Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1102/08, Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z. P. na decyzję na decyzję Wojewody M. z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wypłaty zasiłku przedemerytalnego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Z. P. w dniu (...) września 2000 r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. jako bezrobotny. W dniu (...) września 2000 r. decyzją Starosty Powiatu W., znak: (...), przyznano mu od dnia (...) września 2000 r. prawo do zasiłku przedemerytalnego przewidzianego art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001r. Nr 6 poz. 56 z późn. zm.).
Równocześnie Z. P. wystąpił o rentę z tytułu niezdolności do pracy, jednakże organ rentowy wydał decyzję odmowną, od której skarżący wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego w Krakowie.
Wyrokiem tego Sądu decyzja organu rentowego została zmodyfikowana w ten sposób, że Z. P. uzyskał prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy na okres od dnia (...) września 2000 r. do dnia (...) września 2009 r.
Po wyczerpaniu uprawnień do renty Z. P. ponownie zarejestrował się jako osoba bezrobotna i uzyskał status bezrobotnego od dnia (...) października 2003 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia (...) października 2003 r., który był wypłacany od dnia (...) kwietnia 2004 r. do wyczerpania okresu zasiłkowego.
W dniu (...) lutego 2004 r. Z. P. wniósł w piśmie zatytułowanym "odwołalnie " o wypłatę zasiłku przedemerytalnego, albowiem decyzja przyznająca mu prawo do zasiłku przedemerytalnego nigdy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
W ocenie skarżącego, wydana przez Starostę Powiatu W. decyzja z dnia (...) września 2001 r. o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej z dniem (...) września 2000 r. z powodu nabycia prawa do renty inwalidzkiej, jedynie przeniosła obowiązek świadczeń z Powiatowego Urzędu Pracy na ZUS i po ustaniu prawa do renty, jak sądził, będzie mógł powrócić na zasiłek przedemerytalny.
W dniu (...) marca 2004 r. Starosta Powiatu W. wydał decyzję o odmowie wznowienia zasiłku przedemerytalnego, jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę M. decyzją z dnia 29 kwietnia 2004 r. z powodów formalnych, bez jej merytorycznego rozpatrzenia.
Rozpatrując ponownie wniosek z dnia (...) lutego 2004 r. o wypłatę zasiłku przedemerytalnego, organ zatrudnienia w dniu (...) maja 2004 r. orzekł o utracie prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem (...) września 2000 r.
W wyniku odwołania Wojewoda M. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie w sprawie utraty prawa do zasiłku przedemerytalnego, ponieważ rozpatrywany wniosek nie dotyczył utraty prawa do zasiłku. Od tej decyzji Z. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił wyrokiem z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 861/04.
Starosta W. powołując się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w dniu (...) lutego 2007 r. podjął próbę wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej Z. P. prawo do zasiłku przedemerytalnego poprzez wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji wydanej przez Starostę Powiatu W. z dnia 8 września 2000 r. w przedmiocie przyznania Z. P. prawa do zasiłku przedemerytalnego.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2007 r. decyzja ta została uchylona wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody M. z dnia (...) kwietnia 2007 r., z tym wskazaniem, że eliminacja decyzji przyznającej skarżącemu prawo do zasiłku przedemerytalnego mogła być dokonana w trybie wznowienia postępowania, to jest w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Po uprawomocnieniu się tego wyroku Starosta W. decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r.., nr (...) orzekł o odmowie wypłaty Z. P. zasiłku przedemerytalnego.
Od decyzji tej zostało wniesione do Wojewody M. w dniu (...) stycznia 2008 r. odwołanie, jednakże Starosta W. skorzystał z uprawnień określonych art. 132 § 1 kpa i wydał w tym trybie w dniu (...) stycznia 2008r. decyzję uchylającą swą decyzję z dnia (...) stycznia 2008r., gdyż jak stwierdził powołany jako podstawa prawna przepis art.9 ust.1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 poz. 1001 z późn. zm.) nie przewiduje rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wypłaty. Decyzja ta wydana trybie art. 132 § 1 kpa nie zawiera rozstrzygnięcia o żądaniu dotyczącym wypłaty zasiłku przedemerytalnego.
Wojewoda M. decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. (...) uchylił orzeczenie Starosty W. z dnia (...) stycznia 2008 r. (...), uchylające decyzję Starosty W. z dnia (...) stycznia 2008 r. (...) stanowiącą o odmowie wypłaty Z. P. zasiłku przedemerytalnego i umorzył postępowanie.
Organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem wydania przez organ pierwszej instancji nowej decyzji, o której mowa w art. 132 §1 kpa jest, aby odwołanie zasługiwało na uwzględnienie w całości.
W przedmiocie zasiłku przedemerytalnego organ zatrudnienia wydał odrębną decyzję w dniu (...) stycznia 2008 r., nr (...), a mianowicie orzekł "o utracie przez Z. P. prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem (...) września 2000 r.
Następnie Wojewoda M. decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r., nr (...), uchylił decyzję z dnia (...) stycznia 2008 r. i umorzył postępowania w sprawie.
Na decyzję Wojewody M. z dnia (...) kwietnia 2008 r. Z. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając, że nigdy nie składał odwołania od decyzji z dnia (...) stycznia 2008 r.
