Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2745/15 oddalił skargę S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Kierownik Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w P. działający z upoważnienia Naczelnika Miasta [...] decyzją z [...] lutego 1984 r. znak: [...] wywłaszczył za odszkodowaniem między innymi nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położoną w P. przy ul. [...], stanowiącą własność S.S.. Aktualnie działka ta stanowi część działki nr [...] o pow. [...] ha i działki nr [...] o pow. [...] ha, położonych przy ul. [...] i [...] w P. Wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa", oraz zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta [...] z [...] października 1981 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budownictwa mieszkaniowego - osiedle "[...]" w P. Odszkodowanie za grunt ustalono na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta [...] z [...] stycznia 1983 r. w sprawie wysokości stawek odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na terenie miasta [...], za roślinne części składowe - na podstawie art. 8 ust. 4 i 5 tej ustawy, a za składniki budowlane - na podstawie art. 8 ust. 10 - 12 w oparciu o szacunki i opinie biegłych. Łączna kwota ustalonego odszkodowania wyniosła [...]zł, w tym odszkodowanie za grunt w wysokości [...]zł., odszkodowanie za uprawy w wysokości [...]zł oraz [...]zł. za składniki budowlane.
Stan prawny nieruchomości w dacie wywłaszczenia ustalony został na podstawie odpisów z ksiąg wieczystych, zaświadczeń Państwowego Biura Notarialnego, rejestru pomiarowego oraz w wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej.
W decyzji nie uwzględniono wniosków S. S. zgłoszonych w piśmie z [...] grudnia 1983 r., stanowiącego załącznik do protokołu z rozprawy administracyjnej, dotyczących zmiany zakresu wywłaszczenia poprzez wyłączenie z planu realizacyjnego części jego działki, utworzenie z wyłączonego obszaru nowych działek budowlanych oraz ograniczenie powierzchni przeznaczonej do wywłaszczenia. Organ wyjaśnił, że wnioski te zostały częściowo uwzględnione w decyzji z [...] października 1981 r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budynku mieszkalnego X "[...]", ponieważ przy zatwierdzaniu planu realizacyjnego przewidziano możliwość adaptacji istniejącego budynku mieszkalnego wraz z działką o pow. [...] m2.
Ponadto na wniosek S. S., złożony w związku z likwidacją zabudowy gospodarczej, wydana została decyzja z [...] maja 1982 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego wraz z garażem. Natomiast zmiany, o które wnosił S. S., uniemożliwiłyby prawidłową i zgodną z warunkami technicznymi zabudowę osiedla mieszkaniowego oraz pociągnęłyby za sobą konieczność zmiany planu realizacyjnego osiedla.
Organ ustalił, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] października 1983 r. wystąpiono do właściciela z ofertą o dobrowolne odstąpienie nieruchomości za kwotę [...] zł. uzupełnioną następnie ofertą z [...] listopada 1983. r. Oferta została jednak odrzucona przez S. S., który jednocześnie wyraził zgodę na podjęcie dalszych rokowań w tej sprawie. Ostatecznie rokowania nie doprowadziły do uzgodnienia stanowisk stron i wnioskiem z [...] grudnia 1983 r. Dyrekcja Inwestycji "[...]" w P. zwróciła się do Naczelnika Miasta [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.
W zawiadomieniu z [...] marca 1983 r. poinformowano właścicieli nieruchomości objętych planowaną inwestycją, w tym S. S., o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego w stosunku do nieruchomości położonych przy ul. [...],[...] i [...] o ogólnej pow. [...]m2.
Organ wskazał, że S. S. brał czynny udział w toku całego postępowania wywłaszczeniowego. W dniu [...] stycznia 1984 r. uczestniczył w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, podczas której złożył oświadczenie, że nie wnosi uwag do ustalonych kwot odszkodowania. Ponadto był informowany i zawiadamiany o wszystkich istotnych czynnościach procesowych, o czym świadczą zgromadzone w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru korespondencji. Postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w P. przy ul. [...], toczyło się już wcześniej na wniosek Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z [...] listopada 1981 r., jednak ze względu na przesunięcie terminu realizacji budynku mieszkalnego dla X "[...]" w osiedlu "[...]" na rok 1983 postępowanie to zostało przerwane w maju 1982 r.
S. S. w dniu [...] kwietnia 2011 r. wniósł do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] lutego 1984 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa m. in. art. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustawy wywłaszczeniowej; art. 3 ust. 2 ustawy w zw. z art. 49 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych poprzez wszczęcie postępowania przez Dyrekcję Inwestycji "[...]" w P. w sytuacji, gdy ubiegającym się o wywłaszczenie dla celów budownictwa mieszkalnego mógł być tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta; art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej poprzez wystąpienie niewłaściwego organu do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie; art. 15 i art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. poz. 1071 ze zm.; na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu przez niewłaściwy organ; art. 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przeprowadzenie rozprawy bez wysłuchania na niej opinii biegłych.
Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2013 r., znak: [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1984 r.
S. S.wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby kwestionowana decyzja z [...] lutego 1984 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 K.p.a.
S. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:
- 1) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. błędną wykładnię i niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 1, 2, 7 K.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że nie istnieją przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] lutego 1984 r., w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem:
- a) art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, polegającym na niewezwaniu, wbrew ustawowemu obowiązkowi, na rozprawę administracyjną biegłego i tym samym uniemożliwieniu właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości przesłuchania biegłego, co obligowało organ do stwierdzenia nieważności decyzji;
- b) art. 15 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z §2 pkt 1 a) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określania rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji, z uwagi na fakt, że została wydana przez niewłaściwy i niemający upoważnienia do załatwienia spawy organ, co obligowało do stwierdzenia jej nieważności;
- c) art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, z uwagi na fakt wystąpienia niewłaściwego organu do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak odniesienia się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co doprowadziło do odmownego załatwienia sprawy, pomimo, że decyzja, o stwierdzenie nieważności której wniósł skarżący, obarczona jest wadami powodującymi konieczność stwierdzenia jej nieważności.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że organy prawidłowo oceniły, że spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej na obszarze miasta mogła być wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko terenowy organ administracji państwowej danego miasta. W niniejszej sprawie, celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego im. [...] w P. Przedmiotowa inwestycja miała zostać zrealizowana m.in. na nieruchomości S. S oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha. Powyższa inwestycja objęta była decyzją Naczelnika Miasta P. z [...] października 1981 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budownictwa mieszkaniowego os. "[...]" w P., która w dniu wywłaszczenia funkcjonowała w obrocie prawnym.
Sąd zgodził się zatem z oceną organów administracyjnych, że budowa osiedla mieszkaniowego mieści się w zakresie zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego, co oznacza, że została spełniona przesłanka celu, wskazana w art. 3 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Natomiast samo postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze, zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami z zachowaniem standardów.
Rejonowa Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. w piśmie z [...] listopada 1981 r. złożyła właścicielowi nieruchomości ofertę o dobrowolne jej odstąpienie. Ponowną ofertę wystosowała Dyrekcja Inwestycji "[...]" w P. w piśmie z [...] października 1983 r. Sąd wskazał, że Rejonowa Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. przekształciła się w Dyrekcję Inwestycji "[...]" w P. W aktach sprawy nie ma dokumentów archiwalnych potwierdzających wprost ten fakt, jednak z uzupełnienia wniosku o wywłaszczenie nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe - osiedle "[...]" z [...] grudnia 1983 r. wynika, że Dyrekcja Inwestycji "[...]" w P. powstała z przekształcenia Rejonowej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. W § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1977 r. w sprawie określenia rodzajów spraw należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. z 1977 r. poz. 115) przewidziano możliwość, by terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego upoważniły kierowników dyrekcji rozbudowy miast i osiedli wiejskich do ubiegania się o nabycie lub wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonych na cele realizacji inwestycji prowadzonych przez te dyrekcje.
Sąd uznał zatem, że Dyrekcja Inwestycji "[...]" w P., jako jednostka upoważniona przez właściwy organ, ale też podporządkowana terenowemu organowi administracji państwowej, tj. Naczelnikowi Miasta P., mogła wystąpić z ofertą oraz z wnioskiem o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej z 22 lutego 1984 r. obowiązywała ustawa z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. poz. 139), na podstawie której w miastach do 50 tys. mieszkańców organami pierwszej instancji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej, właściwymi do wydawania decyzji byli naczelnicy miast na terenie miasta nie podzielonego na dzielnice, zaś na terenie gminy (miasta i gminy) - naczelnicy gminy (miasta i gminy) jako terenowe organy administracji państwowej, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej. Na podstawie zaś art. 60 ww. ustawy organy te mogły wykonywać swoje zadania przy pomocy terenowych jednostek organizacyjnych.
W myśl § 14 pkt 12 w związku z §4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. poz. 89 ze zm.) naczelnik miasta orzekał o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie w stosunku do nieruchomości, których szacunkowa wartość nie przekraczała 1 mln zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) wraz ze składnikiem budowlanym oraz uprawami wynosiła natomiast [...]zł. Zgodnie z § 29 ust. 1 i §30 ww. rozporządzenia naczelnik wykonywał swoje zadania w dziedzinie gospodarki terenowej także przy pomocy terenowych jednostek organizacyjnych - zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji podporządkowanych radzie narodowej i w związku z tym mógł upoważnić dyrektora (kierownika) tychże jednostek do załatwiania spraw z zakresu administracji państwowej i wydawania decyzji administracyjnych w swoim imieniu, w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami. Do zakresu działania miejskich rad narodowych, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych, należały również sprawy gospodarki terenami.
