Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2016 r., IV SA/Wa 3043/15 oddalił skargę Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, dalej "ustawa") oraz ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n."). Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...) stanowi lex specialis wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 12 ust. 4 ustawy, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1), własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Zgodnie zaś z art. 12 ust. 4a i 4b ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak stanowi art. 12 ust. 5 ustawy. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
W tej sprawie wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo na podstawie niewadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość przedmiotowej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego a przyjęte do porównania nieruchomości spełniały kryterium podobieństwa. Przyjęte do porównania nieruchomości to nieruchomości z transakcji gruntami o przeznaczeniu pod zabudową, czyli takich samych jak szacowana działka. Wskazano, że co do zasady rolą organu administracji jest ocena sporządzonej wyceny, ale tylko i wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki wywodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. W innym przypadku należałoby dojść do przekonania, że w tego rodzaju sprawach udział biegłego jest zbędny (wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2014 r. I SA/Wa 1393/13, 1485235).
Prawidłowe jest również rozstrzygnięcie w przedmiocie złożenia ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Zgodnie z art. 133 ust. 2 i 113 ust. 6 u.g.n., gdy nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego. Za taką nieruchomość uważa się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów, albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługuje prawo własności. Na podstawie art. 118a ust. 3 u.g.n. odszkodowanie za nieruchomość, której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego składa się do depozytu sądowego. W tej sprawie organ nie dysponował dokumentami, z których w sposób nie budzący wątpliwości wynikałby tytuł prawny do przejętej nieruchomości. W związku z tym na podstawie art. 118a ust. 3 i 133 pkt 2 u.g.n. zobowiązano Zarząd Województwa [...] do złożenia kwoty odszkodowania do depozytu sądowego na 10 lat.
Nie wystąpiły w niniejszej sprawie przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ewentualnego rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu kwestii nabycia przez Województwo prawa własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, już z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy, reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W ocenie sądu co do zasady, pomiędzy deklaratoryjną decyzją wydaną w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających (...), stwierdzającą nabycie prawa własności z mocy prawa, a decyzją wydaną w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...), nie istnieje relacja, która skutkowałaby koniecznością zastosowania art. 97 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 1 września 2011 r., I OSK 2083/10). O istnieniu związku przyczynowego pomiędzy postępowaniami przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji administracyjnej.
Gdy w sprawie występuje zagadnienie nie mające bezpośredniego związku z rozpatrzeniem sprawy, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 k.p.a. a co za tym idzie nie rodzi ono podstaw do zawieszenia postępowania. Zatem, wynikająca z art. 133 pkt 2 i 118a ust. 3 u.g.n. możliwość złożenia kwoty do depozytu sądowego, gdy stan prawny nieruchomości jest nieuregulowany powoduje brak konieczności stosowania przepisów k.p.a. o jego zawieszeniu.
Nie bez znaczenia jest i to, że decyzja z [...] marca 2014 r. jest decyzją ostateczną a więc pozostającą w obrocie prawnym. Wynika z niej, że zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest jednostka samorządu terytorialnego – Województwo [...]. W związku z tym, wobec odjęcia prawa własności co do przedmiotowej działki i bezsprzecznego wskazania podmiotu który nabył własność nie ma przeszkód do ustalenia wysokości odszkodowania. Jak to zostało wskazane wyżej problem podmiotu na rzecz którego odszkodowanie ma być wypłacone w związku z możliwością złożenia ustalonej kwoty do depozytu sądowego uzasadniał wydanie przedmiotowej decyzji. Tylko wówczas, gdy między postępowaniem prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, organ prowadzący postępowanie w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...), jest w zobligowany zawiesić postępowanie (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 września 2010 r., I SA/Wa 1305/10).