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1102/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę Z. P. na decyzję Wojewody M. z dnia (...) kwietnia 2008 r., wskazał, że zgłoszenie przez skarżącego w odwołaniu z dnia (...) lutego 2008 r. zarzutów co do zastosowanej w decyzji podstawy prawnej (art. 132 k.p.a.) jest niewątpliwie równoznaczne z jej zakwestionowaniem w trybie odwoławczym, co skutkuje obowiązkiem rozpatrzenia przez Wojewodę M. tych zarzutów jako odwołania od decyzji Starosty W. z dnia (...) stycznia 2008 r.
W ocenie Sądu trafnie organ odwoławczy zauważył, że dyspozycja art. 132 § 1 k.p.a. pozwala na uchylenie lub zmianę decyzji przez organ, który ją wydał tylko wówczas, gdy uzna, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości. Skutkiem uwzględnienia odwołania w tym trybie jest zatem decyzja orzekająca o całości żądania zgłoszonego w odwołaniu i na korzyść strony.
W niniejszej sprawie takie zastosowanie przepisu art.132 k.p.a. wyłącznie do skorygowania swojej decyzji bez uwzględnienia żądania skargi co do jej treści, zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością decyzji, a w postępowaniu odwoławczym obliguje organ do uchylenia takiej decyzji z uwagi na niemożność zastosowania sankcji nieważności.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył Z. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem rozpoznania skargi. Wniesiono także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, 8, 9, 10 § 1,107, 128 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że analiza treści pisma skarżącego z dnia (...) lutego 2009 r. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że intencją skarżącego było odwołanie się tylko od decyzji Starosty W. z dnia (...) stycznia 2008 roku, orzekającej o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku przedemerytalnego, która jest decyzją niezależną od uchylonej decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 r. decyzji z dnia (...) stycznia 2008 r. Wskazano, że orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się zgodnie z przepisem art. 139 k.p.a., może – w przypadku, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny — zostać wydane, lecz jedynie przez organ odwoławczy, a nie organ pierwszej instancji działający w trybie art. 132 k.p.a.
Zdaniem skarżącego organ administracyjny – wobec niejednoznacznego sformułowania stanowiska skarżącego w piśmie z dnia (...) lutego 2009 r. – winien wezwać skarżącego do sprecyzowania zarzutów oraz jednoznacznie ustalić, czy skarżący rzeczywiście żąda wszczęcia postępowania odwoławczego także w odniesieniu do decyzji z dnia (...) stycznia 2008 r., czego jednak nie uczynił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skuteczne natomiast zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym, a nadto wykazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi, że Sąd rozpoznał skargę od decyzji, od której strona nie wnosiła odwołania.
Z tak postawionym zarzutem należy się zgodzić.
Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać na brzmienie art. 132 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję.
Brzmienie powyższego przepisu oznacza, że w początkowej fazie postępowania w trybie tak zwanej samokontroli, organ, który wydał decyzję bada własne postępowanie polegające na ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz na ustaleniu, czy stanowisko zajęte w danej sprawie, może być zmienione. Zatem organ ten winien ustosunkować się do treści odwołania, w tym również do wnioskowanych dowodów. Aby tego dokonać, organ ten winien przeprowadzić powyższe dowody i dopiero wówczas powinien skonfrontować te ustalenia ze stanowiskiem strony zawartym w odwołaniu i w zależności od wyników tej konfrontacji może ustalić, że:
- 1) żądanie strony jest uzasadnione w całości,
- 2) żądanie strony może być uwzględnione tylko częściowo,
- 3) odwołanie jest niezasadne.
Podkreślić przy tym należy, że tylko w pierwszym przypadku organ jest kompetentny do wydania nowej decyzji, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję, zaś w pozostałych przypadkach obowiązany jest przesłać odwołanie organowi odwoławczemu.
W związku z tym uznać należy, że aby w ogóle mogło dojść do przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji badania własnego postępowania we wskazanym wyżej trybie samokontroli, niezbędne jest złożenie przez stronę odwołania, która to czynność jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony. Przy czym podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze prowadzone jest wyłącznie na zasadzie skargowości. W niniejszej natomiast sprawie, jak wynika z jej akt, w piśmie z dnia (...) lutego 2008 r., skarżący Z. P. zaskarżył do Wojewody M. tylko decyzję Starosty W. z dnia (...) stycznia 2008 r., orzekającą o utracie przez niego prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem (...) września 2000 r. Decyzja ta natomiast jest zupełnie inną decyzją, niż uchylona decyzją Wojewody M. z dnia (...) kwietnia 2008 r. decyzja Starosty W. z dnia (...) stycznia 2008 r.
Uznać zatem należy, że skoro skarżący nie złożył odwołania od decyzji Starosty W. z dnia (...) stycznia 2008 r., to Wojewoda M. nie mógł prowadzić sprawy z odwołania, którego w istocie nie było i wydać decyzję z dnia (...) kwietnia 2008 r., będącą przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.
Rację należy w tym miejscu przyznać argumentowi skargi kasacyjnej, że jeżeli dla Sądu pierwszej instancji stanowisko skarżącego w piśmie z dnia (...) lutego 2009 r. było niejasne i niejednoznaczne, to ów Sąd powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania zarzutów oraz jednoznacznie ustalić, czy skarżący rzeczywiście żąda wszczęcia postępowania odwoławczego także w odniesieniu do decyzji z dnia (...) stycznia 2008 r. Sąd pierwszej instancji jednak tego nie uczynił.
W związku z tym należy dojść do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie, a niniejsza sprawa będzie ponownie przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji, po uprzednim wyjaśnieniu wskazanych wyżej kwestii.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 wskazanej ustawy), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.