Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2976/15 oddalił skargę H.B. i B. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 4 października 1976 r., nr [...] oraz materiałów uzupełniających z dnia 11 listopada 1976 r. w sprawie realizacji Pracowniczych Ogrodów Działkowych w D., zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. ustalono miejsce i warunki realizacji tej inwestycji. W nagłówku decyzji wskazano Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K., którego dyrektor podpisał się pod decyzją.
Pismem z dnia 2 czerwca 1977 r. Zarząd Gospodarki Terenami w [...], powołując się na art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa), zwrócił się do S. G. z ofertą dobrowolnego odstąpienia na rzecz Państwa nieruchomości położonej w D. w gminie M., stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], o powierzchni 18.996 m2, z przeznaczeniem pod ogródki działkowe za kwotę 84.542 zł ustaloną w oparciu o opinię biegłego.
Pismem z dnia 2 lipca 1977 r. Zarząd Gospodarki Terenami w [...] złożył wniosek o wywłaszczenie na rzecz Państwa dziewiętnastu nieruchomości położonych w D. w gminie M., w tym nieruchomości należącej do S. G., stanowiącej działki nr [...], [...], [...], [...] oraz [...] o powierzchni 18.996 m2. W uzasadnieniu powołał się na decyzję z dnia [...] grudnia 1976 r. oraz zwrócił uwagę na fakt, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na dobrowolną sprzedaż nieruchomości w trybie art. 6 ustawy.
Pismem z dnia 5 lipca 1977 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do tych nieruchomości oraz o wyznaczeniu rozprawy na dzień 30 lipca 1977 r.
Decyzją z dnia [...] września 1977 r., nr [...] (dalej określaną też decyzją wywłaszczeniową) Naczelnik Gminy M., powołując się m.in. na art. 2, art. 3, art. 8, art. 14, art. 21 i art. 22 ustawy, orzekł o wywłaszczeniu sześciu nieruchomości położonych w znajdującej się wówczas w tej gminie wsi D., w tym nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 1,8996 ha, stanowiącej własność S. i H. G., za odszkodowaniem w wysokości 84.542 zł. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa na potrzeby Wojewódzkiego Zarządu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w K. Do wypłaty odszkodowań zobowiązano Zarząd Gospodarki Terenami w [...]. W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, że zgodnie z decyzją wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. w dniu [...] grudnia 1976 r., nr [...] nieruchomości we wsi D. są przeznaczone pod zagospodarowanie Pracowniczych Ogrodów Działkowych. Zastrzeżono, iż wywłaszczenie orzeczono wobec niemożności ich nabycia w trybie przewidzianym w art. 6 ustawy.
Decyzję "wz. Naczelnika Gminy" podpisała S. G. Sekretarz Biura. Decyzja zawiera adnotację "stwierdza się prawomocność decyzji. K., dnia 5 września 1977 r.", podpisaną przez Kierownika Działu Wywłaszczeń M. K., opatrzoną pieczęcią Urzędu Gminy M. W nagłówku decyzji wymieniono Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. Decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1 i § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w D. zgodnie z decyzją z dnia [...] grudnia 1976 r. Decyzję z upoważnienia Wojewody wydał Główny Architekt Województwa, zaś w nagłówku decyzji wskazano Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. Dnia [...] września 1977 r. S. G. oświadczył, że nie będzie wnosił odwołania od powyższej decyzji. Oświadczenie podpisała również H. G. Akta sprawy zawierają wniosek H. G. (bez daty) do Zarządu Terenami w [...] o wykupienie działki nr [...]. Podniosła ona, że na tej działce nie zamieszkuje i jej nie uprawia. Pismem z dnia 25 listopada 1977 r. Zarząd zwrócił się do Państwowego Biura Notarialnego w K. o przygotowanie aktu sprzedaży tej działki, zaznaczając, że stanowi ona współwłasność H. i S. G. W świetle oświadczenia znajdującego się w aktach współwłaściciele dnia 30 stycznia 1978 r. zrezygnowali z wykupu wspomnianej działki, "pozostałej (...) poza granicami lokalizacji we wsi D. gm. M.".
Wnioskami odpowiednio z dnia 17 lipca 2007 r. i z dnia 24 lipca 2007 r. H. B. i B. K., córki H. G. i S. G., zwróciły się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Decyzji tej zarzuciły rażące naruszenie prawa z kilku powodów. Zakwestionowały w szczególności fakt, że została ona wydana przez pracownika urzędu gminy oraz zaznaczyły, iż nie wiadomo, w urzędzie jakiej gminy zatrudniona była M. K., która stwierdziła prawomocność decyzji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa i nie stwierdził jej nieważności, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Uznał w szczególności, że Naczelnik Gminy M. dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez pominięcie współwłaściciela nieruchomości, H. G., "na etapie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego".
Wskutek odwołań H. B. i B. K. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nie zgodził się z konkluzjami organu pierwszej instancji, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i że rażąco naruszała prawo ze wskazanego przezeń powodu. Wytknął mu natomiast niedostateczne wyjaśnienie sprawy oraz brak odniesienia się do wniosku w całości.
H. B. w piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. i B. K. w piśmie z dnia 11 lutego 2013 r. podjęły polemikę z decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Zaakcentowały konieczność zbadania legalności decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1976 r. jako wydanej przez nieuprawniony organ na podstawie ogólnego planu zagospodarowania miasta K., czyli innej gminy niż ta, której decyzja ta dotyczyła. Z kolei m.in. w pismach z dnia 21 stycznia 2014 r. podniosły, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana przez organ niewłaściwy rzeczowo w myśl rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie (Dz. U. Nr 17, poz. 94 ze zm.).
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości H. i S. G. położonej w D., w gminie M., oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], o łącznej powierzchni 1,8996 ha.
