Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 1233/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1915/12 oddalił skargę I.C. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia rozkazu personalnego w sprawie dodatku za znajomość języka obcego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] przyznał I.C. z dniem [...] kwietnia 2012 r. dodatek za znajomość języka [...], zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 172, poz.1408 ze zm.).

Następnie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] na podstawie art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) w zw. z § 2 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012 r., poz. 433), stwierdził wygaśnięcie w/w rozkazu personalnego przyznającego I.C. dodatek za znajomość języka [...].

Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2012 r. I.C. wystąpiła do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o zwiększenie stałego dodatku służbowego w rozumieniu art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) o kwotę równą otrzymywanemu dodatkowi za znajomość języka obcego.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu rozkazu podał, że decyzja administracyjna, w stosunku do której organ nie wskazał terminu obowiązywania, wiąże w czasie do chwili jej uchylenia, stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wygaśnięcia. Z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wynika, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie m.in. jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa.

Wyjaśnił, iż w tej sprawie był zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia rozkazu personalnego na podstawie powołanego wyżej przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż z uwagi na wygaśnięcie prawa do dodatku za znajomość języka obcego, rozkaz personalny przyznający ten dodatek, stał się bezprzedmiotowy oraz, że taki sposób rozstrzygnięcia nakazuje wprost przepis prawa. Wskazał, że w dniu 5 maja 2012 r. weszło w życie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 433), które zmieniło przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1408 ze zm.). Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego, prawo do dodatku za znajomość języka obcego, przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów, wygasa z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia.

Stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, na Szefie ABW ciąży obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w formie rozkazu personalnego, o wygaśnięciu dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego. Szef ABW został zatem zobligowany do wykonania woli normodawcy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że zarzut niezgodności przepisów rozporządzenia zmieniającego z Konstytucją RP jest niezasadny, albowiem oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją może dokonać jedynie Trybunał Konstytucyjny, a przepisy powyższego rozporządzenia dotąd nie stały się przedmiotem oceny tego organu. Natomiast organy państwa są zobligowane do stosowania prawa, którego granice wyznaczają przepisy aktów normatywnych, do których należą także rozporządzenia.

Zdaniem Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nietrafne jest również twierdzenie strony, że dodatek za znajomość języka obcego ma charakter prawa nabytego, albowiem w świetle art. 115 w zw. z art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, dodatek ten stanowił dodatkowy składnik uposażenia, a z istoty dodatków do uposażenia wynika, że mogą one ulegać zmianie.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi I.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w związku z § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, poprzez wydanie rozporządzenia zmieniającego z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, polegające na objęciu rozporządzeniem zmieniającym materii związanej z wygaśnięciem dodatku za znajomość języka, podczas gdy delegacja ustawowa przewiduje wydanie aktu wykonawczego jedynie w zakresie wysokości dodatków, zasad ich przyznawania, obniżania, sposobu wypłaty, a także rodzajów dodatków uwarunkowanych szczególnymi kwalifikacjami, właściwościami lub miejscem pełnienia służby;
2. 2. art. 2 Konstytucji RP w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, poprzez naruszenie fundamentalnej zasady konstytucyjnej - zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa oraz wynikającej z niej zasady ochrony praw nabytych, polegające na wprowadzeniu, bez zachowania okresów dostosowawczych, w drodze aktu wykonawczego, regulacji prawnych pozbawiających funkcjonariuszy dodatków za znajomość języka obcego w sposób nagły i arbitralny bez usprawiedliwienia tego innymi ważnymi względami i wartościami konstytucyjnymi;
3. 3. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i art. 119 ust. 3 w zw. z art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, poprzez wydanie rozporządzenia zmieniającego, w zakresie § 1 pkt 1, pozostającego w sprzeczności z treścią przepisu art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, polegającej na zapisie rozporządzenia zmieniającego, iż dodatkiem uzasadnionym szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby jest dodatek kontrolerski, podczas gdy art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu traktuje o dodatkach, a nie dodatku, przyznawanych z tytułu określonych wyżej właściwości.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie rozkazów personalnych.

W uzasadnieniu skargi podała m.in., że sądy posiadają, co do zasady, kompetencję do oceny, czy przepisy aktu niższej rangi niż ustawa mogące mieć zastosowanie w sprawie są sprzeczne z ustawą lub Konstytucją. Konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności aktu podustawowego z ustawą i Konstytucją jest odmowa jego zastosowania, co oznacza jego pominięcie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie nie może modyfikować treści ustawy ani jej uzupełniać oraz musi mieścić się w zakresie określonym w upoważnieniu.

