Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 221/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.H. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...], dalej jako "DZD", w zakresie udostępnienia informacji publicznej (I) zobowiązał DZD do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku M.H. z [...] kwietnia 2019 r. - w zakresie punktów II, III, IV, VII, (II) umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym punktu I wniosku [...] z [...] kwietnia 2019 r., (III) oddalił skargę w pozostałym zakresie, (IV) stwierdził, że bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] nie narusza rażąco prawa, (V) oddalił wniosek M.H. o nałożenie grzywny oraz (VI) zasądził od DZD na rzecz M.H. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł DZD, zaskarżając wyrok w zakresie pkt 1, tj. w części zobowiązującej DZD do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku M.H. z [...] kwietnia 2019 r. (w zakresie punktów II, III, IV, VII).
W skardze kasacyjnej DZD zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 poz. 1429 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez uznanie, że informacje będące przedmiotem wniosku Skarżącego w pkt II, III, IV i VII stanowią informację publiczną.
DZD wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz oddalenie skargi z [...] kwietnia 2019 r., zaś w przypadku nieuznania, że zostały spełnione przesłanki do orzeczenia reformatoryjnego – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie. Ponadto DZD wniósł o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się rozprawy.
W uzasadnieniu DZD podniósł, że podtrzymuje stanowisko, zgodnie z którym informacje, o których mowa w pkt II, III oraz VII wniosku, nie stanowią informacji publicznej, wobec czego winien jedynie zawiadomić wnioskodawcę, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub, że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu. Podkreślił, że żaden z pracowników Działu Przygotowania Inwestycji, dalej "DPI", nie jest "osobą sprawującymi funkcje publiczne", przy czym pytania zawarte w pkt II oraz III dotyczą wynagrodzenia brutto oraz nagród wypłaconych konkretnym pracownikom, wymienionym z imienia i nazwiska. Dalej podniósł, że informacji publicznej nie stanowią również dane, o których mowa w pkt IV wniosku, zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, ujawnieniu nie podlega informacja na temat nazwy uczelni ukończonej przez danego pracownika. zaakcentował także, że "żądanie podania uzasadnienia przyznania konkretnym pracownikom samorządowym nagród stanowi w istocie żądanie udzielenia informacji o charakterze pracowniczym, co nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.H. podniósł polemikę z zawartymi w niej zarzutami, podtrzymując przy tym dotychczas prezentowaną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości i nie jest sporne, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dyrektor Zarządu Dróg jest szefem gminnej jednostki organizacyjnej gminy [...].
Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do tego, czy żądana informacja o wysokości nagród i wynagrodzenia brutto pracowników DPI jest informacją publiczną oraz czy udostępnienie zestawienia zarobków pracowników podlega ograniczeniu z uwagi na ochronę prawa do prywatności.
W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjny żądana przez M.H. informacja o wysokości zarobków i nagród pracowników DPI, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z tymi przepisami za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h u.d.i.p.). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Wobec tego informacja o wysokości wydatków ponoszonych przez podmiot publiczny ze środków publicznych na zatrudnienie pracownika ma charakter informacji publicznej. Skoro wynagrodzenia DPI finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, to żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. W ramach tej informacji można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądana informacja o wynagrodzeniu i nagrodach, o której mowa w punktach II i III wniosku M.H. stanowi informację publiczną.
Analogiczne stanowisko należało wyrazić w odniesieniu do punktu VII powołanego wniosku, w którym zainteresowany domaga się wskazania liczby wszystkich pracowników DPI z uwzględnieniem wysokości etatów. Informacja o liczbie etatów z uwzględnieniem ich wielkości w odniesieniu do jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego jest informacją o sprawach publicznych.
Dodać należy, że jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym zakresie. Przemawia za tym również sformułowana w art. 33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019. poz. 869) zasada jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w jednostkach samorządowych. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń.
Stąd też w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznając, że żądanie skarżącego stanowi informację publiczną nie naruszył art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.
