ustalenie przebiegu granic, w tym położenia punktów granicznych jednocześnie w sposób określony w § 39 ust. 1 i 3, podczas gdy regulacja ta dotyczy ustalenia przebiegu granic, a nie punktów granicznych oraz w niniejszej sprawie nie ustalono przebiegu granic jednocześnie na podstawie dyspozycji § 39 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Starosty w punkcie 1 i 3 oraz uchylenie decyzji w części uchylającej decyzję Starosty w punkcie 2, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów.

W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szerszą argumentację.

W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. jest ostateczna, a postępowanie o stwierdzenie jej nieważności zostało umorzone ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2019 r.

Uczestnicy J.S. i E.S. przyłączyli się do skargi, zaś uczestnik W. S. wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie, wobec braku podstaw do wykazania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic ewidencyjnych, w sposób określony w § 36 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 rozporządzenia egib, zasadne stało się zastosowanie przepisów § 39 omawianego rozporządzenia, które byłoby podstawą aktualizacji ewidencji, mając na względzie unormowanie zawarte w § 45 ust. 3 cyt. rozporządzenia.

W związku z tym Sąd Wojewódzki przytoczył w tym miejscu treść § 39 omawianego rozporządzenia, konkludując, iż – w jego ocenie - (cyt.): "z przedłożonej dokumentacji o nr identyfikacyjnym [...] nie wynika, że dokonano ustalenia przebiegu granic i położenia punktów granicznych w sposób określony w powołanym wyżej § 39 ust. 1 – 3 rozporządzenia egib. W rozpoznawanej sprawie do granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] a działkami ewidencyjnymi [...] dochodzi jeszcze inna granica tj.:

1. 1) z drogą (dz. nr [...],[...] i [...])
2. 2) z wodami płynącymi należącymi do Skarbu Państwa (dz.nr [...] część północna, [...], [...] i [...] oraz dz. nr [...] południowa, [...], [...] i [...]
3. 3) z Lasami Państwowymi – Nadleśnictwo [...] (dz. nr [...], [...])
4. - których przebieg również musi być ustalony".

Ponadto Sąd stwierdził, że (cyt.): "Na ocenę zasadności zaskarżonej decyzji nie wpływa decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] zważywszy, że W.S., nie był uczestnikiem tego postępowania, co znajduje potwierdzenie w ustaleniach organu II instancji zawartych w zaskarżonej decyzji (str. 11). Natomiast o czynnościach ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zainteresowane strony, w tym właściciele, użytkownicy wieczyści, a także posiadacze samoistni gruntów, powinni być zawiadomieni przez wykonawcę prac geodezyjnych, na zasadach określonych w § 38 rozporządzenia egib. Błędne jest bowiem założenie, że ustalenie punktu granicznego "parami", dla sąsiadujących nieruchomości, nie musi obejmować wszystkich nieruchomości stycznych z ustalonym punktem granicznym. Ustalenie punktu granicznego pomiędzy działkami usytuowanymi względem siebie na kierunku północ-południe determinuje w niniejszej sprawie uznanie tego punktu za wyznaczający granice również pomiędzy działkami usytuowanymi względem siebie na kierunku wschód – zachód, skoro te granice stykają się właśnie w tym punkcie.

Taka sytuacja występuje mając na uwadze: punkt nr [...] stanowi punkt styczny granic działek nr: [...], [...] i [...], punkt nr [...] stanowi punkt styczny granic działek nr: [...],[...] i [...], punkt nr [...] stanowi punkt styczny granic działek nr: [...],[...] i [...], punkt nr [...] stanowi punkt styczny granic działek nr: [...],[...] i [...], punkt nr [...] stanowi punkt styczny granic działek nr: [...],[...] i [...], punkt nr [...] stanowi punkt styczny granic działek nr: [...],[...] i [...].

Nie można zatem ustalonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. przebiegu granic działek ewidencyjnych obejmujących położenie wyznaczających te granice punktów granicznych uznać za punkty graniczne pomiędzy gruntami W. S. oraz gruntami sąsiadującymi z jego działkami, skoro jak już wyżej wspomniano, W.S., nie był uczestnikiem tego postępowania".