W ocenie skarżącej, rozporządzenie zmieniające z dnia 16 kwietnia 2012 r. zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, określającej wydanie aktu wykonawczego jedynie w zakresie wysokości dodatków, zasad ich przyznawania, obniżania, sposobu wypłaty, a także rodzajów dodatków uwarunkowanych szczególnymi kwalifikacjami, właściwościami lub miejscem pełnienia służby. Upoważnienie ustawowe w zakresie przedmiotowym nie przewidywało regulacji dotyczących pozbawienia prawa do przedmiotowych dodatków, jak również ich wygaśnięcia. A zatem, wydanie rozporządzenia zmieniającego we wskazanym wyżej zakresie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z § 2 rozporządzenia zmieniającego, a to z kolei, zważywszy, iż § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowił podstawę prawną decyzji administracyjnych – rozkazów personalnych – wydanych w przedmiocie wygaśnięcia prawa do dodatku za znajomość języka obcego, miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z uwagi na powyższe, skarżąca wniosła o pominięcie przez Sąd w niniejszej sprawie rozporządzenia zmieniającego, jako niekonstytucyjnego.

Ponadto I.C. wskazała, że w tym przypadku ustawodawca, wprowadzając rozporządzeniem zmieniającym nowe regulacje prawne w zakresie dodatków przyznawanych funkcjonariuszom za znajomość języków obcych, faktycznie polegające na ich wygaśnięciu, czyli pozbawieniu prawa do dotychczas pobieranych dodatków i braku możliwości uzyskania ich w przyszłości, dokonał zmiany porządku prawnego na niekorzyść funkcjonariuszy i praktycznie uczynił to z dnia na dzień. Czternastodniowego okresu vacatio legis nie można bowiem uznać za okres pozwalający na dostosowanie się adresatów nowych norm prawnych do wprowadzonych zmian. Zdaniem skarżącej, ustawodawca w tym przypadku całkowicie pominął element bezpieczeństwa prawnego jednostki, polegający na przewidywalności postępowania ustawodawcy umożliwiającego jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jego działania mogą pociągnąć za sobą.

Skarżąca podkreśliła, że najpierw poniosła dodatkowe koszty na doskonalenie znajomości języka [...] oraz egzamin, a następnie na cztery miesiące przed odejściem ze służby na zaopatrzenie emerytalne została pozbawiona dodatku za znajomość języka [...].

W ocenie skarżącej wprowadzenie przez ustawodawcę w sposób arbitralny rozporządzenia zmieniającego, skutkującego pozbawieniem dodatku za znajomość języka obcego funkcjonariuszy pobierających go bezterminowo, osłabia zaufanie obywatela do państwa prawa, szczególnie, że ustawodawca nie usprawiedliwia tego konieczną ochroną innych, konstytucyjnie uznawanych wartości.

Dodatkowo skarżąca podniosła, że ustawodawca w § 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego wskazał, że dodatkiem uzasadnionym szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby jest dodatek kontrolerski. Z kolei treść art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu traktuje o dodatkach, a nie dodatku, przyznawanych z tytułu wskazanych wyżej właściwości. Oznacza to, że między § 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego a art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu – zawierającym delegację do wydania rozporządzenia – występuje sprzeczność.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku, odnosząc się do treści art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. podał, iż z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2009, str. 861 i nast.). Wskazał, że bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek, (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2012 r., s. 668 i nast., wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. I OSK 2263/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. stwierdził wygaśnięcie rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] przyznającego skarżącej dodatek za znajomość języka [...] podając, że to uprawnienie uregulowane w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1408) zostało wygaszone, poprzez § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2012r., poz. 433) z dniem 5 maja 2012 r. Zgodnie z jego treścią, prawo do dodatku za znajomość języka obcego przyznane na podstawie dotychczasowych przepisów wygasa z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (§ 2 ust. 1). Stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu dodatku za znajomość języka obcego następuje w drodze decyzji administracyjnej w formie rozkazu personalnego (§ 2 ust. 2).

W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego prawidłowo uznał, że dotychczasowa decyzja przyznająca skarżącej dodatek za znajomość języka obcego stała się bezprzedmiotowa, zmienił się bowiem stan prawny - została uchylona podstawa prawna do przyznania przedmiotowego świadczenia, a jednocześnie stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazał przepis prawa - cytowany powyżej § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 kwietnia 2012 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można stwierdzić, aby Prezes Rady Ministrów wydając powyższe rozporządzenie z dnia 16 kwietnia 2012 r., które zmieniło przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wyszedł poza granice upoważnienia zawartego w art. 119 ust. 3 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Użyty w tym przepisie zwrot "oraz rodzaje dodatków uzasadnionych (...)", powinien być odczytywany jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów, do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, a zatem również uprawnienie do ukształtowania zasad znoszenia przedmiotowych dodatków.

Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonując analizy zawartego w art. 119 ust. 3 powołanej ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, sformułowania – "zasady przyznawania" wskazał, iż wykładnia językowa tego pojęcia prowadzi do wniosku, że "przyznawanie" jest określeniem szerszym od sformułowania "przyznanie". "Przyznanie" oznacza bowiem czynność jednorazową, polegającą na przysporzeniu danej osobie konkretnego uprawnienia. Natomiast "przyznawanie" odnosi się do całokształtu regulacji związanych z istnieniem danego dodatku i powinno być odczytywane jako uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku. Omawiane sformułowanie zawiera w sobie również uprawnienie do uchylania (cofania) dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 3 art. 119 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako nietrafny uznał zarzut skargi, że wydanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w związku z § 2 ww. rozporządzenia. W związku z powyższym stwierdził, że wniosek skarżącej o pominięcie przez Sąd, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, powyższego rozporządzenia – jako niekonstytucyjnego – nie znajduje prawnego uzasadnienia.

Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i art. 119 ust. 3 w zw. z art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego, poprzez wydanie rozporządzenia zmieniającego, w zakresie § 1 pkt 1, pozostającego w sprzeczności z treścią przepisu art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Powołane wyżej przepisy nie są względem siebie sprzeczne, a wydanie przez Prezesa Rady Ministrów rozporządzenia zmieniającego mieściło się w granicach przysługujących mu, na mocy art. 119 ust. 3 ww. ustawy, kompetencji w zakresie określania rodzajów dodatków przysługujących funkcjonariuszowi ABW z racji szczególnych właściwości, kwalifikacji, warunków albo miejsca pełnienia służby.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia, w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, określonej w art. 2 Konstytucji zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa oraz wynikającej z niej zasady praw nabytych wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2004 r. K 54/2002, LEX nr 83984, wyraził pogląd, że "zasada ochrony zaufania do państwa i prawa nie może być rozumiana w sposób uproszczony jako ogólne założenie polegające na "niezmienialności" określonych rozwiązań prawnych. Społeczne przekonanie (nawet utrwalone) o treści określonych rozwiązań prawnych nie stanowi w świetle Konstytucji samodzielnej przesłanki pozwalającej odmówić ustawodawcy kompetencji do zmiany (lub modyfikacji) tej regulacji prawnej".

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w skardze, że dodatek za znajomość języka obcego przyznany skarżącej rozkazem personalnym miał charakter stały i jako taki korzystał z ochrony praw nabytych. Stosownie do art. 115 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, uposażenie funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, które mogą ulegać zmianie. Rodzaje dodatków wymienia art. 119 ust. 1 ww. ustawy: dodatek za stopień, dodatek służbowy oraz dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby.

Natomiast wysokość dodatków, zasady ich przyznawania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby określa cytowane już rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Z tego aktu, w brzmieniu sprzed 5 maja 2012 r., nie wynika, aby dodatek za znajomość języków obcych miał charakter stały, tak jak wskazuje skarżąca o charakterze prawa nabytego. Przepisy wyżej wymienionego rozporządzenia przyznawały owo uprawnienie, jedynie w przypadku spełnienia określonych wymogów - znajomości języka obcego, a także wskazywały okres na jaki jest ono przyznane (rok, 5 lat, bezterminowo). Gdyby ten dodatek miał mieć charakter prawa nabytego stałego, to nie byłoby potrzeby określania okresu przyznania. Stwierdzenie "bezterminowo" nie oznacza zatem nabycia stałego prawa do przedmiotowego dodatku, lecz wskazuje bliżej nieokreślony czas, w którym dodatek ten przysługuje.