Trafnie natomiast skarga kasacyjna wskazuje, że nie musi być informacją publiczną informacja o wykształceniu wszystkich pracowników DPI. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu osób określonych w powyższym przepisie, objęte mogą być informacją publiczną. W piśmiennictwie podkreśla się, że w informacjach o organach, osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje na temat tych wszystkich pracowników, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez nich swoich kompetencji i obowiązków. Obowiązek udzielenia informacji obejmuje więc m.in. dane imienne, stanowisko, zakres kompetencji, podległość służbową, sposób, a nawet moment nawiązania stosunku służbowego. Wyłączeniu podlegają tylko te osoby, które wykonują czynności o charakterze usługowym (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 77). Pełnienie funkcji związane jest z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej oraz w innych instytucjach publicznych. Wskazać należy, że u.d.i.p. nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Odkodowanie tego pojęcia winno być przeprowadzone przy uwzględnieniu kilku regulacji prawnych oraz poglądów wyrażonych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie. Podkreślenia przy tym wymaga, że w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. definiującym pojęcie dokumentu urzędowego, wprost określono funkcjonariusza publicznego jako osobę w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. Według art. 115 § 19 Kodeksu karnego, w którym zdefiniowano pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" osobą taką jest: funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę. Natomiast zgodnie z art. 115 § 13 Kodeksu karnego, "funkcjonariuszem publicznym" jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni jedynie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji.
Z zestawienia powyższych definicji wynika, że osoba będąca pracownikiem zatrudnionym w jednostce organizacyjnej gminy, o ile nie wykonuje wyłącznie czynności usługowych na rzecz tej jednostki, przy uwzględnieniu zakresu obowiązków tej osoby, może być uznana za funkcjonariusza publicznego, a przez to za osobę pełniącą funkcję publiczną.
W literaturze przedmiotu wskazuje się natomiast, że pojęcie funkcjonariusza publicznego, jako osoby pełniącej funkcje publiczne, należy rozumieć znacznie szerzej niż stanowi o tym cytowany art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej (...), jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują zadania powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (tak: I. Kamińska, /w:/ M. Rozbicka-Ostrowska, I. Kamińska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, teza 2 do art. 5; wyd. LexisNexis).
Zasadnym jest także odwołanie się do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2006 r. (sygn. akt K. 17/2005; Lex Polonica nr 402772), wydanego na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęto w nim, że ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę, jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Trybunał podkreślił, iż nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. (...). Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynności usługowe lub techniczne, na które powołuje się Trybunał jako dystynkcję między osobami pełniącymi funkcje publiczne, a osobami, które funkcji takich nie pełnią, odnosić należy do zadań niemających władczego charakteru, a sprawowanych np. przez kierowców, osoby sprzątające, portierów, pracowników ochrony, serwis techniczny. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że zwrot "pełni czynności wyłącznie usługowe" należy odnosić do takich pracowników, których obowiązki nie wiążą się z osobistym udziałem w wykonywaniu władztwa publiczno-prawnego, w tym także w procesie przygotowywania aktów stosowania prawa (por. Mariusz Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 136).
Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy, nie można było przyjąć in genere, że dane o wykształceniu wszystkich pracowników DPI są informacją publiczną. Informacją publiczną będą bowiem informacje o wykształceniu pracowników, którzy pełnią funkcje publiczne w rozumieniu podanym powyżej, a także informacje o pracownikach zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych, o ile według pragmatyk służbowych w DPI są zatrudnieni pracownicy mający taki status. Na marginesie wskazać należy, że informacja o kandydatach na wolne stanowiska urzędnicze, zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, jest informacja publiczną. Według natomiast art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych osoba zatrudniana na stanowisko urzędnicze musi posiadać co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe. Warunkiem prawidłowego zatrudnienia na stanowisku urzędniczym jest więc posiadanie odpowiedniego wykształcenia. Jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu naboru na stanowiska urzędnicze i transparentność działania organów w tym zakresie. Zatem wiedza o wykształceniu osób zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych może być jednym z przejawów kontroli społecznej funkcjonowania administracji. W ocenie składu orzekającego NSA nie są natomiast informacją publiczną dane o wykształceniu pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, a także niezatrudnionych na stanowiskach urzędniczych w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych. W tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest trafny. Zatem stanowisko Sądu I instancji należy zmodyfikować, gdyż udzielenie informacji o wykształceniu pracowników wymaga uprzedniego ustalenia, którzy z pracowników DPI wykonują funkcje publiczne lub są zatrudnieni na stanowisku urzędniczym i tylko w odniesieniu do tych kategorii pracowników informacja o ich zatrudnieniu jest informacją publiczną.
Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.