Odnosząc się natomiast do kwestii uchylenia przez zaskarżoną decyzję organu wojewódzkiego decyzji Starosty w całości, Sąd Wojewódzki zauważył, iż wprawdzie W.S. zaskarżył tę decyzję tylko w pkt 2 (w piśmie z dnia 10.11.2018 r. zatytułowanym: "Odwołanie od decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...].10.2018 doręczonej dnia 05.11.2018" odwołujący się wskazał w nagłówku, że "odwołując się od decyzji Starosty [...], proszę o zmianę postanowienia pkt 2 w/w decyzji"), to jednak (cyt.): " z uzasadnienia wyraźnie wynika, że W.S. kwestionuje zarówno granicę ustaloną przez geodetę jak i powierzchnię wyliczoną po ustaleniu granicy. (...). Okoliczność, że powierzchnia działki jest pochodną jej granic, uzasadnia przyjęcie, że w istocie W. S. zakwestionował całą decyzję Starosty [...]".

W rezultacie zatem Sąd Wojewódzki przyjął, że prawidłowe było (cyt.): "stanowisko [...] skutkujące uchyleniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] i odmową wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości, W.K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
2. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ II Instancji przepisów: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 k.p.a. - polegającego na błędnym uznaniu, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ i instancji w sposób prawidłowy i rzetelny przeprowadził postępowanie w sprawie wydania decyzji aktualizującej informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków;
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ ii Instancji przepisu art. 16 § 1 k.p.a. polegającego na uchybieniu zasadzie trwałości decyzji administracyjnej i uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I Instancji w całości, podczas gdy w treści odwołania uczestnik W.S. zaskarżył decyzję jedynie w zakresie punktu 2, w konsekwencji czego w pozostałej części decyzja organu I Instancji stała się ostateczna z chwilą upływu terminu do jej zaskarżenia przez pozostałe strony;
4. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ II Instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i odmowie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...] pomimo tego, iż decyzja organu I Instancji odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej uchylenia;
5. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ II Instancji przepisu art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. polegającego na pominięciu zasady konieczności uwzględniania słusznego interesu wnioskodawców oraz zaufania obywateli do organów państwa;
6. e) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak odniesienia się do części zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art 8 § 1 k.p.a., § 37 ust 1 w zw. z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz § 39 ust 1 i ust 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków;
7. f) art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.;
8. 2. prawa materialnego, a to:
9. a) § 39 ust 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że z przedłożonej dokumentacji o nr identyfikacyjnym [...] nie wynika, że dokonano ustalenia przebiegu granic i położenia punktów granicznych w sposób określony w powołanym wyżej § 39 ust, 1-3 rozporządzenia egib, podczas gdy podstawy ustalenia przebiegu granic i położenia punktów granicznych zostały wprost wskazane zarówno w ww. dokumentacji jak i decyzji organu II Instancji;
10. b) § 39 ust 1 i ust. 3 - rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich błędną interpretację i bezpodstawne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne ustalenie przebiegu granic, w tym położenia punktów granicznych jednocześnie w sposób określony w § 39 ust 1 i § 39 ust 3, podczas gdy rzeczona regulacja dotyczy ustalenia przebiegu granic, a nie punktów granicznych oraz w niniejszej sprawie nie ustalono przebiegu granic jednocześnie na podstawie dyspozycji przepisów § 39 ust 1 i § 39 ust. 3 rozporządzenia.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i - w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części uchylającej decyzję Starosty [...] w punkcie 1 i 3 oraz uchylenie decyzji w części uchylającej decyzję Starosty [...] w punkcie 2, bądź uchylenie decyzji organu II Instancji w całości, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Jednocześnie, na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.S. wnosił o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019, poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Przedstawione wyżej zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (pkt 1) i istotnym naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). Wśród tych ostatnich zarzutów został zaś podniesiony zarzut oparty na art. 141 § 4 p.p.s.a. a który – zdaniem składu orzekającego – okazał się w tym przypadku w pełni uzasadniony.

