Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 908/22, oddalił skargę S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 20 października 2022 r. nr SKO.838/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd I instancji stwierdził, że skoro decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy nie została wzruszona za okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r., to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za ten okres było niedopuszczalne. Datą początkową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna być data zaprzestania funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji ustalającej na rzecz skarżącego prawa do świadczenia konkurencyjnego, w tym przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z powyższym, nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego od początku miesiąca złożenia wniosku, w sytuacji gdy zachodzi negatywna przesłanka do uwzględnienia wniosku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Dopiero zniesienie w formie prawnej tej przesłanki, umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył S. S. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,
- 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, ze w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce,
W oparciu o powyższe wniesiono o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;
- 2) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym;
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji;
- 4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a.
Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn. Dz. U. z 2020r., poz. 111 ze zm., dalej: "u.ś.r.")
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżącemu przysługiwało świadczenie pielęgnacyjne od 1 listopada 2021 r., a więc od miesiąca, w którym wpłynął do organu wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem, do dnia 31 stycznia 2023 r.(tj. do dnia obowiązywania orzeczenia o niepełnosprawności żony osoby wymagającej opieki), w sytuacji gdy skarżący miał już przyznany wcześniejszą decyzją do dnia 31 października 2022 r. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiły obowiązujące w dacie jej wydania przepisy u.ś.r., regulujące zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Zatem z przepisów tych jasno wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m. in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń. Wyklucza to możliwość jednoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres.
W tych okolicznościach warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.
Z kolei stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Wskazać jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).
W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest jednoznaczna rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Wójt Gminy [...] decyzją z 16 listopada 2021 r., nr GOPS-4046.2021.mb 5223/74/SZO/2021, przyznał skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Decyzja ta funkcjonowała w obrocie prawnym do dnia 31 października 2022 r. tj. do upływu okresu na jako została wydana. W tych realiach dopiero wygaśniecie decyzji, przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek dla opiekuna (31 października 2021 r.) spowodowało, że odpadła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Sąd zauważa, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję w dniu 20 października 2022 r. nie potrzebował już powyższego oświadczenia, gdyż, jak wskazano powyżej, ostateczna decyzja z 16 listopada 2021 r. przyznająca skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. wyekspirowała w dniu 31 października 2022 r. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomijając konieczność dokonania wyboru świadczenia o jakim mowa w art. 27 ust.5 u. ś.r., jest brak posiadania przez wnioskodawcę świadczenia konkurencyjnego. Bowiem organ, podobnie jak sąd administracyjny, nie mogą pominąć faktu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu prawo do zasiłki opiekuńczego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - mając na względzie ust. 2 art. 24 u.ś.r., jak i okoliczność, iż decyzja przyznająca skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy wygasła dopiero z dniem 31 października 2022 r. - należało uznać, że brak było prawnej możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2021 r. (zgodnie z jego żądaniem) do dnia 31 stycznia 2023 r. Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżący w tym okresie wciąż miał prawo do konkurencyjnego świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. stanowiło przeszkodę do równoczesnego pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego.
Z powyższych przyczyn należało uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i art. 27 ust. 5 u.ś.r., okazały się niezasadne.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.