Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2019r., sygn. akt II SA/Wa 485/18, oddalił skargę M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], przyznał M. T. dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy, tj. od dnia 1 lipca 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. w wysokości 142,53 miesięcznie.
Następnie Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 10, art. 7 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 180), z dniem 1 grudnia 2017 r. wstrzymał skarżącej M. T. wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego w/w decyzją, z uwagi na zaległości czynszowe.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podała, że decyzja nie jest stosowna do jej sytuacji materialnej, wieku i stanu zdrowia (choroba nowotworowa oraz brak możliwości wykupienia leków). Podała, że należy wziąć pod uwagę fakt, iż mieszka w suterenie, obok piwnic i nad piwnicami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Kolegium, M. T. nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją i wskazała na liczne – jej zdaniem – problemy związane z usterkami technicznymi w zamieszkałym przez nią lokalu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie zawiadomiła pisemnie Wydział Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, iż skarżąca M. T. nie opłaca na bieżąco przypadającej na nią części wydatków za mieszkanie, zaś Główny Specjalista w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] w dniu 21 listopada 2017 r. w rozmowie telefonicznej z członkiem Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] ustalił, iż skarżąca zalega z opłatami za pełne dwa miesiące, na co sporządzono stosowną notatkę załączając ją do akt administracyjnych sprawy.
Zdaniem Sądu I instancji, w tej sytuacji, wobec potwierdzenia informacji o zaleganiu przez skarżącą z opłatami za zajmowany przez nią lokal, organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego. Sąd wskazał ponadto, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 11 zdanie 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest decyzją związaną, co powoduje, że nie pozostawia się organowi administracji publicznej tzw. "luzu decyzyjnego" w kwestii wyboru sposobu rozstrzygnięcia, a tym samym uwzględnienia przy rozstrzyganiu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. W przypadku zatem stwierdzenia, że osoba uprawniona do dodatku mieszkaniowego nie uiszcza na bieżąco należności za zajmowany przez nią lokal mieszkalny, organ jest zobligowany do wydania decyzji wstrzymującej wypłatę tego świadczenia.
Sąd podkreślił przy tym, że w postępowaniu o wstrzymanie wypłaty dodatku mieszkaniowego, ani on, ani organ nie był uprawniony do badania sytuacji materialnej, wieku, stanu zdrowia skarżącej oraz faktu zamieszkania w lokalu, które – zdaniem skarżącej – nie spełnia warunków technicznych. W niniejszym postępowaniu nie bada się bowiem przyczyn, które doprowadziły do zaniechania wpłat na konto zarządcy domu. Także, żadne względy słusznościowe, ani trudna sytuacja zdrowotna lub materialna uprawnionego nie mogą mieć znaczenia przy podejmowaniu decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku.
Sąd przyznał, że prawdą jest, iż organ nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, lecz z uwagi na związany charakter decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego, powyższe uchybienie nie miało – zdaniem Sądu – istotnego wpływu na wynik sprawy.
Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez adwokata z urzędu, złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o przyznanie wynagrodzenia za nieopłacone – ani w całości, ani w żadnej części – zastępstwo prawne skarżącej wykonane na zasadzie prawa pomocy, według norm przepisanych. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej z dnia 15 marca 2019 r., zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 61, 77 § 1, 80, oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, iż nie miało wpływu na wynik sprawy niewypełnienie przez organ administracji wymogów związanych ze wszczęciem postępowania, konsekwencjach tegoż wszczęcia i skutkach związanych ze wstrzymaniem dalszej wypłaty przyznanego dodatku mieszkaniowego, obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, iż decyzja w sprawie została wydana w dniu [...] listopada 2017 r. po upływie jednego dnia od zawiadomienia zarządcy budynku w myśl art. 8 ust 4 zdanie 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przesłanka regularnego opłacania czynszu jest podstawową przesłanką, którą organ administracji musi ustalić w sposób niebudzący wątpliwości. Wskazano, że reguły określone w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. dotyczą także praw o wstrzymanie wypłaty dodatku mieszkaniowego.
Skarżąca kasacyjnie podała, że w literaturze spotyka się stanowisko, iż postępowanie o wstrzymanie wypłaty dodatku mieszkaniowego uruchamia z urzędu organ administracji po stwierdzeniu nieopłacenia przez osobę, której przyznano dodatek mieszkaniowy, należności za zajmowany lokal. Przyjmuje się, że z uwagi na konstytutywny charakter podejmowanego rozstrzygnięcia organ administracji zobligowany jest do poinformowania strony o uruchomieniu tego postępowania oraz – zgodnie z art. 9 k.p.a. – o konsekwencjach jego uruchomienia i skutkach związanych z wstrzymaniem dalszej wypłaty przyznanego dodatku mieszkaniowego. Nie oznacza to, iż Sąd rozpoznający skargę na decyzję winien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a., lecz oczywistym jest, iż w razie istotnych wątpliwości co do prawidłowości postępowania administracyjnego Sąd rozpoznający skargę na decyzję zapadłą w oparciu o to postępowanie, powinien wydać orzeczenie kasatoryjne.
Wskazano, że jakkolwiek pełne wyjaśnienie tej kwestii powinno nastąpić w postępowaniu administracyjnym, to jednak kontrola, o której mowa w art. 3 p.p.s.a., nie może być czysto formalna i poprzestawać na bezkrytycznym przyjmowaniu wyników postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które miały być zaskarżonym wyrokiem naruszone. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia przez sąd pierwszej instancji każdej wskazanej normy prawnej.