H. B. i B. K. złożyły od tej decyzji odwołania. Podtrzymały w nim stanowisko co do wszystkich okoliczności mających według nich uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Dodatkowo zwróciły uwagę na konieczność przeprowadzenia opinii grafologicznej celem zbadania autentyczności podpisów złożonych przez ich rodziców pod oświadczeniami o zrzeczeniu się odwołania od tej decyzji. Kwestionując decyzję z dnia [...] grudnia 1976 r., ustalającą miejsce i warunki lokalizacji inwestycji, w związku z którą dokonano wywłaszczenia, nawiązały również do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OW 55/12 (LEX nr 1334818).
Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przytoczył treść art. 3 ust. 1 ustawy wskazującą przesłanki wywłaszczenia nieruchomości, które jego zdaniem zostały spełnione. Niezbędność wywłaszczenia potwierdziła bowiem decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K., której podstawą był miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. Organ zaznaczył zarazem, że w czasie, kiedy dokonywano wywłaszczenia, obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373) wprowadzający wymóg, by każde zadanie gospodarcze było realizowane wyłącznie w ramach planu gospodarczego. W tym kontekście zaakcentował, że decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r. zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w D. Odwołał się też do art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18, poz. 117), w myśl którego ogrody takie stanowiły urządzenia użyteczności publicznej.
Następnie organ przyznał, że w art. 10 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej objęto szczególną ochroną indywidualne gospodarstwa rolne, lecz podniósł, iż także wówczas przepisy rangi ustawowej dopuszczały wywłaszczenie gruntów rolnych, jeżeli spełnione były warunki określone w art. 3 ustawy i innych jej przepisach. Rozwijając ten wątek stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust 1 ustawy wywłaszczenie powinno być poprzedzone ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości oraz że akta sprawy nie zawierają dokumentu poświadczającego złożenie tego rodzaju oferty H. G. Jego zdaniem jednak nie dowodzi to, iż tego dokumentu w ogóle nie było. Ponadto w świetle materiału dowodowego H. G. była obecna na rozprawie "wywłaszczeniowo-odszkodowawczej" i skierowano do niej decyzję. Mieszkała ona również pod tym samym adresem z mężem, S. G., który odrzucił ofertę dobrowolnego nabycia nieruchomości, co wyklucza rażące naruszenie prawa, skoro do takiego nabycia dojść nie mogło niezależnie od jej stanowiska.
Organ odwoławczy, powołując się na § 31 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zadań i uprawnień koordynacyjnych gminnych rad narodowych i naczelników gmin (Dz. U. Nr 49, poz. 336), wyraził też pogląd, że Naczelnik Gminy mógł upoważnić do wydawania decyzji swoich pracowników.
W jego ocenie brak przy tym podstaw do kwestionowania autentyczności dokumentu, jakim jest oświadczenie o rezygnacji z prawa do wniesienia odwołania od decyzji wywłaszczeniowej. Podstawę tę mógłby stanowić jedynie prawomocny wyrok sądu karnego.
H. B. i B. K. złożyły skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Powtórzyły w niej, że uzasadniająca wywłaszczenie decyzja z dnia [...] grudnia 1976 r. była nieważna, akcentując jednocześnie, iż wieś D. znalazła się w granicach administracyjnych miasta K. dopiero w 1979 r., a plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. nie przewidywał w niej ogrodów działkowych. W związku z tym uznały, że w sprawie podjęto działanie z naruszeniem właściwości miejscowej.
Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Polemizując ze skarżącymi nawiązał do swoich wcześniejszych spostrzeżeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2016 r. na wstępie omówił zasady przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej. Dalej zauważył, że stwierdzanie nieważności decyzji ostatecznej, będące wyjątkiem od zasady jej trwałości, może nastąpić wyłącznie w razie wystąpienia jednej z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym w przypadku, gdy decyzja jest dotknięta ciężką wadą w postaci rażącego naruszenia prawa. Odwołując się do orzecznictwa wskazał w szczególności, że wada ta powinna mieć charakter materialnoprawny i dotyczyć samej decyzji, a nie postępowania, w jakim ją podjęto.
W tym kontekście Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenia ma ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 ustawy. Podzielił stanowisko organu, że niezbędność wywłaszczenia potwierdzała decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. wydana dnia [...] grudnia 1976 r., mająca podstawę w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. Podobnie powołał się na dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej oraz decyzję z dnia [...] grudnia 1977 r. zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu Pracowniczych Ogrodów Działkowych w D., a także art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych, uznający ogrody działkowe za urządzenia użyteczności publicznej. Przyjął też wywód odnoszący się do art. 10 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przychylając się do konkluzji, że nie wyłączał on możliwości wywłaszczenia gruntów rolnych, o ile spełnione były warunki przewidziane ustawą.
Sąd zgodził się z organem, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy ze względu na fakt, iż H. G. była obecna na rozprawie "wywłaszczeniowo-odszkodowawczej" i została do niej skierowana decyzja. Powinna ona zatem wiedzieć o ofercie dobrowolnego wykupu nieruchomości, zwłaszcza iż brak dokumentu potwierdzającego złożenie jej tej oferty nie oznacza, iż zdarzenie takie nie miało miejsca.
W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd rozważył kwestię odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i trybu, w jakim je ustalono, po czym tak jak organ powołał się na § 31 rozporządzenia z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zadań i uprawnień koordynacyjnych gminnych rad narodowych i naczelników gmin jako przepis pozwalający naczelnikowi gminy na upoważnienie pracowników do wydawania decyzji w jego imieniu. Analogicznie jak organ odniósł się też do kwestii autentyczności oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania od decyzji wywłaszczeniowej, podnosząc konieczność przeprowadzenia postępowania karnego w tym przedmiocie.
Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności tej decyzji, i to na wniosek złożony po blisko trzydziestu latach od jej wydania, ze względu na wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznej wymaga wykazania, iż decyzja niewątpliwie dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., wobec czego nie każdy, nawet uzasadniony zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą do jej wzruszenia w tym nadzwyczajnym trybie. Nawiązując do wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej stwierdził, że organy obu instancji dokonały oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego pod tym właśnie kątem, zaś organ odwoławczy ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania. Jego zdaniem nie doszło zatem do naruszenia przepisów objętych zarzutami skargi, w tym art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe i przekonujące rozstrzygnięcie podjętego rozstrzygnięcia.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie
Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
B. K., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 11 stycznia 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.
