Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 436/15 oddalił skargę L. K. i S. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że L. K. i S. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłość Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. o ustaleniu wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia części ich nieruchomości o nr [...] o pow. 0,025 ha i nr [...] o pow. 0,0365 ha, nr [...] o pow. 0,0406 ha, nr [...] o pow. 0,0475 ha, o nr [...] o pow. 0,0247 ha, nr [...] o pow. 0,0138 ha, [...] o pow. 0,0009 ha, [...] o pow. 0,0358 ha obręb [...], gm. T. pod drogę publiczną.
Skargi zostały oddzielnie zarejestrowane (na bezczynność sygn. akt IV SAB/Wa 435/15 a na przewlekłość sygn. IV SAB Wa 436/15).
Z akt sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. ustalił lokalizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr 8 do paramentów drogi ekspresowej na odcinku P. – granica Powiatu R. (od km 324+772 do km 379+110) z wyłączeniem odcinka [...]. Inwestycja została zaplanowana m.in. na ww. nieruchomościach będących współwłasnością skarżących.
W dniu 5 października 2011 r. organ wszczął postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejęte nieruchomości i decyzją z [...] lipca 2014 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności opisanych nieruchomości oraz o przyznaniu odszkodowania na rzecz skarżących, jak również zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty w terminie 14 dni.
L. K. i S.S. w dniu 23 lipca 2014 r. wnieśli do Ministra Infrastruktury i Rozwoju odwołanie od decyzji organu I instancji.
W piśmie z dnia 8 września 2015 r. skarżący wezwali organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji, zarzucając temu organowi przekroczenie terminu załatwienia sprawy.
Pismem z dnia 16 września 2015 r. organ odwoławczy na podstawie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 18 czerwca 2012 r.
W dniu 6 października 2015 r. L. K. i S. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. Skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) i przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej, stosownie do art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że w odwołaniu od decyzji zarzucali organowi I instancji wydanie decyzji na podstawie nieaktualnego od przynajmniej roku operatu szacunkowego nieruchomości (operat był aktualny do 18 czerwca 2013 r.). Zdaniem skarżących postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie nie wymagało przeprowadzenia skomplikowanych czynności. Niemniej jednak Minister dopiero po upływie roku od dnia otrzymania odwołania, na podstawie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o potwierdzenie jego aktualności. Organ nie podjął w tym czasie żadnych czynności, nie zawiadomił też stron o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy (art. 36 k.p.a.).
Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podał, że decyzją z dnia [...] października 2015 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ stwierdził, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, obszerność materiału dowodowego oraz zasadę rozpatrywania spraw według kolejności wpływu, nie było możliwe zakończenie postępowania w terminie określonym w art. 35 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę L. K. i S. S. w części dotyczącej bezczynności prowadzenia postępowania odwoławczego (sygn. akt IV SAB/Wa 435/15), z uwagi na to, że bezczynność oraz przewlekłość postępowania stanowią dwie różne instytucje prawa procesowego.
Następnie Sąd podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 435/15 orzekł, że w sprawie tej mamy do czynienie z bezczynnością i tym samym nie można uznać, iż w tej samej sprawie przy tym samym stanie faktycznym organ pozostaje również w przewlekłości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro bezczynność i przewlekłość to dwie odrębne instytucje prawa procesowego, które występują rozłącznie, to organ który nie rozpoznaje sprawy w terminach określonych w k.p.a. dopuszcza się albo bezczynności albo przewlekłości, w zależności od tego, czy podejmuje, czy też nie jakieś czynności.