Natomiast zawarte w art. 119 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu sformułowanie, że dodatkami do uposażenia o charakterze stałym są dodatki ustalone w stawkach miesięcznych, należy odnosić do stałości ich wysokości, a nie do stałości prawa do ich otrzymywania.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła I.C., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez:

1. 1. dokonanie przez Sąd pierwszej instancji nietrafnej oceny konstytucyjności przepisu § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zw. art. 119 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez dokonanie błędnej wykładni sformułowania "zasady przyznawania" zawartego w przepisie art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i przyjęcie, że odnosi się on do całokształtu regulacji związanej z istnieniem danego dodatku, a zatem stanowi dla Prezesa Rady Ministrów uprawnienie do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, w tym do jego cofania, podczas gdy taka wykładnia stoi w oczywistej sprzeczności z § 5, 11 i 65 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej, i tym samym rozpoznania sprawy z uwzględnieniem rozporządzenia zmieniającego;
2. 2. dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej (zawężającej) wykładni art. 2 Konstytucji RP w zw. § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego i wynikającej z niej zasady zaufania obywatela do państwa i prawa, poprzez pominięcie, iż z zasady tej wynika również obowiązek państwa zapewnienia obywatelom przewidywalności prawa, a w przypadku jego diametralnej zmiany na ich niekorzyść, zagwarantowania możliwości dostosowania się do nowej sytuacji i stworzenia w tym zakresie odpowiednich mechanizmów przejściowych, i tym samym uznaniu, iż Prezes Rady Ministrów wprowadzając rozporządzeniem zmieniającym przepis § 2, będący następnie podstawą indywidualnych decyzji pozbawiających funkcjonariuszy w trybie natychmiastowym dodatków językowych, nie naruszył art. 2 Konstytucji RP;
3. 3. dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. z 2002 r. Nr 172, poz. 1408 ze zm.), poprzez przyjęcie, iż dodatek za znajomość języka obcego przyznany funkcjonariuszowi bezterminowo nie miał charakteru stałego w sytuacji, kiedy przepisy wskazanego rozporządzenia sprzed nowelizacji, określające zasady jego przyznawania, nie przewidywały sytuacji obniżenia tak przyznanego dodatku, ani też jego cofnięcia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcie skargi oraz o zasądzenie od organu, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że w orzecznictwie sądów powszechnych oraz Sądu Najwyższego dominuje pogląd, że sądy posiadają co do zasady, kompetencję do oceny, czy przepisy aktu niższej rangi niż ustawa mogące mieć zastosowanie w sprawie są sprzeczne z ustawą lub Konstytucją (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2008 r., III CZP 151/07, OSNC-ZD 2008, nr D, poz. 121). Powyższe stanowisko podziela w swoim orzecznictwie również Naczelny Sąd Administracyjny, dając temu wyraz poprzez stwierdzenie, że brak jest unormowania ustawowego zakazującego dokonywanie oceny zgodności z ustawą aktów podustawowych. Z treści art. 178 Konstytucji RP wynika, iż istnieje ku temu przyzwolenie, które jawi się wprost jako powinność sądu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt IFSK1387/2008).

Z kolei konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności aktu podustawowego z ustawą i Konstytucją jest odmowa zastosowania takiego aktu w rozpatrywanej sprawie, co oznacza jego pominięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 414/06).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej punktem odniesienia do rozważań dotyczących konstytucyjności przepisów i to zarówno rangi ustawowej, jak i podustawowej winno być sięgnięcie do reguł i zasad w oparciu, o które przepisy te są tworzone. Standardy w tym zakresie wyznacza rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, dalej w skrócie ZTP). Akt ten niezależnie od swojego wiążącego charakteru pozostaje wzorcem prawnym na potrzeby czynności prawotwórczych niezależnie od tego gdzie i w jakiej skali są podejmowane (pod red. A. Malinowskiego "Zarys metodyki pracy legislatora" LEXIS NEXIS W-wa 2009).

Na potrzeby niniejszej skargi niezbędne jest zatem odwołanie się do reguł techniki prawodawczej zawartych w § 5, § 11 i § 65 ZPT.

Zgodnie z wyrażoną w § 5 ZTP zasadą zwięzłości tekstu aktu prawnego powinny się w nim znaleźć tylko takie elementy treści, które są niezbędne dla odtworzenia norm prawnych ustanawianych przez prawodawcę. Służy temu zasada wyrażona w § 11 ZTP. Zgodnie z tym przepisem w tekście aktu prawnego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych. Zasada zamieszczania w aktach prawnych tylko takich wypowiedzi, które są niezbędne dla odtworzenia norm prawnych stanowi odpowiednik jednej z dyrektyw wykładni językowej, zgodnie z którą niedopuszczalne jest ustalanie znaczenia normy prawnej w taki sposób, by pewne jej części były traktowane jako zbędne (jest to zakaz wykładni per non est, zob. np.: J. Wróblewski: Rozumienie -prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 150-152). Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy – wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy.