Zarzut materialny jest rozbudowany, i to wielostopniowo. Podnosi mianowicie naruszenie "w szczególności" art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco naruszała:
- § 2 pkt 15 lit. b rozporządzenia z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie poprzez orzekanie o wywłaszczeniu i odszkodowaniu przez niewłaściwy organ, tj. Naczelnika Gminy M., podczas gdy właściwym organem był Wojewoda;
- art. 3 ustawy, ze względu na jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wywłaszczenie gruntów H. i S. G. było dopuszczalne w sytuacji, gdy:
- decyzja z dnia [...] grudnia 1976 r. była wydana przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K., czyli przez organ, w stosunku do którego w dacie wydania decyzji brak było przepisów regulujących jego ustrój,
- podstawę wywłaszczenia gruntów w Gminie M. miał stanowić miejscowy polan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., tj. gminy sąsiedniej, bez jednoczesnego ustalenia, czy Pracownicze Ogrody Działkowe w D. były w ogóle w tym planie przewidziane,
- decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] grudnia 1977 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenów tych Ogrodów zapadła dopiero po prawomocnym wywłaszczeniu spornych gruntów;
- art. 6 ust. 1 ustawy poprzez niezwrócenie się do H. G. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości;
- art. 16 ust. (w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano numeru tej jednostki redakcyjnej) i art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz art. 7, art. 9, art. 10 § 1 K.p.a. ze względu na brak zawiadomienia H. G. o wszczęciu postępowania "wywłaszczeniowo-odszkodowawczego" oraz niepouczenie jej o prawach przysługujących jej jako stronie postępowania;
- art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z uwagi na brak wskazania w decyzji wywłaszczeniowej:
- organu, na którego wniosek wywłaszczenie nastąpiło,
- adresu H. G., będącej osobą uprawnioną do odszkodowania, która nie została wymieniona jako strona postępowania, otrzymująca decyzję wywłaszczeniową;
- art. 3 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 2 i art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy oraz art. 11 K.p.a. ze względu na fakt, że decyzja wywłaszczeniowa nie zawierała szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie ustalenia niezbędności wywłaszczenia spornych działek na cele publiczne, choć stanowiły one grunty rolne wchodzące w skład indywidualnego gospodarstwa rolnego objętego szczególną ochroną w myśl art. 10 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i zostały przeznaczone na potrzeby ludności zamieszkującej sąsiednią gminę;
- art. 113 § 4 K.p.a. poprzez stwierdzenie prawomocności decyzji przez niewłaściwy organ.
W podobny sposób został zredagowany pierwszy zarzut procesowy, odniesiony "w szczególności" do art. 133 § 1 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis poprzez pominięcie okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. tego, że:
- podstawą wywłaszczenia miał być miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta K., a wywłaszczenie miało dotyczyć gruntów na terenie gminy M.;
- brak w archiwalnych aktach sprawy dokumentów skierowanych do H. G., który, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, nie dowodzi, iż takich dokumentów nie było, chociaż zachowały się wszystkie dokumenty skierowane do S. G.: oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z dnia 2 czerwca 1977 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 7 lipca 1977 r. i decyzja z dnia [...] września 1977 r. W tym kontekście pełnomocnik wytknął Sądowi pierwszej instancji, że uznał, iż H. G. nie została pozbawiona przysługujących jej praw ze względu na jej obecność na rozprawie oraz "ujęcie jej jako właściciel nieruchomości w decyzji wywłaszczeniowej", podczas gdy w toku postępowania nie została pouczona o przysługujących jej prawach;
- organy obu instancji naruszyły dyspozycję art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. nie wyjaśniając wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, dotyczących tego, czy Pracownicze Ogrody Działkowe w D. były przewidziane w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K., jakie stanowiska pracownicze pełniły urzędniczki B. G. i M. K., a także rozbieżności w numeracji wywłaszczonych działek pomiędzy decyzją wywłaszczeniową a decyzjami wydanymi w przedmiocie wniosku o stwierdzenie jej nieważności;
- organy obu instancji naruszyły dyspozycję art. 78 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.) poprzez bezpodstawne pominięcie wniosku dowodowego skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego grafologa w zakresie podpisów składanych w toku postępowania "wywłaszczeniowo-odszkodowczego" w imieniu H. G. i S. G. Drugi zarzut procesowy został odniesiony do art. 151 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis, gdyż oddalił skargę w sytuacji, gdy wskutek ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz braku negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 (pełnomocnik w tym przypadku nie sprecyzował, że chodzi o przepis Kodeksu postępowania administracyjnego) zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Oświadczył nadto, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw przypomniał stanowisko Sądu pierwszej instancji, po czym powtórzył, że pomiędzy decyzją wywłaszczeniową a zaskarżonym wyrokiem występuje rozbieżność w numerach dwóch działek, które miały stanowić przedmiot wywłaszczenia: w decyzji wymieniono działki [...] i [...], zaś w wyroku [...] i [...]. Jego zdaniem należy wyjaśnić, czy stanowi to wynik jedynie omyłki pisarskiej, czy też nieprawidłowego oznaczenia działek podlegających wywłaszczeniu. Ta druga ewentualność przesądzałaby bowiem sama przez się o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Dalej pełnomocnik podniósł, że zgodnie z § 2 pkt 15 rozporządzenia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania przez Naczelnika Gminy M. decyzji wywłaszczeniowej do właściwości wojewody należało orzekanie o wywłaszczeniu nieruchomości, gdy jej wartość szacunkowa wynosiła ponad 500.000 zł. Tymczasem wartość szacunkowa gruntów przeznaczonych pod Pracownicze Ogrody Działkowe w D. znacznie tę kwotę przekraczała.
W ocenie pełnomocnika bez znaczenia z tego punktu widzenia pozostawało to, że całość wywłaszczenia przeprowadzono w ramach kilku odrębnych postępowań, niejako dzieląc jego przedmiot.
W kolejnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor zaznaczył, że w decyzji wywłaszczeniowej powołano się na decyzję z dnia [...] grudnia 1976 r., pod którą podpisał się Dyrektor Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K. W związku z tym przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OW 55/12 i stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w czasie, kiedy tę ostatnią decyzję wydano, "organ ten nie posiadał statusu organu administracji państwowej", ponieważ brak było przepisów regulujących jego ustrój. W efekcie decyzja z dnia [...] grudnia 1976 r. nie mogła rozstrzygnąć o niezbędności wywłaszczenia w rozumieniu art. 3 ustawy, zwłaszcza że Sąd pierwszej instancji, tak jak organy, nie zbadał tego, czy cel wywłaszczenia wynikał z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że wywłaszczone grunty znajdowały się zresztą na terenie gminy M., dla którego powinien obowiązywać odrębny plan zagospodarowania przestrzennego, skoro wieś D. została włączona do K. już po wywłaszczeniu. W jego ocenie w przypadku, gdy skarżące podnosiły tę okoliczność w toku postępowania, jej należyte wyjaśnienie wymagało wystąpienia do Prezydenta [...] oraz do Wójta Gminy M. o przedstawienie planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w tych gminach w latach siedemdziesiątych. Pełnomocnik powtórzył, że również decyzja Wojewódzkiego Zarządu Miast i Osiedli Wiejskich w K. z dnia [...] grudnia 1977 r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenów Pracowniczych Ogrodów Działkowych w D. nie mogła przemawiać na rzecz niezbędności wywłaszczenia dokonanego na ten cel, ponieważ była wydana już po tym wywłaszczeniu.
Pełnomocnik wyraził pogląd, że niezbędność nie wynikała też z faktu, iż wywłaszczony grunt mógł być przeznaczony pod ogródki działkowe. Tezę tę wsparł długim cytatem z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt III RN 77/99 (OSNP 2002, nr 4, poz. 82). Na tej podstawie stwierdził, że Naczelnik Gminy M. miał obowiązek ocenić, czy wywłaszczane grunty były, jak ujął to Sąd Najwyższy, rzeczywiście niezbędne dla tego celu, zwłaszcza że wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego objętego szczególną ochroną w myśl art. 10 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i miały służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkańców innej gminy, bo przewidzianych w przyjętym w tej gminie miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego. Jego zdaniem organ ten kierował się w rozpatrywanym zakresie "zasadą pełnego automatyzmu", nie precyzując ponadto nawet tego, na czyją rzecz w istocie wywłaszczenie nastąpiło.
Pełnomocnik podtrzymał wcześniejsze stanowisko kwestionujące sposób prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego ze względu na pominięcie H. G. jako jego strony. Podkreślił, że wyłącznie do S. G. skierowano ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, a potem zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzję wywłaszczeniową i uznał za mało prawdopodobne, by akurat tylko dokumenty dotyczące H. G. mogły w całości zniknąć z akt postępowania. W jego ocenie obecność tej osoby na rozprawie administracyjnej w przedmiocie wywłaszczenia nie gwarantowała jej praw w tym postępowaniu.
W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w sprawie należało wyjaśnić, poprzez wystąpienie ze stosownym zapytaniem do Prezydenta Miasta [...] oraz Wójta Gminy M., czy B. G. i M. K., których podpisy widnieją na decyzji wydanej dnia [...] września 1977 r., były w tamtym czasie pracownikami urzędów tych gmin i jakie stanowiska zajmowały. Zaakcentował w szczególności, że obok podpisu M. K. odciśnięto pieczęć, na której wskazano miejscowość K., podczas gdy Urząd Gminy M. powinien dysponować własną pieczęcią. Nie zgodził się zarazem z twierdzeniem, że autentyczność podpisów H. G. i S. G. na liście obecności z rozprawy administracyjnej z dnia 30 lipca 1977 r. oraz oświadczeniu z dnia 5 września 1977 r. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania może rozstrzygnąć jedynie w postępowaniu karnym. Podniósł, iż art. 75 § 1 K.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego grafologa w postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116).
Podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo szeroko, gdyż obejmują one liczne przepisy tak materialnoprawne, jak procesowe. Jednocześnie pełnomocnik podnosi wiele różnych okoliczności mających świadczyć o naruszeniu tych przepisów, nie unikając powtórzeń. W efekcie treść poszczególnych zarzutów częściowo się na siebie nakłada, co nierzadko uniemożliwia precyzyjne wyodrębnienie kwestii zamykających się tylko w jednym z nich, a przez to rozpatrzenie skargi kasacyjnej w kolejności odpowiadającej sekwencji, w jakiej zostały one sformułowane. Uzasadnia to inny porządek rozważań, wyznaczony wedle problemów poruszonych w skardze kasacyjnej, tym bardziej że one również wymagają usystematyzowania, nie pozostając ze sobą w związku merytorycznym i odnosząc się każdorazowo do uchybień o innym charakterze.
Najpierw odnieść się należy do zarzutów proceduralnych. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem do oceny naruszeń prawa materialnego można bowiem przejść dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, czy ściślej że podczas tych ustaleń nie doszło do istotnych uchybień procesowych (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt I OSK 92/13, LEX nr 1769353). Pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do rozbudowanego katalogu okoliczności, które bądź zostały pominięte przez Sąd, bądź nie były wyjaśnione pomimo wniosków dowodowych składanych przez strony. Rozstrzygnięcie tego pierwszego aspektu wymaga wcześniejszego zbadania zarzutów materialnoprawnych. To z treści znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego wynika wszak, jakie fakty mogą mieć w niej znaczenie jako przesłanki konieczne do jej załatwienia. Skądinąd w jeszcze większym stopniu od skuteczności innych zarzutów zależy drugi zarzut procesowy. Podnosi on przecież naruszenie art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a. zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Odpowiedź na pytanie, czy ta sytuacja rzeczywiście wystąpiła, będzie prostym następstwem stanowiska zajętego odnośnie do pozostałych zarzutów, które wywiedziono z przekonania, iż decyzja wywłaszczeniowa jest nieważna.