Zważywszy więc na okoliczności stanu faktycznego sprawy, Sąd przyjął, że skoro na gruncie rozpoznawanej sprawy uznano już, że organ dopuścił się bezczynności, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania należało oddalić w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. K. i S. S., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
- - naruszenie przepisów art. 141 § 4 oraz art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 i art. 151 p.p.s.a., które doprowadziło do wydania błędnego wyroku, ponieważ Sąd w żadnej mierze nie wyjaśnił podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, poprzestając jedynie na wskazaniu, że nie wystąpiła przewlekłość postępowania administracyjnego, bo wystąpiła bezczynność organu. Tym samym Sąd uchylił się od dokonania w jakimkolwiek zakresie oceny prawnej zaistnienia w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego,
- - błędną wykładnię przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, że zaistnienie bezczynności wyklucza zaistnienie przewlekłości postępowania administracyjnego. Tymczasem są to odrębne instytucje prawne, które nie pozostają wobec siebie rozłączne, może bowiem powstać bezczynność w wydaniu aktu administracyjnego, jak w niniejszej sprawie, jako efekt przewlekle prowadzonego postępowania administracyjnego,
- - niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 § 2 pkt p.p.s.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że stwierdzona przez niego bezczynność organu w odrębnym orzeczeniu stoi na przeszkodzie uznaniu zaistnienia przewlekłości prowadzania postępowania przez ten sam organ administracji.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie albo uchylenie tego wyroku i wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jednym z głównych elementów uzasadnienia wyroku jest wskazanie przez Sąd podstawy prawnej orzeczenia i jej wyjaśnienie, czego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie uczynił. Skarżący kasacyjnie zarzucili Sądowi, że nie dokonał analizy i oceny stanu faktycznego sprawy oraz jedynie na podstawie luźnych rozważań, stwierdził, że bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią dwie odrębne instytucje prawa procesowego. Sąd zaniechał podania, z jakiego przepisu prawa wynika jego rozumowanie, zatem nie miał podstaw do konstatacji, że zaistnienie bezczynności wyklucza zaistnienie przewlekłości.
Ponadto wskazano, że Sąd dokonał pobieżnej analizy odpowiedzi na skargę organu, czego skutkiem było niezauważenie, że organ odwoławczy podjął w sprawie czynności wyjaśniające, ale uczynił to dopiero po kilku miesiącach, a ich przedmiotem było ustalenie takich okoliczności, które nie wymagały podejmowania tych czynności.
Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął również, że bezczynność i przewlekłość są rozłączne, skoro samo użycie przez ustawodawcę spójnika alternatywy łącznej "lub" nie pozostawia wątpliwości, że mogą one także współzaistnieć. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie wyklucza bowiem sytuacji, w której organ początkowo nie podejmuje żadnej czynności, by następnie podjąć czynność pozbawioną jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W niniejszej sprawie współzaistnienie obu okoliczności tj. bezczynności i przewlekłości prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania administracyjnego polegało na tym, że ówczesny Minister Infrastruktury i Rozwoju dopiero po upływie ponad roku od otrzymania odwołania i akt sprawy – w następstwie złożonego wezwania do usunięcie bezczynności i przewlekłości - w piśmie z dnia 16 września 2015 r. zapytał rzeczoznawcę majątkowego o aktualność operatu szacunkowego, przy czym już w dniu otrzymania odwołania organ wiedział, że operat szacunkowy jest nieaktualny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem kontrola instancyjna dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) doprowadziła do uznania, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 i art. 151 p.p.s.a. zmierzały do podważenia zasadności oddalenia skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w sytuacji, gdy w tym samym stanie faktycznym została stwierdzona już przez Sąd bezczynność tego organu w odrębnym postępowaniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd oddalając skargę jedynie z tej przyczyny uchylił się od dokonania oceny zaistnienia przewlekłości w działaniu organu odwoławczego. Tak sformułowanego stanowiska nie sposób jednak podzielić.
Przypomnieć na wstępie należy, że instytucja przewlekłości postępowania (obok istniejącej już bezczynności organu) została wprowadzona do porządku prawnego ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Celem tych zmian było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego, a także efektywnego dochodzenia przez stronę odszkodowania za poniesioną szkodę z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa.