Na marginesie zauważono, że w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie toczyło się postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., zatem, w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 k.p.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Województwo [...], zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 12 ust. 4 i 5 w związku z art. 23 i art. 31 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji (...), w związku z art. 133 pkt 2, art. 118a ust. 3 u.g.n. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że uchylają one konieczność stosowania przepisów k.p.a. w przedmiocie zawieszenia postępowania, podczas gdy właściwa ich analiza prowadzi do wniosku, że art. 31 ustawy reguluje jedynie instytucję stwierdzenia nieważności decyzji oraz stwierdzenia, że decyzja narusza prawo i nie uchyla stosowania innych przepisów k.p.a. w tym dotyczących zawieszenia postępowania; a także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie dotyczącej działki gruntu będącej przedmiotem postępowania o nabycie własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, postępowanie takie nie odnosi się bezpośrednio do postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania w trybie art. 12 ust. 4 i 5 ustawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy ustawy regulują, kiedy i w jakim zakresie stosuje się przepisy k.p.a. w przypadku, gdy wydawana jest decyzja na podstawie przepisów tzw. specustawy drogowej. Stosunek przepisów tej specjalnej ustawy oraz przepisów k.p.a. jest regulowany jedynie w art. 31 ustawy. Jednakże z tego przepisu nie wynika, że w przypadku ustalania wysokości odszkodowania za grunt, który stał się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się przepisów k.p.a., gdy grunt ten ma nieuregulowany stan prawny, a jednocześnie toczy się postępowanie o uwłaszczenie tegoż gruntu prowadzone stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Zatem należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca uregulował wyczerpująco wzajemny stosunek przepisów ustawy i k.p.a., i jeżeli nie zawarł w ustawie regulacji uchylających stosowanie przepisów k.p.a. w przedmiocie zawieszenia postępowania to nie można twierdzić, że k.p.a. w tym zakresie się nie stosuje.
Odnosząc się do 2. zarzutu wskazano, że na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy dochodzi do stwierdzenia nabycia nieruchomości z mocy prawa w określonej dacie. Oznacza to, że własność nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi mogła przejść tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy nieruchomość nie została uprzednio nabyta przez zarządcę drogi. Jeżeli więc toczy się postępowanie w sprawie ustalenia, czy dany grunt przeszedł z mocy prawa na własność skarżącego Województwa z dniem 1 stycznia 1999 r. to wówczas takie postępowanie ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie specustawy drogowej. Ewentualne wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. będzie oznaczało, że w dniu, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, działka stanowiła już własność podmiotu publicznoprawnego, a w związku z tym nie mogła ponownie zostać nabyta na własność Województwa (tak WSA w Warszawie w wyroku I SA/Wa 1232/13).
Ponadto w inny sposób ustala się wysokość odszkodowania za grunt nabywany na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r., a inaczej na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy. W związku z tym pomiędzy postępowaniem prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym prowadzonym na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze zobligowany jest w takim przypadku zawiesić postępowanie prowadzone w trybie specustawy drogowej. Jednakże okoliczność ta stwierdzona przez Sąd nie została wzięta pod uwagę w ocenie prawnej postępowania organu, co w konsekwencji doprowadziło to do błędnego rozstrzygnięcia, zaś naruszenie przywołanych przepisów miało istotny wpływ na treść orzeczenia, gdyż oznaczałoby to w przypadku prawidłowego ich zastosowania uchylenie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest trafny.
W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 1 września 2011 r., I OSK 2083/10 nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4a i 4 b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...), decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejęcie nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Z kolei, na podstawie art. 12 ust. 5 cyt. ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio – z pewnymi wyjątkami – przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, w tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 133 u.g.n., zgodnie z którym odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub gdy odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Powołano się tu przy tym na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 17 listopada 2010 r., I OSK 86/10, w którym przyjęto, że gdyby odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to zgodnie z dyspozycją art. 133 u.g.n. należałoby wpłacić je do depozytu sądowego. Przepis ten ma zastosowanie na mocy art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji (...).
Ustawodawca zatem unormował sytuację, gdy nieuregulowany stan prawny uniemożliwia wypłatę odszkodowania. W takim przypadku nie ma zatem konieczności stosowania przepisów k.p.a. o zawieszeniu postępowania.
W przytoczonym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę, że instytucja zezwalającą na wpłatę odszkodowania do depozytu ma wyjątkowy charakter, a w dodatku w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym na podstawie art. 12 ust. 4a i 4 b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji (...) jest stosowana odpowiednio. Zatem art. 133 u.g.n. nie powinien być stosowany, jeżeli sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość może być rozstrzygnięta inaczej niż w drodze wpłacenia odszkodowania do depozytu, na podstawie innych przepisów mających zastosowanie do wywłaszczonej nieruchomości.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jeżeli więc w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu zostanie ustalone, że zostały spełnione przesłanki w nim określone, to będzie to oznaczało przejście własności przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa na własność skarżącego Województwa z dniem 1 stycznia 1999 r. Jednocześnie w takim przypadku zobowiązanym do wypłaty odszkodowania będzie inny podmiot niż Województwo [...], wobec unormowania zawartego w art. 73 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r., zgodnie z którym odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg.
Podsumowując, należy stwierdzić, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie S., obrębie S., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0625 ha, przeznaczoną pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji N.-B. w miejscowości N. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.