W związku z powyższym Sąd uznał, że Naczelnik Miasta w P. miał podstawę prawną do upoważnienia Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami w P. do wydania w jego imieniu kwestionowanej decyzji. Jak wynika ponadto z widniejącej na tej decyzji pieczęci Kierownik Zarządu Gospodarki Terenami w P. działał z upoważnienia Naczelnika Miasta. Brak dokumentu upoważniającego do wydawania omawianej decyzji, nie może natomiast, w ocenie Sądu, stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu braku biegłego na rozprawie administracyjnej Sąd powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie, z którym nieobecność biegłych na rozprawie, choć narusza art. 22 ustawy wywłaszczeniowej to nie ma jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że przeprowadzona w dniu [...] stycznia 1984 r. rozprawa administracyjna odbyła się z udziałem właściciela nieruchomości Stanisława Święcickiego, który nie wnosił uwag do kwot ustalonych przez biegłych. Jednocześnie opinię szacunkową dla przedmiotowej działki sporządził biegły Urzędu Wojewódzkiego w L., będący osobą uprawnioną i sporządził ją prawidłowo na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów.
Sądu uznał, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono wystarczający materiał dowodowy, aby ocenić czy zaistniały przesłanki określone w art. 3 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Organy obu instancji dokonały oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, stan sprawy został obszernie opisany zaś Minister odniósł się do wszystkich zawartych w odwołaniu zarzutów.
S. S, reprezentowany przez adwokata T. R., wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił w niej naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj. art. 156 §1 pkt 1, 2, 7 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe stosowanie (brak zastosowania) wskutek wadliwego przyjęcia, że nie istnieją przesłanki przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] lutego 1984 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie:
- a) art. 22 ustawy wywłaszczeniowej polegającym na braku wezwania na rozprawę administracyjną, wbrew ustawowemu obowiązkowi, biegłego i tym samym uniemożliwienie właścicielowi wywłaszczanej nieruchomości przesłuchania biegłego, co obligowało do stwierdzenia nieważności decyzji;
- b) art. 15 ustawy wywłaszczeniowej w związku z §2 pkt 1a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 sierpnia 1977 r. w sprawie określania rodzajów spraw i należących do administracji państwowej, które z upoważnienia terenowych organów administracji państwowej mogą załatwiać kierownicy terenowych zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji (Dz. U. Nr 11 poz.
- 44) z uwagi na fakt, że została wydana przez niewłaściwy i nie mający upoważnienia do załatwienia sprawy organ, co obligowało do stwierdzenia jej nieważności;
- c) art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, z uwagi na fakt wystąpienia niewłaściwego organu do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji;
- 2) przepisów postępowania - art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 §1, art. 80, art. 107§1 i 3 K.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji w sytuacji naruszenia przepisów postępowania polegającym na niepełnym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz braku odniesienia się do zarzutów we wniosku o stwierdzenie nieważności i odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co doprowadziło do odmownego załatwienia sprawy, mimo że kwestionowana decyzja obarczona jest wadami powodującymi konieczność stwierdzenia jej nieważności.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w przypadku jedynie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego wniósł o uchylenie wyroku oraz rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
Ocenę zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzedzić należy koniecznym wyjaśnieniem, że o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.
Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty naruszenia przepisów postępowania wbrew wymogom wynikającym z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 P.p.s.a. Wymienione zarzuty, gdy chodzi o ich uzasadnienie, w żaden sposób nie uprawdopodabniają wpływu zarzucanych naruszeń na wynik sprawy. Sposób formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, polegający jedynie na ogólnym odwołaniu się do treści przepisów wskazanych jako naruszone, można byłoby uznać za dopuszczalny, pod tym jednak warunkiem, że te ogólne stwierdzenia zostaną rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym zostanie wyjaśnione w czym konkretnie wskazane naruszenia przepisów się objawiały. Nie czyni temu zadość uzasadnienie skargi kasacyjnej, które opiera się jedynie na ogólnikowych i pozbawionych rzeczowej treści stwierdzeniach negujących stanowisko Sądu pierwszej instancji. Ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi jej autor nie wykazał jakiego materiału dowodowego Sąd Wojewódzki nie rozpatrzył, czy do jakich zarzutów skarżącego się nie odniósł.
Z zawartej w skardze kasacyjnej lakonicznej argumentacji do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wynika wyłącznie, że skarżący kasacyjnie odmiennie od Sądu Wojewódzkiego ocenia sposób rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie. Tymczasem to obowiązkiem autora skargi kasacyjnej, wynikającym z art. 176 P.p.s.a., jest wykazanie na czym konkretnie polegał błąd w ustaleniach faktycznych. Wymóg spełnienia tych warunków jest koniecznym elementem postępowania kasacyjnego, bo jego zakres i kierunek kontroli wyroku wyznacza strona. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Wobec braku skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należało przyjąć, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, a co za tym idzie prawidłowo zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, co pozwala z kolei przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.
Zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 156 §1 pkt 1, 2 i 7 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazuje na przesłanki nieważności decyzji wynikające z wydania jej z rażącym naruszeniem art. 22 ustawy wywłaszczeniowej polegającym na niewezwaniu na rozprawę biegłego, a także z wydania jej na skutek wystąpienia niewłaściwego organu do właściciela nieruchomości o jej dobrowolne odstąpienie (art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.) oraz z wydania decyzji przez niewłaściwy organ (art. 156 §1 pkt 1 K.p.a.). Jeśli chodzi zaś o zarzut naruszenia prawa materialnego art. 156 §1 pkt 7 K.p.a. autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił, ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, tym samym w tej części nie zostały wyznaczone granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny.
Sądowi pierwszej instancji zarzucono zatem przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez przyjęcie braku rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 1 i 2 K.p.a.
W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia art. 156 §1 pkt 1 K.p.a., gdyż w razie stwierdzenia braku właściwości organu do załatwienia sprawy zbędne byłoby odnoszenie się do naruszeń prawa zaistniałych w toku procedowania przez ten organ.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej z [...] lutego 1984 r. obowiązywała ustawa z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. poz. 139), na podstawie której w miastach do 50 tys. mieszkańców organami pierwszej instancji w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej, właściwymi do wydawania decyzji byli naczelnicy miast na terenie miasta nie podzielonego na dzielnice, zaś na terenie gminy (miasta i gminy) - naczelnicy gminy (miasta i gminy) jako terenowe organy administracji państwowej, chyba że przepisy szczególne stanowiły inaczej. Na podstawie art. 60 ust. 2 ww. ustawy organy te mogły wykonywać swoje zadania przy pomocy terenowych jednostek organizacyjnych, do których zaliczały się zarządy gospodarki terenami.
Na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 97 pkt 2 ustawy o radach narodowych wydane zostało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz. U. poz. 89 ze zm.). W myśl § 14 pkt 12 w związku z § 4 pkt 3 tego rozporządzenia naczelnik miasta orzekał o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie w stosunku do nieruchomości, których szacunkowa wartość nie przekraczała 1 mln zł. Wartość przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) wraz ze składnikiem budowlanym oraz uprawami wynosiła [...]zł.
Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o radach narodowych decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji państwowej wydawali w pierwszej instancji prezydent lub naczelnik miasta albo dzielnicy (...). Zgodnie z § 29 ust. 1 i §30 rozporządzenia w sprawie statusu naczelnika gminy naczelnik wykonywał swoje zadania w dziedzinie gospodarki terenowej także przy pomocy terenowych jednostek organizacyjnych - zjednoczeń, przedsiębiorstw, zakładów i instytucji podporządkowanych radzie narodowej i w związku z tym mógł upoważnić dyrektora (kierownika) tychże jednostek do załatwiania spraw z zakresu administracji państwowej i wydawania decyzji administracyjnych w swoim imieniu, w zakresie uregulowanym odrębnymi przepisami. Do zakresu działania miejskich rad narodowych, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o radach narodowych, należały sprawy gospodarki terenami.
Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Naczelnik Miasta w P. miał podstawę prawną do upoważnienia Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami w P. do wydania w jego imieniu kwestionowanej decyzji. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego zostało oparte o właściwie powołane i zinterpretowane przepisy prawne. Dodatkowo znalazło wyraz w widniejącej na decyzji pieczęci, z której wynika, że Kierownik Zarządu Gospodarki Terenami w P. działał z upoważnienia Naczelnika Miasta.
Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 6 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej również nie mógł być uwzględniony.
W kwestii rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. należy odwołać się do poglądu wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego i 15 marca 2018 r. sygn. akt odpowiednio I OSK 868/16 i I OSK 2217/1. Wskazano w nich, że w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91 i 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX 1244513).
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86).
Przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 §1 K.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.
Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720).
W tym stanie rzeczy nie można uznać za rażące naruszeń przepisów postępowania zakończonego decyzją Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w P. działającego z upoważnienia Naczelnika Miasta [...] z [...] lutego 1984 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej własność S. S. Mogą one być zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku rażącego naruszenia prawa, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny (wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania), na który, w istniejącym wówczas stanie faktycznym sprawy, zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w szczególności zaś art. 3 tej ustawy, określający obowiązujące wówczas przesłanki wywłaszczenia nieruchomości.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono, na podstawie art. 184 P.p.s.a., o oddaleniu skargi kasacyjnej.