Zmiany w tym zakresie objęły m. in. nowelizację przepisu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. Obecnie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z aktualnym brzmieniem art. 149 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl zaś § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rację mają skarżący kasacyjnie, że użycie w tych przepisach spójnika alternatywy łącznej "lub" przy wskazaniu środków obrony, jakie służą stronie w postępowaniu sądowoadministracyjnym oznacza, iż skargą do sądu można objąć tylko bezczynność organu albo tylko przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania, jak również można zarzuć organowi jednocześnie prowadzenie postępowania w sposób bezczynny i przewlekły. Taka też wykładnia powyższych przepisów – wbrew stanowisku skargi kasacyjnej – została zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji. Należy bowiem zauważyć, że Sąd rozpoczął swoje rozważania prawne od wyjaśnienia, iż wobec złożenia przez stronę skarżącą w jednym piśmie procesowym zarówno skargi na bezczynność Ministra w rozpoznaniu odwołania, jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania odwoławczego, skarga na bezczynność został wyłączona do odrębnego rozpoznania. Wyjaśnił również, że bezczynność i przewlekłość postępowania to dwie różne i odrębne instytucje oraz szczegółowo omówił każdą z nich. Następnie, biorąc pod uwagę okoliczność, iż w wyniku rozpoznania skargi na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju, skarga ta została uwzględniona, Sąd stanął na stanowisku, że nie sposób temu samemu organowi w tym samym stanie faktycznym przypisać jednocześnie przewlekłości, co uzasadnia oddalenie skargi w niniejszym postępowaniu. Sąd nie zanegował zatem, jak twierdzi strona skarżąca, możliwości zaskarżenia jednocześnie zarówno bezczynności jak i przewlekłości postępowania. Dokonując oceny skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Ministra orzekł natomiast, że na tę ocenę bezpośredni wpływ ma stwierdzona wcześniej bezczynność tego organu, z czym należy się zgodzić.
Wskazać bowiem trzeba, że wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt
IV SAB/Wa 435/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, iż rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju pozostawał bezczynny. Ponadto, mając na uwadze, że przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, Minister wydał w sprawie decyzję, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego w sprawie rozpatrzenia odwołania oraz stwierdził, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymierzył także organowi grzywnę w wysokości 1500 złotych oraz przyznał od organu solidarnie na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych.
Zatem wobec Ministra, który pozostawał w zwłoce w rozpoznaniu odwołania skarżących Sąd orzekł wszystkie sankcje przewidziane w art. 149 p.p.s.a. Na organ została nałożona kara grzywny, która ma na celu nie tylko dyscyplinowanie organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków takiego działania. Ponadto Sąd zasądził od organu na rzecz skarżących sumę pieniężną, stanowiącą pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony za niezgody z przepisami prawa sposób prowadzenia postępowania. Stwierdzenie zaś, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa umożliwia stronie wykorzystanie instrumentów przewidzianych w ustawie z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Podkreślenia wymaga, że o ile w art. 149 p.p.s.a. ustawodawca wyodrębnił dwie instytucje, tj. bezczynność i przewlekłość, o tyle przyznał sądowi taki sam zakres uprawnień w przypadku uwzględnienia skargi zarówno na bezczynności, jak i na przewlekłości.
Z punktu widzenia celu zmian spowodowanych wprowadzeniem instytucji przewlekłości postępowania i sankcji jakie sąd może nałożyć na organ, nieuzasadnione jest zatem, aby w tym samym stanie faktycznym, wobec tego samego organu stosować podwójnie środki przewidziane w art. 149 p.p.s.a. Mając to wszystko na względzie, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu, który przyjął, że stwierdzenie bezczynności Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i nałożenie na ten organ sankcji przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. prowadzi do oddalenia skargi w niniejszym postępowaniu. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. okazał się więc niezasadny.
Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przyznać należy rację skarżącym kasacyjnie, że Sąd w sposób pobieżny i lakoniczny wyjaśnił podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, ograniczając się jedynie do zdawkowego stwierdzenia, że skoro organ dopuścił się bezczynności, to skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania należało oddalić. Uchybienie to nie miało jednak wypływu na wynik sprawy, bowiem pomimo powyższego mankamentu, uzasadnienie wyroku umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.