Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 124/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 858/11 oddalił skargę P. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikacje sądową i prokuratorską.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] odmówił przyjęcia P. C. na aplikację sędziowską oraz aplikację prokuratorską.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że P. C. ukończył aplikację ogólną, a Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie ustalił jego miejsce na 166 pozycji listy kwalifikacyjnej. Wymieniony złożył wniosek o kontynuowanie szkolenia na aplikacji sędziowskiej, ewentualnie na aplikacji prokuratorskiej i przedłożył zaświadczenie o zdolności do pełnienia obowiązków sędziego i prokuratora. Organ I instancji wskazał, że o przyjęciu na aplikację sędziowską albo prokuratorską decyduje miejsce kandydata na liście kwalifikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, przy uwzględnieniu limitu miejsc na aplikacji, który zgodnie z zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską w 2010 r. oraz zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację prokuratorską w 2010 r., wyniósł 75 miejsc na każdej z tych aplikacji.

Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu odwołania P. C., decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego Dyrektor Krajowej Szkoły w sposób prawidłowy i zgodny z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury określił miejsce P. C. na liście kwalifikacyjnej, a następnie stosując zasady wskazane w art. 29 ust. 2 ww. ustawy uwzględnił kolejność umieszczenia kandydatów na liście kwalifikacyjnej aplikantów, w tym pozycję P. C., co w związku z wyczerpaniem limitu przyjęć na aplikacje specjalistyczne skutkowało zasadną odmową przyjęcia wymienionego na aplikację sędziowską i prokuratorską.

P. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję zarzucając naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11, art. 25 ust. 5 zd. 2, art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, § 7 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej oraz art. 7 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że organ prawidłowo odczytał treść art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, stwierdzając, iż przy ustalaniu miejsca na liście kwalifikacyjnej należy brać pod uwagę sumę punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jedną, łączną ocenę ze wszystkich praktyk. Do takich konkluzji prowadzi bowiem, zdaniem WSA, treść art. 25 ust. 5 powyższej ustawy, zgodnie z którym, na czas odbywania przez aplikanta praktyk, zgodnie z programem aplikacji ogólnej, Dyrektor Krajowej Szkoły w uzgodnieniu z patronem koordynatorem, wyznacza aplikantowi patrona każdej z praktyk, który zapoznaje aplikanta z czynnościami należącymi do zakresu jego obowiązków w trakcie praktyki i niezwłocznie po jej zakończeniu przedstawia patronowi koordynatorowi pisemną opinię wraz z oceną przebiegu praktyk. W oparciu o te opinie i oceny, patron koordynator sporządza końcową opinię wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant.

Skoro więc norma art. 25 ust. 5 reguluje zasady oceny przez patrona koordynatora przebiegu praktyk, to postanowienia te, a w konsekwencji łączną ocenę przebiegu wszystkich praktyk, należy uwzględnić przy dokonywaniu wykładni art. 26 ust. 3 przedmiotowej ustawy. Racjonalny ustawodawca nie wprowadzałby bowiem regulacji art. 25 ust. 5, gdyby nie miała ona mieć żadnego zastosowania. Przyjmując zaś sposób argumentacji przedstawiony w skardze, regulacja zawarta w art. 25 ust. 5 jawiłaby się jako zbędna. Określałaby bowiem sposób ustalania łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, które to kryterium nie wpływałoby w żadnej mierze na uprawnienia aplikantów i nie rzutowałoby na ustalenia odnośnie miejsca na liście kwalifikacyjnej.

Za takim sposobem rozumienia art. 26 ust. 3 ustawy przemawia, zdaniem Sądu I instancji, także treść przepisu § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, który stanowi, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem punkty uzyskane w wyniku oceny łącznej, wystawionej przez patrona koordynatora) są sumowane z punktami uzyskanymi ze sprawdzianów.

Przepis art. 26 ust. 3 ustawy, zgodnie z jego literalną wykładnią, winien być zatem rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i jednej oceny łącznej z praktyk wystawionej przez patrona koordynatora.

Za poprawne uznano również stanowisko organu, iż za takim sposobem ustalania miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej przemawia też wykładnia celowościowa przepisów ustawy. Zgodnie bowiem z art. 52 pkt 2 ustawy, stanowiącym upoważnienie ustawowe dla Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia m. in. sposobu ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, winien mieć on na względzie konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów. Taką jednolitość i obiektywizm zapewniają najpełniej sprawdziany przeprowadzone dla wszystkich aplikantów przez te same zespoły egzaminacyjne, stosujące te same jednolite kryteria oceny. Nie bez znaczenia jest ponadto okoliczność, iż sprawdzian stanowi formę całościowej weryfikacji wiedzy, obejmującą zarówno wiedzę uzyskaną podczas zajęć teoretycznych, jak i umiejętności jej stosowania nabyte w toku praktyk, co wynika z treści § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Ponadto zgodnie z art. 26 ust. 3 zd. 2, w przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów, co oznacza nadanie przez ustawodawcę prymatu ocenom ze sprawdzianów, a nie praktyk.

Konsekwencją przyjęcia, iż o miejscu aplikanta na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów i jednej oceny łącznej z przebiegu wszystkich praktyk, było określenie sposobu ustalenia owej "łącznej oceny" z praktyk. Zdaniem Sądu przyjęcie, iż ową "łączną ocenę" ustala się jako średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk jest ze wszech miar zasadne, bowiem taki sposób wystawienia oceny łącznej z praktyk jest najbardziej miarodajny, obiektywny i sprawiedliwy dla wszystkich aplikantów, a nadto mieści się w skali punktowej określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia.