Z powyższego wynika zatem, że autor skargi kasacyjnej obowiązany jest do wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem (postanowieniem), przy czym w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podać, czy wadliwość jest wynikiem błędnej wykładni, czy też niewłaściwego jego zastosowania, czy ewentualnie skutkiem obydwu tych przyczyn oraz uzasadnić taki zarzut. Natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania również należy wskazać te przepisy, umotywować zarzut i wykazać, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest bowiem badać sprawę jedynie z punktu widzenia prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej i nie może się domyślać, ani dociekać zamiaru jej autora, jak również wnioskować kierunku zaskarżenia, czyli ustalać intencji strony skarżącej – a więc tego, czego strona skarżąca oczekuje od sądu.
Podkreślić należy, że ze względu na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej, przy jej sporządzaniu ustawodawca wprowadził obowiązek korzystania z profesjonalnych pełnomocników, tj. osób wyliczonych enumeratywnie w przepisie art. 175 p.p.s.a. Od tych wszystkich osób – z założenia z odpowiednim przygotowaniem prawniczym – oczekuje się bowiem znajomości przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym i przepisów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11, 61, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, iż przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Jednakże mimo, że art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowo – procesowy i bezpośrednio wprost nie podpada pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi.
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. powiązano z art. 7, 8, 9, 11, 61, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., które to przepisy odnoszą się do postępowania przed organem administracyjnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Poza tym, obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego nie oznacza nieograniczonego obowiązku poszukiwania przez organ materiałów dowodowych i prowadzenia postępowania w nieskończoność. Zakres postępowania wyjaśniającego zawsze jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które przesądza o zakresie potrzebnych w sprawie ustaleń. To przepisy prawa materialnego określają przedmiot sprawy, a tym samym zakres postępowania i okoliczności mające znaczenie z punktu widzenia rozpoznania danej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały wyjaśnione.
Prawdą jest podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że organ nie zawiadomił jej o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, lecz zgodzić się należy z Sądem I instancji, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy, a to z uwagi na związany charakter decyzji o wstrzymaniu dodatku mieszkaniowego.
Należy w tym miejscu wskazać, że z decyzją związaną mamy do czynienia wtedy, gdy organ nie ma możliwości orzec inaczej niż tak, jak to zostało wskazane w przepisie – gdy wystąpi okoliczność uprawniająca go do określonego działania. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 11 zd. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Decyzja wydawana na podstawie w/w przepisu jest zatem właśnie decyzją związaną, na co wskazuje formułowanie "wstrzymuje się", co powoduje, że nie pozostawia organowi administracji publicznej tzw. "luzu decyzyjnego" w kwestii wyboru konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w decyzyjnym modelu stosowania. Podkreślić przy tym należy, że dla prawidłowego zastosowania w/w przepisu, organy orzekające zobowiązane są do zweryfikowania informacji, w tym ustalenie w szczególności, czy zgłoszona zaległość ma charakter bieżący, tzn. czy dotyczy zaległości powstałych w okresie obowiązywania decyzji uprawniającej do dodatku mieszkaniowego, którego wstrzymanie wypłaty ma nastąpić.
Tylko takie bowiem zaległości uzasadniają wydanie rozstrzygnięcia w trybie powołanego przepisu, których późniejsze uiszczenie będzie podstawą do wypłaty wstrzymanego dodatku mieszkaniowego (o czym stanowi omawiany przepis w zdaniu trzecim).
W niniejszej sprawie dopełniono obowiązku, o którym mowa powyżej. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, pismem z dnia 20 listopada 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] poinformowała Wydział Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] w Warszawie, że właściciel lokalu nr [...] – M. T. – otrzymująca dodatek mieszkaniowy na podstawie decyzji z [...] lipca 2017r. – nie opłaca na bieżąco przypadającej na nią części wydatków na mieszkanie. Następnie, Główny Specjalista w Wydziale Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...] sporządził notatkę służbową, w której wskazał, że w dniu 21 listopada 2017 r. przeprowadził rozmowę telefoniczną z Członkiem Zarządu w/w Wspólnoty Mieszkaniowej, w której zostało potwierdzone, że M. T. zalega z opłatami za pełne dwa miesiące. Została zatem potwierdzona otrzymana wcześniej informacja. Z uwagi zaś na związany charakter decyzji w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego, nie było potrzeby przeprowadzania jakiegokolwiek dalszego postępowania dowodowego. W tym postępowaniu nie bada się bowiem przyczyn, które doprowadziły do zaniechania wpłat.
W takiej zatem sytuacji, wobec informacji podmiotu wskazanego w art. 8 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych o zaleganiu przez skarżącą z opłatami za zajmowany lokal w wysokości obejmującej dwa pełne miesiące oraz potwierdzeniu tejże informacji, Prezydent m.st. Warszawy zobligowany był do wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego. Nie ma bowiem jakichkolwiek podstaw do uznania, że informacja, zawarta we wskazanej powyżej notatce służbowej, jest nieprawdziwa. Skarżąca zaś w złożonej skardze nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o tym, że nie zalega z opłatami za zajmowany lokal. Wskazała jedynie na swój wiek i stan zdrowia oraz sytuację materialną, które to okoliczności – w niniejszym postępowaniu nie mogły być brane pod uwagę. W postępowaniu o wstrzymanie wypłaty dodatku mieszkaniowego nie mogą mieć bowiem znaczenia względy słusznościowe, ani trudna sytuacja zdrowotna, czy materialna strony, na co także wskazał Sąd I instancji.
Skoro zatem decyzja o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego została wydana prawidłowo, to uznać należy, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. W związku z żądaniem pełnomocnika z urzędu działającego w ramach prawa pomocy o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego wyjaśnić należy, że zgodnie z art.254 §1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.