Przywołane powyżej zasady redagowania teksu prawnego winny mieć bezpośrednie zastosowanie do tzw. przepisów upoważniających.

Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że przepis upoważniający powinien być szczegółowy i jednym z elementów, które muszą być w nim określone, jest "zakres spraw przekazanych do uregulowania". Ta część przepisu upoważniającego (jak wszystkie elementy tego przepisu) musi określać zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu w sposób na tyle wyraźny i jednoznaczny, by w sposób intersubiektywnie weryfikowalny możliwe było stwierdzenie, że organ wydający dany akt wykonawczy działał na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny już w pierwszym swoim orzeczeniu orzekł, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Kompetencji takiej nie można bowiem domniemywać (orzeczenia TK: z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/8;, z dnia 20 października 1986 r. sygn. akt P 2/86, i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U 5/86). Przytoczone ustalenia Trybunału Konstytucyjnego zostały ogólnie wyrażone w § 65 zdanie pierwsze ZTP, które stanowi, że zakres spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu określa się w sposób precyzyjny. Konsekwencją tych zasad jest to, że określenie zakresu spraw przekazywanych do uregulowania w rozporządzeniu nie może być ogólnikowe. Niewątpliwie do konstruowania tej części przepisu upoważniającego należy w sposób szczególnie restrykcyjny stosować zasady wyrażone w § 6 ZTP, a więc redagować ją tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

Należy też pamiętać o sformułowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasadzie określoności przepisów prawa. Tylko wyraźne i jednoznaczne sformułowanie przepisu upoważniającego pozwala na obiektywne stwierdzenie, że organ wydający dany akt wykonawczy działał na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Z kolei w § 65 zdanie drugie ZTP zakazano w szczególności posługiwania się zwrotem: ".... określi szczegółowe zasady....", który stał się symbolem formułowania przepisów upoważniających w sposób blankietowy w sytuacjach, w których przekazywano do uregulowania w rozporządzeniu sprawy niewyjaśnione lub nasuwające trudności przy opracowywaniu ustawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż przyjęta przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ocena dotycząca zgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu jest błędna. Sąd formułując swoje stanowisko oparł się na nieprawidłowej z punktu widzenia przytoczonych wyżej zasad techniki prawodawczej, interpretacji pojęcia "zasady przyznawania" twierdząc, iż takie sformułowanie zawarte w art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW odnosi się do całokształtu regulacji związanych z istnieniem danego dodatku i winno być odczytywane jako upoważnienie Prezesa Rady Ministrów do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, a zatem i do jego uchylania i cofania.

Z treści art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu wynika, że Prezes Rady Ministrów został upoważniony do określenia w drodze rozporządzeń dla każdej z Agencji, rodzajów dodatków, ich wysokości, zasad ich przyznawania i obniżania, sposobu ich wypłaty. Gdyby kierować się interpretacją dokonaną przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to należałoby przyjąć, iż znaczna część przepisu art. 119 ust. 3 ustawy o ABW oraz AW jest zbędna, skoro sformułowanie "zasady przyznawania" zawarte w przedmiotowym przepisie odnoszą się do całokształtu regulacji związanych z istnieniem danego dodatku, a zatem jego przyznawania, cofania, obniżania wysokości. To z kolei stoi w oczywistej sprzeczności z przywołanymi wyżej dyrektywami wykładni językowej, zgodnie z którymi niedopuszczalne jest ustalanie znaczenia normy prawnej w taki sposób, by pewne jej części były traktowane jako zbędne, a także, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Kompetencji takiej nie można bowiem domniemywać.

W ocenie skarżącej rozporządzenie zmieniające zostało wydane z przekroczeniem przez Prezesa Rady Ministrów delegacji ustawowej zawartej w art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Upoważnienie, w zakresie przedmiotowym nie przewidywało wydania rozporządzenia zawierającego regulacje dotyczące pozbawienia prawa do dodatków, jak również ich wygaśnięcia. W takim przypadku, nie można domniemać istnienia kompetencji normodawczej, a brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie jej w danym zakresie.

Tym samym § 2 rozporządzenia zmieniającego narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Zważywszy, iż przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowił podstawę prawną decyzji administracyjnych – rozkazów personalnych – wydanych w przedmiocie wygaśnięcia prawa do dodatku za znajomość języka obcego, miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i winien zostać pominięty przy rozpoznaniu sprawy.

Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne – umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła była go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zadecydowała o swoich sprawach (S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym, PiP, z. 8/1991, s. 8-9).

Bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego. Jednostka ma prawo jednak oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny. Prawodawca nie może w sposób dowolny kształtować treści obowiązujących norm, traktując je jako instrument do osiągania stale to innych celów, które sobie dowolnie wyznacza.

Autor skargi kasacyjnej odnosząc się do zasady ochrony praw nabytych podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, iż ochrona praw nabytych nie jest równoznaczna z ich nienaruszalnością. Zasada ochrony praw nabytych nie ma bowiem charakteru absolutnego i nie zakazuje stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki, jeśli przemawia za tym inna wartość konstytucyjna. W takim przypadku ustawodawca powinien jednak ustanowić regulacje, które ułatwią jednostce dostosowanie się do zmienionej sytuacji.

Ustawodawca chcąc pozostawać w zgodzie z klauzulą demokratycznego państwa prawnego musi uwzględniać przy kolejnych modyfikacjach stanu prawnego jego konsekwencje faktyczne i prawne, jakie zrodził on do chwili wejścia w życie nowych uregulowań. W związku z tym, że demokratyczne państwo prawne oznacza państwo, w którym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, ustawodawca dokonując kolejnych zmian stanu prawnego nie może stracić z pola widzenia interesów podmiotów, jakie ukształtowały się przed dokonaniem zmiany stanu prawnego" (OTK ZU Nr 3/1999, poz. 10, s. 241).

W rozpoznawanej sprawie ustawodawca wprowadzając rozporządzeniem zmieniającym nowe regulacje prawne w zakresie dodatków przyznawanych funkcjonariuszom za znajomość języków obcych, faktycznie polegające na ich wygaśnięciu, czyli pozbawieniu funkcjonariuszy dotychczas pobieranych dodatków i braku możliwości uzyskania ich w przyszłości, dokonał zmiany porządku prawnego na ich niekorzyść i praktycznie uczynił to z dnia na dzień. Czternastodniowego okresu vacatio legis nie można bowiem uznać za okres pozwalający na dostosowanie się adresatów nowych norm prawnych do wprowadzonych zmian. Funkcjonariusze planując w określonych rozporządzeniem realiach swoją drogę zawodową poprzez radykalną i nagłą zmianę przepisów zostali całkowicie zaskoczeni przez ustawodawcę, który nie przewidział w tym przypadku żadnych mechanizmów ochronnych ani dostosowujących.

We wskazanej wyżej sytuacji znalazła się również skarżąca I.C., która to na cztery miesiące przed odejściem ze służby na zaopatrzenie emerytalne została pozbawiona dodatku za znajomość języka [...] przyznanego bezterminowo.

Zdaniem skarżącej, wprowadzenie przez ustawodawcę we wskazanym wyżej trybie, to jest w sposób arbitralny, rozporządzenia zmieniającego, skutkującego pozbawieniem dodatku za znajomość języka obcego funkcjonariuszy pobierających go bezterminowo, osłabia zaufanie obywatela do prawa, zwłaszcza, że ustawodawca nie usprawiedliwia tego konieczną ochroną innych, konstytucyjnie uznawanych wartości.

W związku z tym nie można przyjąć, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał prawidłowej wykładni art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego, stwierdzając, że zasada zaufania obywatela do państwa w przypadku wydania przepisu § 2 rozporządzenia, a następnie jego wykonania nie została naruszona. Rozpoznając skargę pod wskazanym kątem całkowicie pominął aspekt bezpieczeństwa prawnego obywateli, przewidywalności prawa oraz obowiązku państwa we wprowadzeniu mechanizmów pozwalających na dostosowanie się obywateli do nowej sytuacji prawnej oraz ograniczeniu negatywnych skutków regulacji, co miało istotne znaczenie dla błędnego uznania, że powyższy przepis jest zgodny z Konstytucją RP.

Stosownie do art. 119 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, funkcjonariusze otrzymują między innymi dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. Na podstawie rozporządzenia sprzed nowelizacji do grupy tej został zakwalifikowany między innymi dodatek za znajomość języków obcych. Stosownie do § 7 ust. 1 pkt 1 tegoż rozporządzenia, za bardzo dobrą znajomość języka obcego przedmiotowy dodatek był przyznawany bezterminowo. Sformułowanie przyznany bezterminowo oznacza, że dodatek był przyznawany na czas nieoznaczony. Rozporządzenie sprzed nowelizacji nie przewidywało, w odróżnieniu od dodatków na czas określony, okoliczności w których dodatek przyznany bezterminowo mógłby zostać zmieniony. Nie miała na to wpływu również kwestia wykorzystywania znajomości języka na zajmowanym stanowisku. Oznacza to, że dodatek za znajomość języka obcego przyznany bezterminowo był wypłacany funkcjonariuszowi w niezmienionym zakresie aż do odejścia ze służby.