Powyższą wykładnię potwierdza, zdaniem WSA, nowelizacja ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, dokonana ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. C. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 25 ust. 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." poprzez zaaprobowanie przyjętej przez orzekające w sprawie organy błędnej wykładni art. 25 ust. 5 ustawy, polegającej na pominięciu mającej podstawowe znaczenie w obszarze prawa publicznego jego wykładni językowej i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na wynikach interpretacji systemowej i funkcjonalnej;
2. art. 52 pkt 2 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez zaakceptowanie błędnej wykładni powołanego przepisu ustawy przyjętej przez orzekające w sprawie organy, a polegającej na nieznajdującym podstaw w treści tego przepisu przyjęciu, że zawiera on delegację do wydania przez Ministra Sprawiedliwości rozporządzenia także w zakresie sposobu ustalania miejsca aplikantów na liście kwalifikacyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że zagadnienie to – jako zastrzeżone dla regulacji ustawowej – znajdowało się poza zakresem delegacji;
3. art. 25 ust. 5 oraz art. 26 ust. 3 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo przyjęcia przez organy orzekające w sprawie błędnej wykładni powołanego przepisu, prowadzącej do uznania, że przyjęta przez ustawodawcę regulacja postępowania kwalifikacyjnego aplikantów aplikacji ogólnej jest niepełna, z jednoczesnym pominięciem tych możliwości interpretacyjnych obu wskazanych przepisów, które umożliwiały zgodną ich wykładnię i prowadziły do uznania, że wskazana regulacja ma charakter kompletny;
4. art. 25 ust. 5 oraz art. 26 ust. 3 ustawy w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez zaaprobowanie błędnej wykładni przepisów art. 25 ust. 5 oraz art. 26 ust. 3 ustawy, polegającej na przeprowadzeniu interpretacji zawartych w tych przepisach ustawowych sformułowań w oparciu o treść aktu podustawowego tj. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sądowej i prokuratorskiej;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie głównego zarzutu skargi i uznanie, że rozstrzygające dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy jest niekwestionowana przez skarżącego teza, że w art. 25 ust. 5 ustawy mowa jest o jedynej łącznej ocenie, podczas gdy konstatacja ta stanowić powinna punkt wyjścia dla oceny zaprezentowanych w skardze zarzutów i wątpliwości;
2. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędną kontrolę zapadłych rozstrzygnięć organów administracji poprzez uchylenie się od przeprowadzenia pełnej kontroli legalności w zakresie tego zarzutu skargi, który odnosił się do wskazanych w uzasadnieniu projektu ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury jednoznacznych wypowiedzi ustawodawcy co do wykładni spornych w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 26 ust. 3 oraz art. 25 ust. 5 ustawy;
3. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędną kontrolę zapadłych rozstrzygnięć organów administracji poprzez uchylenie się od przeprowadzenia pełnej kontroli legalności w zakresie tego zarzutu skargi, który odnosił się do charakteru wprowadzonej ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. zmiany w przepisach ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury;
4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie błędnego sposobu procesowania orzekających w sprawie organów administracji i oddalenie skargi pomimo uchybienia przez organy wskazanym przepisom k.p.a., polegającego na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nierozpoznaniu całości sprawy administracyjnej w tej części, która dotyczyła sposobu przeprowadzenia przez komisję egzaminacyjną oceny sprawdzianu z dnia 15 marca 2010 r.;
5. art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez zaniechanie dokonania kontroli działalności orzekających w sprawie organów w zakresie prawidłowości przeprowadzenia sprawdzianu z dnia 15 marca 2010 r. z powołaniem na stwierdzenie, że rozstrzygnięcie komisji egzaminacyjnych nie są zaskarżalne.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego są trafne.

Przede wszystkim należy podnieść, że w praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż to godzi w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych powinien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa - w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.) - został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że treść art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Wszak występująca w tym przepisie koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej.

Nie było więc potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu. W dodatku systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy, dokonana przez sąd I instancji, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy jest błędna. Za takim sposobem obliczania sumy punktów nie może przemawiać treść § 9 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej, ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - za taką metodą wystawiania ocen nie przemawia treść art. 52 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego i stanowi, że w rozporządzeniu tym Minister ma określić organizację, szczegółowe warunki i tryb odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej, szczegółowe warunki odbywania w trakcie aplikacji sędziowskiej stażu na stanowiskach asystenta sędziego i referendarza sądowego, jak również sposób ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, mając na względzie zakres wiedzy teoretycznej i praktycznej niezbędnej do zajmowania stanowiska, odpowiednio, referendarza sądowego, asystenta sędziego, asystenta prokuratora lub sędziego i prokuratora oraz konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, ale to wcale nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki został wydumany przez Sąd I instancji. Wprost przeciwnie, rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra Sprawiedliwości nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami techniki legislacyjnej.

Przeciwko ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przemawia także uzasadnienie projektu ustawy o Krajowej Szkole, jak i względy wykładni historycznej. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że przyczyną nowelizacji tej ustawy była chęć zmiany kryteriów decydujących o kolejności miejsc na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Gdyby zasady liczenia punktów przyjęte przez Sąd I instancji wynikały z pierwotnego brzmienia art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy, to nie byłoby potrzeby nowelizowania tego przepisu.

Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2010/11.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.