Zgodnie z powyższym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. (...). Odnosząc powyższą regulację prawną do stanu analizowanej sprawy, skład orzekający stanął zaś na stanowisku, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprawdzie stan faktyczny (historyczny) został (w sposób nawet bardzo rozbudowany) przedstawiony, przytoczono również zarzuty zawarte w skardze i stanowiska pozostałych stron, ale brak w nim było w zasadzie wyjaśnienia przyjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

Tymczasem analizowana sprawa dotyczyła skargi na decyzję mocno kontrowersyjną. Decyzja ta była bowiem decyzją reformatoryjną, to jest wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zawierała ona odmienną niż przyjął to organ I instancji wykładnię prawa materialnego, w tym również dotyczącą interesu prawnego innych podmiotów, które w niniejszym postępowaniu nie brały udziału a przede wszystkim ponadto decyzja ta odnosiła się do całości decyzji organu I instancji podczas, gdy w treści odwołania strona odwołująca się wskazała, że zaskarża tylko część decyzji pierwszoinstancyjnej. Poza tym zaskarżona decyzja stwierdzała przy tym szereg uchybień decyzji organu I instancji (w tym także rażące naruszenie prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), oraz kwestionowała legalność innej (niż zaskarżona) decyzji administracyjnej (decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.) tematycznie powiązanej z decyzją wydaną w tej sprawie przez Starostę [...], chociaż decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. była ostateczna i prawomocna a postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji zostało ostatecznie umorzone.

W związku z tym, zdaniem składu orzekającego, w takiej sytuacji Sąd Wojewódzki winien szczególnie dokładnie i wnikliwie ocenić zaskarżoną decyzję.

Decyzja ta (to jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]) uchylała decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2018 r., uwzględniającą wniosek W.S., J. S., W.K. i E. S., i odmawiała aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] gm. [...] w zakresie objętym w/w wnioskiem, gdyż - zdaniem organu odwoławczego – decyzja Starosty naruszała procedurę postępowania administracyjnego, zasady aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, określonych w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności przy sporządzaniu dokumentacji, będącej podstawą do wprowadzenia wnioskowanych zmian w ewidencji to jest dokumentacji oznaczonej identyfikatorem [...].

Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca oraz uczestnicy postępowania, w osobach: J.S. i E. S.. W skardze, skarżąca sformułowała szereg istotnych, przytoczonych wyżej zarzutów, i w związku z tym należało zarzuty te poddać analizie. Wprawdzie co do niektórych zarzutów Sąd I instancji zajął stanowisko, ale w żaden sposób go jednak w ogóle nie uzasadnił, albo uzasadnienie to było tylko powierzchowne. Ten ostatni przypadek dotyczy zwłaszcza kwestii związanej z zakresem zaskarżenia decyzji organu I instancji przez odwołującego się – W.S.. Jak sam Sąd Wojewódzki bowiem podał, w odwołaniu, notabene określonym bardzo dokładnie, bo zatytułowanym (cyt.): "Odwołanie od decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia [...].10.2018 doręczonej dnia 05.11.2018" W.S. napisał (cyt.): "odwołując się od decyzji Starosty [...], proszę o zmianę postanowienia pkt 2 w/w decyzji".

Zatem żądanie zawarte w odwołaniu było również konkretne i precyzyjne. Odnosząc się zaś do powyższej kwestii (objętej zarzutem skargi), Sąd Wojewódzki stwierdził jedynie, że zaskarżona decyzja, która uchylała całą decyzji organu I instancji, była prawidłowa ponieważ z uzasadnienia pisma (cyt.): " wyraźnie wynika, że W. S. kwestionuje zarówno granicę ustaloną przez geodetę jak i powierzchnię wyliczoną po ustaleniu granicy. (...). Okoliczność, że powierzchnia działki jest pochodną jej granic, uzasadnia przyjęcie, że w istocie W. S. zakwestionował całą decyzję Starosty [...]".

Zatem ustalenie, że w przedstawionym wyżej przypadku należało odwołanie W. S. traktować w inny sposób aniżeli sam on to określił, wynikało z pewnego założenia, które Sąd Wojewódzki zastosował w niniejszej sprawie. Zwrócić jednak trzeba uwagę, że chociaż często, to jednak nie zawsze zmiana przebiegu granic danej działki musi wpływać na jej wielkość. Zatem w takiej sytuacji Sąd winien te kwestię dokładniej zbadać i wyjaśnić, zwłaszcza, że – jak zarzuca skarga kasacyjna – powierzchnia działki, stanowiącej własność W. S. nie została ustalona w niniejszym postępowaniu a sam uczestnik – poza samym podnoszeniem tej kwestii – nie wykazał jakoby z jego powierzchni ubyło [...] ha przy jednoczesnym wzroście powierzchni działki sąsiedniej.

