Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., III SA/Kr 973/22 oddalił skargę A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. Wójt Gminy G. odmówił przyznania A. C. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad matką J. C. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że wniosek A. C. wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2021 r. Na podstawie oświadczenia strony ustalono, że A. C. nie podejmuje (rezygnuje) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Na podstawie treści orzeczenia z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdzono, że J. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym bezterminowo, jednak nie można ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. został przyznany A. C. zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad matką J. C. bezterminowo, na okres od [...] maja 2014 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. zmieniono kwotę zasiłku dla opiekuna, tj. przyznano A. C. od dnia 1 listopada 2018 r. zasiłek dla opiekuna w kwocie 620,00 zł miesięcznie.
Organ omówił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w postaci oświadczeń wnioskodawcy, wywiadu środowiskowego, ustalając na jego podstawie zakres czynności opiekuńczych świadczonych przez wnioskodawcę względem matki. Dalej organ stwierdził, że A.C. nie spełnia warunku zawartego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615), dalej jako "u.ś.r.", ponieważ nie można ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność J. C. Organ nadmienił jednocześnie, że A. C. spełnia przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. A. C. w odwołaniu od powyższej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części tej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego, jak i załączonych oświadczeń A. C. oraz jego matki z [...] czerwca 2021 r., J.C. jest osobą niepełnosprawną zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności. Prowadzi gospodarstwo domowe samotnie. W codziennych czynnościach domowych opiekę nad nią sprawuje syn A. J. C. jest wdową i utrzymuje się z emerytury. W domu odrębne gospodarstwo domowe prowadzi wnioskodawca z żoną. A.C. towarzyszy matce w ciągu dnia, albowiem J. C. z uwagi na problemy zdrowotne nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, nie jest w stanie wyjść samodzielnie z domu. Problemy z poruszaniem się powodują, iż J.C. porusza się przy pomocy balkonika tylko po domu (parter-pokój-łazienka).
Ponadto leczy się również kardiologicznie, raz w miesiącu konieczna jest wizyta pielęgniarki w celu pobrania krwi. J. C. jest osobą komunikatywną, pomimo iż dolega jej niedosłuch. Ze względu na schorzenia samodzielna egzystencja nie jest możliwa. Jej syn A. wykonuje takie czynności jak: robienie zakupów, załatwianie spraw urzędowych, umawianie wizyt lekarskich, sprzątanie, przygotowywanie posiłki oraz podawanie leków. J. C. utrzymuje sporadyczny kontakt z drugim synem J., który pracuje zawodowo na terenie A. Nadto z oświadczenia A. C. z [...] czerwca 2021 r. wynika, iż z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z pobieranego zasiłku dla opiekuna.
W ocenie Kolegium z zaprezentowanych wyżej ustaleń faktycznych nie można wnioskować, że faktycznie zakres opieki jakiej wymaga J. C. (i jaki faktycznie wykonuje odwołujący) był tego rodzaju, że uniemożliwiałoby to podjęcie opiekunowi jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym, czy też wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym. Niezależnie od powyższego organ ustalił, że oprócz A. C. zobowiązanym do alimentacji matki jest również jej drugi syn J.C.Z wywiadu środowiskowego wynika, że J.C. pracuje za granicą i nie świadczy usług opiekuńczych względem matki. Zdaniem Kolegium skoro nie jest on w stanie osobistym staraniem wspomóc brata w opiece nad matką, to może wypełnić ciążący na nim obowiązek alimentacyjny np. przez opłacenie usług opiekuńczych.
A. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisaną wyżej decyzję, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. i przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r. oddalił skargę stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie spełnia warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd I instancji stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, iż z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby na skarżącym spoczywał ciężar sprawowania opieki wykluczającej możliwość podjęcia przez opiekuna jakiegokolwiek zatrudnienia. Zaznaczył, że zakres pomocy świadczonej przez skarżącego nie uzasadnia przyjęcia, że jest to opieka stała i długoterminowa. Zdecydowana większość wykonywanych przez skarżącego czynności to czynności wykonywane standardowo przez osoby pracujące – po pracy.
Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione jest stanowisko organu o braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad matką a tym, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia. Zdaniem Sądu, stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie nie pozwala na wyprowadzenie innych wniosków. W ocenie Sądu skarżący nie rozważył żadnego innego scenariusza opieki nad matką, z uwzględnieniem brata zobowiązanego w równym stopniu do alimentacji. Skarżący nie może zatem oczekiwać udzielenia pomocy i wsparcia od Państwa, skoro nie wykorzystał innych dostępnych możliwości w zakresie zapewnienia opieki matce, tj. w postaci świadczeń alimentacyjnych od brata, jak również usług opiekuńczych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nie uniemożliwia podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, co było skutkiem niepełnego uwzględnienia przez Sąd materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu dowodowym w przedmiotowej sprawie;
- b. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu w sytuacji, w której żyją inne osoby zobowiązane do alimentacji wobec niepełnosprawnej (rodzeństwo skarżącego), które ani nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani wobec których nie wykazano obiektywnych przeszkód w realizacji ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy warunek wykazania takich okoliczności nie wynika nawet pośrednio ani z ww. przepisu, ani z żadnego innego przepisu u.ś.r.;
- c. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż skarżący podjął działania mające na celu zapewnienie swojej niepełnosprawnej matce w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie, np. przez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z tegoż przepisu, ani z jakiegokolwiek innego przepisu u.ś.r.;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj.:
- a. art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzją naruszała art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a., co objawia się błędnym i niepełnym wyjaśnieniem stanu faktycznego w sprawie w zakresie stanu zdrowia niepełnosprawnej i zakresu wymaganej przez nią opieki, przez wybiórczą ocenę wniosków wynikających z wywiadu środowiskowego i nieuwzględnienie przy orzekaniu, iż skarżący od 10. lat pobiera zasiłek dla opiekuna, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno było skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Powyższy przepis określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Norma ta formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową.
Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy. Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego.
Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J. C. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym bezterminowo. Skarżący sprawuje opiekę nad matką, ponieważ ze względu na problemy zdrowotne (porusza się przy pomocy balkonika, leczy się kardiologicznie) nie jest ona w stanie samodzielnie funkcjonować, jak również wyjść z domu bez jego pomocy. Oceniając tak ustalone okoliczności sprawy przyjęcie w sprawie stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy, zgodnie z którym strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Należy mieć również na względzie (na co wskazuje również skarżący kasacyjnie), że istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia pobierania od 10 lat zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem tej samej opieki nad matką. Okoliczność ta została zupełnie pominięta w toku dotychczasowego postępowania, a pozostaje ona kluczowa dla kwestii konieczności i zakresu sprawowanej opieki.
Nie sposób zgodzić się również, ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie nieuwzględnienia przez skarżącego pomocy ze strony brata mieszkającego za granicą. W niniejszej sprawie nie było bowiem podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia J.C. niezbędnej opieki przez pozostałe osoby zobowiązane względem niej do alimentacji, w sytuacji gdy to skarżący pozostaje w pełnej dyspozycji niepełnosprawnej matki, udzielając jej wszechstronnej pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Wielość osób, które potencjalnie mogłyby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną nie daje podstawy do podważania faktu sprawowania opieki przez osobę, która w sposób niejako zinstytucjonalizowany się jej podjęła, rezygnując bądź nie podejmując z tego powodu aktywności zawodowej i ubiegając się o świadczenie z tego tytułu.
Trafnie zatem skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tak w zakresie wadliwej wykładni pojęcia rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia) w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wskutek uznania, że w okolicznościach sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką a niepodejmowaniem zatrudnienia lub pracy zarobkowej. W konsekwencji naruszenia prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy, wadliwie zastosowany został także art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo błędnej oceny organu zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.).
Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną (art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a.) uwzględniając w należyty sposób zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
O sprostowaniu oczywistej omyłki zawartej w rubrum zaskarżonym wyroku w zakresie oznaczenia daty wydania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. w ten sposób, że w miejsce daty zaskarżonej decyzji wpisano w miejsce słów: "z dnia 24 kwietnia 2022 r.", słowa: "z dnia 25 kwietnia 2022 r.".