Już w tym miejscu można natomiast przesądzić drugi z wymienionych aspektów, łączący się z tym, że w postępowaniu m.in. wbrew zasadom wyrażonym w art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. nie podjęto wątków dowodowych wskazanych przez strony. W tym kontekście na wstępie odnotować wypadnie pogląd, że kierowanie się tymi zasadami nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony, o ile wydane orzeczenie znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, który odpowiada na wątpliwości strony i umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1754/13, LEX nr 1364252). Uwaga to dotyczy również żądań dotyczących postępowania dowodowego. Uprawnienie strony do składania wniosków o przeprowadzenie dowodu nie jest nieograniczone w tym sensie, że nie wiąże się z bezwzględnym obowiązkiem organu, który może ocenić tę inicjatywę dowodową pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości postępowania i nie skorzystać z niej, jeżeli nie dostrzeże dostatecznych argumentów przemawiających przeciwko dotychczasowym ustaleniom (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2191/12, LEX nr 1450898). Strona nie może więc skutecznie domagać się prowadzenia postępowania dowodowego w wytyczonych przez siebie kierunkach, jeżeli nie przedstawi jakichkolwiek racji, w świetle których może to przyczynić się do załatwienia sprawy.
Tymczasem w niniejszej sprawie zgłoszono zastrzeżenia tak co do decyzji wywłaszczeniowej, jak i co do innych dokumentów czy okoliczności mających mieć wpływ na jej ważność, lecz w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniono, że są one realne i w efekcie wymagają wyjaśnienia. Nie podano żadnego przekonującego powodu uzasadniającego weryfikację elementów stanu faktycznego, które podważono. Kwestionując autentyczność podpisów na określonych dokumentach czy też to, że osoby podpisane nie były pracownikami urzędu gminy, nie można poprzestać na prostym zanegowaniu tych faktów, ale należy podać przyczyny, dla których mogą one budzić wątpliwości. Wątpliwości wyrażone w skardze kasacyjnej nie znajdują zaś jakichkolwiek racjonalnych podstaw uzasadniających dokonanie ustaleń faktycznych celem zbadania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i ewentualnego przełamania domniemania prawidłowości, jakie przysługuje każdej decyzji ostatecznej. Z tych powodów bezzasadny jest także zarzut podważający pogląd Sądu pierwszej instancji o zbędności przeprowadzenia w postępowaniu nieważnościowym dowodu z opinii biegłego grafologa.
Przystępując do rozpatrzenia zarzutów materialnoprawnych, w pierwszej kolejności trzeba zaznaczyć, że przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ogranicza się do zbadania wyłącznie tego, czy decyzja ta jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi wyliczonymi w art. 156 § 1 K.p.a.. Szczególnie w przypadku rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi dojść do wyraźnej sprzeczności pomiędzy decyzją a treścią przepisu, nie będącą skutkiem błędu w wykładni, choćby trafnie zarzucanego przez stronę, lecz oczywistego naruszenia prawa dyskwalifikującego tę decyzję jako akt praworządnego państwa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1811/14, LEX nr 2082466 i z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2731/14, LEX nr 2102225). Uchybienie musi być ewidentnie i jednocześnie odznaczać się odpowiednią doniosłością, by wywrzeć wpływ na ważność decyzji.
Z pewnością tego rodzaju wady nie może stanowić podniesiona przez pełnomocnika skarżącej niezgodność w oznaczeniu działek składających się na wywłaszczoną nieruchomość, jaka wystąpiła pomiędzy decyzją wywłaszczeniową a pozostałymi dokumentami znajdującymi się w sprawie, tj. nie tylko decyzjami wydanymi w kwestii wniosku o stwierdzenie nieważności, ale ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z dnia 2 czerwca 1977 r., wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości z dnia 2 lipca 1977 r. oraz zawiadomieniem o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 5 lipca 1977 r. Wbrew jego twierdzeniom nieścisłość ta dotyczy wyłącznie numeru jednej działki: w decyzji wywłaszczeniowej można odczytać go jako "[...]", a w innych dokumentach widnieje "[...]"; numery reszty działek, a także powierzchnia całej nieruchomości we wszystkich przypadkach są jednakowe (w decyzji wywłaszczeniowej wskazano działkę nr [...] – zob. k. 101 akt administracyjnych, dokument stanowiący k. 14 jest mniej czytelny).
W konsekwencji trudno przyjąć, że przedmiot wywłaszczenia dokonanego decyzją może budzić jakiekolwiek wątpliwości, tym bardziej iż został on odzwierciedlony na znajdujących się w aktach dokumentach w formie graficznej, obrazujących położenie planowanej inwestycji i wywłaszczanych nieruchomości w terenie. Pełnomocnik nie wykazał również, by doszło do omyłki poważniejszej niż taka, którą można byłoby usunąć w drodze sprostowania decyzji, tj. do błędu merytorycznego polegającego na zamieszczeniu w decyzji wywłaszczeniowej numeru jakiejś innej działki należącej do H. G. i S. G. zlokalizowanej poza terenem objętym wywłaszczeniem. Skądinąd osoby te wiedziały dokładnie, jakie działki zostały wywłaszczone, czego dowodzi znajdująca się w aktach korespondencja zainicjowana wnioskiem H. G. o wykupienie działki nieznajdującej się na wspomnianym terenie. Czynności w tym zakresie były podejmowane już po wywłaszczeniu: akt sprzedaży polecono przygotować dnia 25 listopada 1977 r., a oświadczenie o rezygnacji z wykupu złożono dnia 30 stycznia 1978 r.
H. G. miała więc świadomość wywłaszczenia przeprowadzonego decyzją z dnia [...] września 1977 r., w której zresztą wskazano ją jako współwłaściciela wywłaszczanej nieruchomości, co przesądza niejako ostatecznie, że wykluczone jest stwierdzenie nieważności tej decyzji ze względu na nieprawidłowe oznaczenie zakresu rozstrzygnięcia tak przedmiotowego, jak i podmiotowego. Doniosłości tego faktu nie przekreśla to, iż osoby tej nie wymieniono już w tzw. rozdzielniku zawartym w decyzji wywłaszczeniowej, będącym wyliczeniem podmiotów, które miały tę decyzję otrzymać.