Sąd Wojewódzki winien również pamiętać, że treść wpisów dokonanych w ewidencji gruntów ma jedynie charakter techniczny. Dokonywane w nich zmiany danych nie mogą więc rozstrzygać o kwestiach własnościowych. Zatem, ustalając zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji odwołaniem W.S., należałoby w tym przypadku również rozważyć, jakie znaczenie w sprawie, dotyczącej aktualizacji danych ewidencyjnych, mogło mieć kwestionowanie przez stronę w uzasadnieniu odwołania powierzchni jego nieruchomości i przebiegu jej granic.

Zgodzić się też trzeba ze skarżącą kasacyjnie, że wypowiedź Sądu Wojewódzkiego, odnosząca się do zarzutu, zawartego w skardze a dotyczącego naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 28 k.p.a - poprzez błędne uznanie, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] winno być stroną niniejszego postępowania, nic w zasadzie nie wnosiła. Sąd Wojewódzki w tej materii stwierdził jedynie, że (cyt.): "W rozpoznawanej sprawie do granicy pomiędzy działkami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] a działkami ewidencyjnymi [...] dochodzi jeszcze inna granica tj.:

1. 1) z drogą (dz. nr [...],[...] i [...])
2. 2) z wodami płynącymi należącymi do Skarbu Państwa (dz.nr [...] część północna, [...], [...] i [...]oraz dz. nr [...] południowa, [...], [...] i [...]
3. 3) z Lasami Państwowymi – Nadleśnictwo [...] (dz. nr [...],[...], [...])
4. - których przebieg również musi być ustalony". Tymczasem skoro, zdaniem skarżącej, w tym postępowaniu nie zachodziła potrzeba by granica pomiędzy działką [...] a działką [...] podlegała aktualizacji i ustaleniu bo granica ta była już ustalona, Sąd Wojewódzki, jeżeli wyrażał w tej mierze pogląd odmienny, winien swoje stanowiska w tym zakresie dokładnie umotywować.

Trafnie również podnosi autor skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się także do zarzutów opartych na art. 7, 8 § 1 k.p.a. oraz § 37 ust. 1 w zw. z § 36 oraz § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Sąd Wojewódzki przytoczył bowiem wprawdzie treść przepisów materialnoprawnych, które były wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale nie wyjaśnił ich wykładni. Tymczasem różna ich wykładnia, a którą przyjęły organy obu instancji, w dużej mierze legła u podstaw uchylenia decyzji organu I instancji. Istota problemu, który wystąpił w tej sprawie, rzeczywiście bowiem dotyczyła głównie nie tyle prawidłowości samego określenia przebiegu granic między poszczególnymi działkami a sposobu i procedur zastosowanych przy ustalaniu ich przebiegu. Skarżąca przy tym podnosiła, że wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zastosowana przez organ II instancji, prowadziła do pozbawienia ich sensu mając na uwadze zwłaszcza urzędowy wzór protokołu ustalenia przebiegu granic, stanowiący załącznik do omawianego rozporządzenia. Zatem to te kwestie związane z wykładnią prawa materialnego miały w tym przypadku zasadnicze znaczenie i to te kwestie należało przesądzić.

Zasadnie też autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę na czynienie przez Sąd Wojewódzki nieuprawnionych wypowiedzi dotyczących postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. skoro decyzja ta była ostateczna a podczas rozprawy przed Sądem Wojewódzkim okazało się, że postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji zostało ostatecznie umorzone.

Uznanie za zasadną skargi kasacyjnej, opartej na art. 141 § 4 p.p.s.a., czyni zbędnym na tym etapie sprawy wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do pozostałych zarzutów kasacyjnych. Przy ponownym zaś rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien po raz kolejny skargę rozpoznać i orzec mając na względzie wymogi przewidziane tym przepisem w tym w szczególności uwagi zasygnalizowane powyżej.

Uznając zatem skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.