Z chwilą odejścia funkcjonariusza ze służby kwota pobieranego dodatku wchodziła do podstawy wymiaru emerytury mundurowej. Z powyższego wynika, iż dodatek ten od chwili jego przyznania miał charakter stały, tj. niezmienny, jak również funkcjonariusz nie mógł go utracić, a fakt jego przyznania i pobierania, nawet po odejściu ze służby, miał swój wymiar w pobieranym świadczeniu emerytalnym.

Na powyższe rozumowanie wskazuje również brzmienie § 10 rozporządzenia sprzed nowelizacji, zgodnie z którym została zachowana ciągłość pobierania dodatku za znajomość języka obcego przyznanego bezterminowo na zasadach obowiązujących przed wprowadzeniem rozporządzenia z 2002 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię określonych przepisów prawa. Przy czym ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który oceniając konstytucyjność § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w zw. z art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z art. 92 ust.1 Konstytucji RP przyjął, że zawarte w powołanym art. 119 ust. 3 cyt. ustawy sformułowanie "zasady przyznawania", odnosi się do całokształtu regulacji związanej z istnieniem danego dodatku, a zatem stanowi dla Prezesa Rady Ministrów uprawnienie do kształtowania ogółu okoliczności związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, w tym do jego cofania.

W konsekwencji nie stwierdził, aby rozporządzenie zmieniające zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Tymczasem w ocenie autora skargi kasacyjnej taka wykładnia stoi w oczywistej sprzeczności z § 5, 11 i 65 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Ponadto wskazał, że skoro upoważnienie ustawowe w zakresie przedmiotowym nie przewidywało wydania rozporządzenia zawierającego regulacje dotyczące pozbawienia prawa do dodatków, jak i ich wygaśnięcia, to uznać należy, iż § 2 rozporządzenia zmieniającego narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

W ocenie skarżącej, Sąd pierwszej instancji dokonał również błędnej (zawężającej) wykładni art. 2 Konstytucji w zw. § 2 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego uznając, że w tej sprawie zasada zaufania obywatela do państwa nie została naruszona. Ponadto Sąd ten, dokonując błędnej wykładni art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego niezasadnie przyjął, że dodatek przyznany funkcjonariuszowi za znajomość języka obcego nie miał charakteru stałego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej oceny konstytucyjności przepisu § 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w związku z art. 119 ust. 3 ustawy o ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP jest niezasadny. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Stosownie do art. 119 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu Prezes Rady Ministrów określi, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokość dodatków, o których mowa w ust. 1, zasady ich przyznawania i obniżania, sposób ich wypłaty oraz rodzaje dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Jak wyżej wskazano w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP upatruje w tym, że skoro w cyt. art. 119 ust. 3 powołanej ustawy brak jest dla Prezesa Rady Ministrów uprawnienia do wygaszenia przyznanych dodatków, to wydanie przez niego rozporządzenia zmieniającego z § 2, mówiącym o wygaszeniu prawa do dodatków za znajomość języków obcych, narusza powołany przepis Konstytucji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zmiana rozporządzenia w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, polegająca na uchyleniu dodatku za znajomość każdego z języków obcych oraz wygaszeniu uprawnień do jego otrzymywania, mieściła w zakresie upoważnienia ustawowego. Zgodnie z zawartym w art. 119 ust. 3 omawianej ustawy upoważnieniem, Prezes Rady Ministrów posiadając kompetencję do "określenia rodzaju dodatków" uzasadnionych m.in. szczególnymi kwalifikacjami, był uprawniony zarówno do wprowadzenia danego rodzaju dodatku do uposażenia, ale również do jego zniesienia w drodze nowelizacji rozporządzenia i nowego ukształtowania kwestii związanych z dodatkami. Rezygnacja z dotychczasowego dodatku dla funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za znajomość języków obcych z uwagi na racjonalizowanie wydatków publicznych była zatem uprawniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie także zasadnie przyjął, że użyty w art. 119 ust. 3 cyt. ustawy zwrot "przyznawania" oznacza kompleksowe uprawnienie Prezesa Rady Ministrów w zakresie kształtowania ogółu okoliczności, związanych z posiadaniem przez funkcjonariusza konkretnego dodatku, w tym również prawo do jego znoszenia. Zauważyć należy, iż nawet gdyby przyjąć, że użyte w tym przepisie sformułowanie "zasady przyznawania" nie uprawnia do uznania, iż w zakresie spraw przekazanych do uregulowania Prezesowi Rady Ministrów mieści się również kompetencja dotycząca pozbawiania prawa do dodatków, to tego rodzaju interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z zawartym w dalszej części tego przepisu zwrotem "oraz rodzaje dodatków uzasadnionych (...)", wskazującym na przyznanie Prezesowi Rady Ministrów możliwości określania rodzajów dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby, które powinno być odczytane jako uprawnienie do ukształtowania także zasad znoszenia przedmiotowych dodatków.