Dalszą kwestią pozostaje sposób, w jaki H. G. potraktowano przed wywłaszczeniem, czyli w trakcie postępowania wywłaszczeniowego i przed jego wszczęciem.
Rozróżnienie tych dwóch etapów ma zasadnicze znaczenie. W orzecznictwie przyjęto bowiem, że decyzja w przedmiocie wywłaszczenia podjęta w postępowaniu, przed wszczęciem którego ubiegający się o wywłaszczenie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 6 ust. 1 ustawy, nie wystąpił o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, narusza prawo w stopniu rażącym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 403/08, LEX nr 516985 i z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2382/13, LEX nr 1769251). Nie każde jednak naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy zasługuje na taką ocenę, w szczególności niepodobna utożsamiać sytuacji, gdy w ogóle nie wystąpiono o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, z przypadkiem takim jak w niniejszej sprawie, gdy obowiązku tego wprawdzie dopełniono, lecz w sposób, który nie odpowiada prawu (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt
I OSK 1335/14, internetowa Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trafnie dostrzeżono to już zresztą w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylającej pierwsze rozstrzygnięcie w sprawie, w którym zajęto odmienne stanowisko i uznano, że decyzja wywłaszczeniowa rażąco narusza prawo z tego powodu. Podzielić wszak wypada pogląd Sądu pierwszej instancji, że naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy nie przybrało postaci rażącej, gdyż zgodnie z jego treścią ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wystosowano do jednego ze współwłaścicieli, a odrzucenie tej oferty wykluczało nabycie nieruchomości w drodze umowy, niezależnie od stanowiska drugiego współwłaściciela.
Z punktu widzenia stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej drugorzędne znaczenie mają natomiast naruszenia prawa, jakich dopuszczono się w toku postępowania administracyjnego, jeżeli spełniona została powyższa przesłanka warunkująca jego wszczęcie, polegająca na podjęciu próby wcześniejszego nabycia nieruchomości za zgodą jej właścicieli. Przekonujące są w szczególności wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 237/13 (LEX nr 1578861), że niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wynika to już z treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wedle której tego rodzaju uchybienie stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, nie zaś stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji. Nie może ono zatem uzasadniać wdrożenia tego drugiego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej. Są to bowiem odrębne postępowania nadzwyczajne, a przyczyny wznowienia postępowania odnoszą się do wad postępowania administracyjnego, z kolei okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji – do wad tej decyzji.
Z tych powodów chybione są zarzuty kasacyjne dotyczące art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy, a także art. 16 i art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż naruszenie tych przepisów nie powodowało nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W rozpatrywanym kontekście pełnomocnik bezzasadnie powołuje się na art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy, podnosząc, że w decyzji wywłaszczeniowej nie wskazano adresu H. G. jako osoby uprawnionej do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oraz nie wymieniono jej jako strony postępowania. Pomijając fakt, że obowiązek taki wynikał nie z tego przepisu, lecz z art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy, którego nie wymieniono pośród podstaw kasacyjnych, przypomnieć trzeba, iż w decyzji wywłaszczeniowej H. G. określono jako współwłaścicielkę wywłaszczanej nieruchomości. Jeżeli zarazem osoba ta zamieszkiwała z mężem, którego adres w decyzji podano, to niepodobna uznać tej decyzji za rażąco naruszającą prawo ze względu na brak jednoznacznego odnotowania tej okoliczności i umieszczenia nazwiska tej osoby w tzw. rozdzielniku decyzji.
Identycznie ocenić należy drugi zarzut, który – tym razem precyzyjnie – nawiązuje do art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy, stwierdzając, że w decyzji wywłaszczeniowej, nie zastosowano się do obowiązku wynikającego z tego przepisu, i nie wskazano, na czyj wniosek wywłaszczenie nastąpiło. Tego rodzaju drugorzędne uchybienie nie ma odpowiedniej wagi, by zdyskwalifikować decyzję wywłaszczeniową w sytuacji, gdy zastrzeżono w niej że beneficjentem wywłaszczenia jest państwo, podano jego cel, a jego bezpośredniego wnioskodawcę, czyli Zarząd Gospodarki Terenami w [...], który przecież był znany adresatom decyzji m.in. jako podmiot składający ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, zobowiązano w decyzji do wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.
Nieskuteczna okazała się też próba podważenia ważności decyzji wywłaszczeniowej ze względu na kwestionowanie właściwości rzeczowej organu, który ją wydał, co zresztą należałoby kwalifikować jako podstawę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a nie w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pełnomocnik odwołał się w tym zakresie do § 2 pkt 15 lit. b rozporządzenia z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie określenia zadań i uprawnień należących do powiatowych rad narodowych i naczelników powiatów, które przejmują wojewódzkie rady narodowe i wojewodowie. Stosownie do tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wywłaszczenia, orzekanie w tym przedmiocie należało do wojewody w razie, gdy wartość nieruchomości przekraczała 500.000 zł. Do naruszenia tego przepisu mogłoby zatem dojść, gdyby H. G. i S. G. władali nieruchomością o tak dużej wartości względnie, gdyby suma wszystkich nieruchomości, których dotyczyła decyzja wywłaszczeniowa, była wyższa od tej kwoty. Bezspornie taki stan rzeczy w sprawie nie wystąpił. W sposób oczywisty oznacza to, że właściwość organu, który dokonał wywłaszczenia, odpowiadała wartości przedmiotu postępowania wywłaszczeniowego. Całkowicie nieistotna z tego punktu widzenia jest łączna wartość wszystkich nieruchomości przeznaczonych pod Pracownicze Ogrody Działkowe w D. Część spośród tych nieruchomości mogła być wszak nabyta w drodze umowy z właścicielami, którzy przyjęli ofertę dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Nie do obrony jest też pogląd, który zdaje się prezentować autor skargi kasacyjnej, iż jeżeli realizacja danego celu publicznego wymaga wywłaszczenia wielu nieruchomości należących do różnych podmiotów, wywłaszczenie to może być przeprowadzone tylko jedną decyzją, po przeprowadzenia wyłącznie jednego postępowania wywłaszczeniowego obejmującego wszystkie te nieruchomości i toczącego się z udziałem wszystkich ich właścicieli.