Podkreślić należy, iż że ustawa o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu zapewnia funkcjonariuszowi wprost wynikające z niej prawo do dodatków w niej określonych, tj. do dodatku za stopień i dodatku służbowego (art. 119 ust. 1 pkt 1 i 2). Natomiast inne dodatki wymienione w tym przepisie (art. 119 ust. 1 pkt 3) nie zostały w ustawie konkretnie określone, a uprawnienie do ustalania m.in. ich rodzajów, normodawca scedował na Prezesa Rady Ministrów. Jest on zatem uprawniony zarówno do wprowadzenia nowych dodatków, jak i rezygnacji z niektórych z nich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nietrafnie odwołuje się do reguł techniki prawodawczej zawartych w § 5, § 11 oraz § 65 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Powyższe zasady są bowiem wyłącznie zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (por. T. Bąkowski, "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", Wrocław 2010, s. 85 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt I OSK1059/10). Podobne stanowisko zajął także Sąd Najwyższy, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II CSK 436/11 (publ. LEX 1232234) stwierdził, że naruszenie "Zasad techniki prawodawczej" nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. § 2 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 kwietnia 2012 r. i wynikającej z niej zasady zaufania obywatela do państwa i prawa oraz zarzutu naruszenia art. 119 ust. 1 pkt 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w zw. z § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, poprzez przyjęcie, iż dodatek za znajomość języka obcego przyznany funkcjonariuszowi bezterminowo nie miał charakteru stałego, a przez to cech prawa nabytego, stwierdzić należy, iż nie mogły one osiągnąć zamierzonego skutku. Jak wyżej wskazano, upoważnienie do określenia rodzajów dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby, zasad ich przyznawania i obniżania oraz ewentualnego uchylenia, w świetle art. 119 ust. 3 cyt. ustawy zostało przekazane Prezesowi Rady Ministrów.

Dodatek za znajomość języka obcego nie został wprost wymieniony w ustawie, a kwestię jego ustanowienia, jak też jego likwidacji, pozostawiono Prezesowi Rady Ministrów. W § 4 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, organ ten przewidział możliwość przyznania funkcjonariuszowi dodatku za znajomość języków obcych uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, zaś w § 6 i § 7 określił ich wysokość oraz okres na który zostaje on przyznany.

Następnie Prezes Rady Ministrów rozporządzeniem zmieniającym z dnia 16 kwietnia 2012 r. nadał nowe brzmienie § 4 rozporządzenia pozostawiając uprawnienie do dodatku kontrolerskiego, uchylił przepisy dotyczące dodatku za znajomość każdego języka obcego i jednocześnie nakazał stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowych decyzji o przyznaniu tego dodatku oraz określił formę w jakiej winno ono nastąpić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego fakt przyznania skarżącej m.in. na podstawie § 7 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. dodatku za znajomość języka [...] bezterminowo nie oznacza nabycia do niego stałego prawa, lecz jedynie potwierdza bardzo dobrą znajomość tego języka obcego, ocenianą w oparciu o § 6 cyt. rozporządzenia. Nie ma on zatem postaci prawa stałego, chronionego konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego w warunkach prowadzących do naruszenia zasady ochrony praw nabytych, uprawnienie skarżącej do dodatku za znajomość języka obcego nie miało bowiem postaci prawa chronionego przez tę zasadę.

Podkreślić również należy, iż wejście w życie rozporządzenia zmieniającego nastąpiło zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), tj. z zachowaniem określonego w art. 4 tej ustawy, a zarazem odpowiedniego do treści i charakteru wprowadzanych przepisów 14-dniowego okresu vacatio legis. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej brak zatem sprzeczności tego aktu z art. 2 Konstytucji RP. Likwidacja uprawnienia do przedmiotowego dodatku nie nastąpiła zatem w sposób niespodziewany, lecz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcą prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).