Pełnomocnik skarżącej kwestionował również dopuszczalność wydania decyzji wywłaszczenia w imieniu Naczelnika Gminy M. przez osobę, która się pod decyzją podpisała. Kwestii tej nie uczynił jednak przedmiotem zarzutu naruszenia przepisu regulującego w tamtym czasie możliwość upoważnienia przez organ pracowników do załatwiania określonych spraw, jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołał się do powołanego przez organy oraz przez Sąd pierwszej instancji § 31 rozporządzenia z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zadań i uprawnień koordynacyjnych gminnych rad narodowych i naczelników gmin i w ramach zarzutu procesowego podkreślił potrzebę zbadania, czy wspomniana osoba była pracownikiem Urzędu Gminy M., czy też Urzędu Miasta K. Ustosunkowując się do powyższego zagadnienia w punkcie wyjścia zaznaczyć wypada, że z niewiadomych powodów w toku dotychczasowego postępowania nie dostrzeżono, iż wskazane rozporządzenie liczyło zaledwie 11 paragrafów, wobec czego polemikę w analizowanym zakresie w istocie oparto na przepisie, który nigdy nie istniał. Nie oznacza to, iż decyzja wywłaszczeniowa nie mogła być zgodnie z prawem wydana przez osobę upoważnioną przez właściwy organ. Przed wejściem w życie art. 268a K.p.a., który obecnie normuje tę materię, co nastąpiło wskutek nowelizacji Kodeksu przeprowadzonej ustawą z dnia 23 października 1987 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 186) z dniem 24 października 1987 r., organy administracji terenowej mogły decentralizować uprawnienia orzecznicze na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz. U. Nr 17, poz. 93; zob. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX 2010, uwaga 1 do art. 268a). W świetle § 13 tego rozporządzenia organy te ustalały statuty organizacyjne podległych im urzędów (ust.
- zawierające w szczególności zakres spraw, które poza zastrzeżonymi przez terenowy organ administracji państwowej do własnej aprobaty będą załatwiane z upoważnienia tego organu przez dyrektorów (kierowników) wydziałów (ust. 2 pkt 3) i mogły też poza statutem upoważnić innych pracowników wydziałów do załatwiania określonych spraw w jego imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych (ust. 3). Co więcej, jego § 10 upoważniał naczelników gmin (miast i gmin) do powierzenia, za zgodą wojewody i w porozumieniu z zainteresowanymi prezydentami (naczelnikami) miast, prowadzenia spraw ze swojego zakresu działania pracownikowi urzędu podległego prezydentowi (naczelnikowi) innego miasta położonego na terenie tego samego województwa, w tym również wydawania decyzji administracyjnych z jego upoważnienia. Z przepisów tych wynika, że okoliczność, której ustalenia domaga się pełnomocnik skarżącej, jest pozbawiona znaczenia prawnego, skoro decyzja wywłaszczeniowa mogła być wydana z upoważnienia Naczelnika Gminy M. przez pracownika zarówno Urzędu tej Gminy, jak i Urzędu Miasta K. Ze względu przy tym na fakt, że pracownik, który podpisał decyzję wywłaszczeniową, zajmował stanowisko sekretarza biura, odnotowania wymaga, iż do dnia 6 września 1978 r. obowiązywał § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w sprawie zakresu działania naczelnika gminy, organizacji i zadań urzędu gminy oraz niektórych spraw pracowniczych (Dz. U. Nr 49, poz. 315 ze zm.), wedle którego naczelnik mógł takiego kierownika upoważnić do wydawania decyzji w określonych sprawach.
Bez jakiegokolwiek wpływu na ważność decyzji wywłaszczeniowej pozostawało natomiast to, kto i w jakim trybie stwierdził ostateczność tej decyzji i czy miał ku temu podstawy. Był to bowiem akt odrębny i niezależny wobec decyzji, do której się odnosił. Stąd nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art. 113 § 4 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 września 1977 r., który zresztą nie dotyczył rozpatrywanego aktu, lecz w punkcie 2 stanowił, że decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy wszystkie strony zgodnie zrzekły się na piśmie wniesienia odwołania. Bezsprzecznie nawet wykonanie decyzji z naruszeniem tego przepisu, czyli przed upływem terminu do wniesienia odwołania, którego żadna ze stron w niniejszej sprawie przecież nie złożyła, nie oznaczałoby, iż decyzja ta jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność, i to ze skutkiem od dnia jej wydania.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut odniesiony do art. 3 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 2, art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy oraz art. 11 K.p.a. i art. 10 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Polskiej przez brak szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie niezbędności wywłaszczenia. Ten ostatni przepis został zresztą przywołany w sposób nieadekwatny, ponieważ w czasie, gdy wydano decyzję wywłaszczeniową, obowiązywał tekst jednolity wspomnianej Konstytucji (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.), w którym art. 10 był poświęcony nie indywidualnym gospodarstwom rolnym, objętym opieką zgodnie z art. 15 pkt 3 Konstytucji w tym brzmieniu, ale siłom zbrojnym Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Niezależnie od tego stwierdzić trzeba, że decyzja wywłaszczeniowa naruszałaby prawo rażąco, gdyby istotnie nie zawierała choćby lakonicznego uzasadnienia, stając się przez to podstawą wywłaszczenia przeprowadzonego w sposób arbitralny i dowolny. Tymczasem decyzja ta przywołała przepisy regulujące zasady i tryb wywłaszczenia, zwłaszcza art. 3 ustawy oraz określiła beneficjenta wywłaszczenia i jego cel polegający na urządzeniu ogrodów działkowych, odwołując się do decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji tej inwestycji, toteż zawierała minimum elementów wykluczających jej dyskwalifikację jako aktu praworządnego państwa, czyli stwierdzenie jej nieważności z uwagi na naruszenie prawa w stopniu rażącym.
Ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji na gruncie art. 20 ust.1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane stanowiło wczesny etap procesu inwestycyjnego i następowało w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji, sprowadzając się do rozstrzygnięcia podstawowych problemów urbanistycznych, architektonicznych i techniczno-budowlanych tej inwestycji. Naczelnik Gminy M. mógł więc uznać, że przesłanki wywłaszczenia wynikające z art. 3 ustawy zostały potwierdzone przez decyzję z dnia [...] grudnia 1976 r., nie mając żadnych podstaw, by negować ważność i moc wiążącą tej decyzji. Skądinąd w świetle przyjętego w sprawie stanu faktycznego, który nie jest kwestionowany w tym zakresie, podstawy takie nie wystąpiły do tej pory. Nie okazały się przecież skuteczne próby stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1976 r., których wyrazem jest m.in. powołane w skardze kasacyjnej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OW 55/12, oddalające wniosek o wyznaczenie organu właściwego w tej właśnie materii. Chybiony musi być zatem również sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 ustawy, który w istocie podnosi nieważność tej decyzji, a nie decyzji wywłaszczeniowej, stanowiącej przedmiot takiej nadzwyczajnej weryfikacji w niniejszym postępowaniu.
Na marginesie zauważyć wypada, że pogląd, jakoby decyzja z dnia [...] grudnia 1976 r. była wydana przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w K., czyli przez organ, którego ustrój nie był określony w ówczesnym stanie prawnym, pozostaje w sprzeczności z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OW 99/15 (LEX nr 2002700). W postanowieniu tym Sąd, oddalając kolejny wniosek o wskazanie organu właściwego do stwierdzenia nieważności rozpatrywanej decyzji, uznał bowiem, że decyzja ta została wydana z upoważnienia Wojewody, co przemilczał autor skargi kasacyjnej.
Nie można także negować, że decyzja ta oraz inne decyzje wydane w sprawie Pracowniczych Ogrodów Działkowych w D. nie znajdowały podstawy w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego tylko z tego powodu, iż był to plan dla Miasta K., do którego wieść D. przyłączono dopiero kilka lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Stanowisko to byłoby zasadne w obecnym systemie zagospodarowania przestrzennego, w którym poszczególne szczeble planowania przestrzennego z reguły pokrywają się z podziałem terytorialnym kraju, a kompetencje planistyczne przysługują jednostkom samorządu terytorialnego niemającym uprawnień do kształtowania polityki przestrzennej obszarów leżących poza ich terytorium. W czasie, kiedy wydawano decyzję wywłaszczeniową, planowanie przestrzenne było jednak oderwane od tego podziału, wyznaczającego zakres właściwości miejscowej poszczególnych organów administracji terenowej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.) najniższym szczeblem planowania przestrzennego, tj. obszarem, dla którego to planowanie prowadzono, były wprawdzie obszary jednostek osadniczych – czyli wedle definicji zawartej w jej art. 2 ust. 2 miast, wsi lub innych miejscowości – ale także m.in. obszary zespołów takich jednostek. W konsekwencji w art. 12 pkt 1 przywołanej ustawy wyróżniano plany zagospodarowania przestrzennego obszarów stanowiących zespoły jednostek osadniczych, w myśl jej art. 15 sporządzane w przypadkach, gdy na określonym obszarze istniał bądź powstawał zespół jednostek osadniczych, ze względu na powiązanie funkcjonalne stanowiących całość gospodarczo przestrzenną, w szczególności dla obszarów zespołów miast przemysłowych i portowych, jednostek osadniczych położonych w strefie podmiejskiej dużych miast, wiejskich jednostek osadniczych w ramach powiatu lub jego części, miejscowości uzdrowiskowych, wypoczynkowo-turystycznych itp. Ponadto w art. 31 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. za miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w jej rozumieniu uznano plany zagospodarowania przestrzennego miast i wsi zatwierdzone przed jej wejściem w życie. Według z kolei art. 5 ust. 3 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz.109) plany miejscowe sporządzało się zaś dla poszczególnych osiedli istniejących lub projektowanych bądź dla części osiedli, bądź dla kilku osiedli łącznie.
To, że plan zagospodarowania przestrzennego Miasta K. mógł przewidywać lokalizację ogrodów działkowych w sąsiedniej gminie, którą – zapewne ze względu na powiązania funkcjonalne – w niedługim czasie włączono do tego miasta, nie nasuwa zastrzeżeń, zwłaszcza iż fakt ten przywołano w innej decyzji, która nie została dotąd wzruszona. W tym kontekście nie bez znaczenia pozostaje to, że według art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych obszary odpowiednie na cel tych ogrodów były przewidywane właśnie w planach zagospodarowania przestrzennego.
W stanie prawnym obowiązującym w czasie, gdy wydano decyzję wywłaszczeniową, dopuszczalne było też zatwierdzenie planu realizacyjnego inwestycji po wywłaszczeniu nieruchomości potrzebnej do jej realizacji. Stosownie do art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane zatwierdzenie takie, tak samo jako wcześniejsze ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji, traciło ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił. Inwestor mógł zatem prawo to uzyskać zarówno przed dokonaniem tej czynności, jak to było w niniejszej sprawie, jak i w terminie późniejszym. Opracowanie planu realizacyjnego stanowiło kolejny – po ustaleniu miejsca i warunków realizacji projektowanej inwestycji budowlanej – etap prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji w rozumieniu przywołanego już art. 20 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a wedle § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w decyzji o jego zatwierdzeniu stwierdzano zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Fakt, że plan realizacyjny inwestycji, w związku z którą wydano decyzję wywłaszczeniową, zatwierdzono decyzją z dnia [...] grudnia 1977 r., stanowi więc jeszcze jeden argument dowodzący, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 3 ustawy, w szczególności ze względu na sprzeczność tej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wszystkie dotychczasowe spostrzeżenia oznaczają, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a. nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
Z tego powodu również skarga kasacyjna podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.