Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1240/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 676/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę G. G. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], w przedmiocie przeniesienia na niższe stanowisko służbowe.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: na mocy rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...], zlikwidowano Wydział Administracyjno – Gospodarczy Komendy Miejskiej Policji tworząc w jego miejsce Zespół Administracyjno – Gospodarczy.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277), Komendant Miejski Policji w B. zwolnił G. G. z dniem 15 czerwca 2011r. ze stanowiska Naczelnika Wydziału Administracyjno – Gospodarczego Komendy Miejskiej Policji w B. i mianował go z dniem 16 czerwca 2011 r. na niższe stanowisko specjalisty Referatu Dochodzeniowo – Śledczego I Wydziału Kryminalnego Komisariatu Policji II w B. Wskazano, że nowe stanowisko znajduje się w niższej grupie uposażenia, jednak policjant zachowa prawo do uposażenia pobieranego na stanowisku poprzednim.

Od tego rozkazu G. G. złożył odwołanie wskazując, że reorganizacja Wydziału Gospodarczo – Administracyjnego miała charakter pozorny, bowiem polegała wyłącznie na zmianie nazwy i jego likwidacji, bez innych zmian kadrowych. Wskazał, że organ nie sprawdził, czy w Komendzie Miejskiej Policji w B. znajduje się inne stanowisko – równorzędne z dotychczasowym zajmowanym przez stronę, zaliczone do 9 grupy zaszeregowania. Skarżący podał, że w piśmie z dnia 10 maja 2011 r. informował, że w Komendzie Miejskiej Policji w B. dokonano zmian organizacyjnych, w wyniku których doszło do utworzenia nowych Wydziałów i stanowisk równorzędnych jego etatowi.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia 21 lipca 2011 r. Podlaski Komendant Wojewódzki Policji w B. uchylił wskazany wyżej rozkaz personalny wyłącznie w części daty przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe - ustalając nowy termin mianowania na dzień 1 sierpnia 2011r., a w pozostałej części utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] maja 2011 r. w mocy.

Na tę decyzję G. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku powtarzając argumentację przedstawioną w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 676/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała przyczyna, dla której przełożony skarżącego mógł orzec o przeniesieniu go na niższe stanowisko służbowe.

Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, skład etatowy utworzonego w miejsce zlikwidowanego wydziału zespołu, stanowią wyłącznie stanowiska pracowników korpusu służby cywilnej oraz stanowiska nieobjęte mnożnikowym systemem wynagradzania. Nie ma zatem w strukturze utworzonego zespołu stanowiska policyjnego, na które można byłoby mianować skarżącego. Żaden bowiem z wakatów na stanowiskach równorzędnych do zajmowanego przez skarżącego, nie wystąpił w dacie rozkazu personalnego organu pierwszej instancji i drugiej instancji. Sąd podkreślił przy tym, że nie jest jego rolą podważanie trafności dokonanego przez przełożonego wyboru konkretnych funkcjonariuszy na wakujące stanowiska, gdyż sąd nie może wkraczać w politykę kadrową policji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę kasacyjną złożył G. G. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 38 ust. 2 pkt. 4 ustawy o Policji przez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że decyzja o przeniesieniu policjanta na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko, wydawana w ramach uznania administracyjnego, nie wymaga przeprowadzania czynności dowodowych, a nadto sąd administracyjny dokonując kontroli legalności rozkazu personalnego, nie może wkraczać w politykę kadrową policji, mimo, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych organ powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie, zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, zaś swobodne uznanie organu nie może nosić cech dowolności. Decyzja taka powinna być wynikiem wszechstronnej oceny konkretnego przypadku, dokonanej na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:
3. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 170 § 3 K.p.a., wobec pominięcia przez Sąd pierwszej instancji, iż decyzja organu administracji publicznej jest wadliwa, pozostaje w sprzeczności z zasadami praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, jej uzasadnienie faktyczne i prawne nie zawiera bowiem wszystkich elementów określonych przepisami prawa, a w przypadku decyzji uznaniowej - również wyczerpującego odniesienia do treści art. 7 K.p.a.,
4. b) art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec przeprowadzenia dowodu z dokumentu mimo, iż kompetencją sądu administracyjnego było sprawdzenie prawidłowości ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego w przypadku pojawiających się wątpliwości, a nie przeprowadzenie tego postępowania przez sąd w celu merytorycznego rozstrzygnięcia załatwionej decyzją administracyjną sprawy,
5. c) art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 K.p.c., wobec dowolnej oceny dowodów w postaci wykazu wakatów stanowisk w Komendzie Miejskiej Policji w B. w okresie od dnia 14 kwietnia 2011 r. do dnia 31 lipca 2011 r. prowadzącej do uznania, iż nie było możliwości mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe mimo, iż prawidłowa ocena informacji podanych przez organ w piśmie prowadzi do wniosku przeciwnego,
6. d) art. 106 § 3 powołanej ustawy w związku z art. 233 § 1 K.p.c., wobec sprzecznego z zasadami wiedzy i logiki uznania, że żaden z wakatów na stanowiskach równorzędnych do zajmowanego przez skarżącego nie wystąpił w dacie rozkazu personalnego organu pierwszej instancji i w dacie rozkazu personalnego organu drugiej instancji mimo, że organ mając wiedzę o sytuacji kadrowej podległej jednostki, w tym o planowanych zmianach kadrowych związanych z odejściem funkcjonariusza na emeryturę i zwolnieniem stanowiska, czy przemianowaniem etatu specjalisty na eksperta, mógł mianować skarżącego na to stanowisko, równorzędne do wcześniej zajmowanego z datą, z którą stało się ono wolne,
7. e) art. 106 § 3 powołanej ustawy w związku z art. 233 § 1 K.p.c., wobec uznania za wiarygodne informacji wskazanych przez organ w dokumentach złożonych w toku postępowania sądowego mimo, iż skarżący kwestionował ich treść jako niezupełną i nieodzwierciedlającą faktycznej sytuacji kadrowej w Komendzie Miejskiej Policji w B. we wskazanym okresie,
8. f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy w związku z art. 7 K.p.a. wobec pomięcia przez Sąd pierwszej instancji uchybienia organu drugiej instancji przepisom postępowania administracyjnego, poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i jego niewłaściwą ocenę,
9. g) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 K.p.a., wobec uznania przez Sąd, iż skarżący – mimo nieotrzymania zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami postępowania i zajęcia końcowego stanowiska, a złożenia wyjaśnień – miał zapewniony udział w postępowaniu, w sytuacji, gdy złożył pisemne wyjaśnienia bez wcześniejszego zapoznania się z aktami postępowania prowadzonego w jego sprawie, w tym bez znajomości materiału dowodowego w nich zgromadzonego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wskazane wyżej argumenty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie rozważań nad niniejszą sprawą wskazać należy, że stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, o czym stanowi art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o Policji. Następnie stosunek służbowy policjanta kształtowany jest w formach administracyjnoprawnych. Przy przeniesieniu policjanta na inne stanowisko zasadą jest przeniesienie na stanowisko równorzędne, przy czym pojęcie stanowiska równorzędnego oznacza przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym. Decyzja taka jest decyzją uznaniową. Przy tego rodzaju decyzjach organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia z uwagi na celowość decyzji. Jednakże decyzja taka powinna być wyczerpująco uzasadniona, tak, aby strona miała jasność co do kryteriów, którymi kierował się organ administracyjny. Okoliczności bowiem wpływające na ocenę w zakresie równorzędności stanowisk służbowych lub braku tej równorzędności są okolicznościami istotnymi z punktu widzenia prawa materialnego.

Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z 1990 r. o Policji, policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Zatem do przeniesienia w tym trybie niezbędne jest zaistnienie łącznie dwóch przesłanek: likwidacja stanowiska oraz brak możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. W tej sytuacji, to na organie administracyjnym podejmującym decyzję o przeniesieniu na niższe stanowisko służbowe spoczywa obowiązek wykazania, że istotnie nie ma możliwości mianowania na inne równorzędne stanowisko.

W niniejszej sprawie zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że organ wykazał, iż nastąpiła likwidacja stanowiska zajmowanego przez skarżącego oraz wskazał w sposób dostateczny, że jego przeniesienie na niższe stanowisko uzasadnione jest potrzebami organizacyjnymi. Wykazano bowiem, że w nowoutworzonej strukturze organizacyjnej nie było stanowiska, na które można było przenieść skarżącego. Na miejsce Wydziału Administracyjno – Gospodarczego, którego naczelnikiem był skarżący utworzono bowiem Zespół Administracyjno – Gospodarczy, składający się z pracowników cywilnych.

W odniesieniu do zarzutu, że skarżący nie miał zapewnionego udziału w postępowaniu wskazać należy, że – jak wynika z dokumentacji sprawy – rozkaz personalny organu pierwszej instancji został wydany po złożeniu przez skarżącego wyjaśnień i ustosunkowaniu się do propozycji przeniesienia na niższe stanowisko służbowe z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia.

Wobec tego nie można uznać, że wskazany wyżej zarzut ma uzasadnione podstawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 170 k.p.a. oraz art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 k.p.c..

Wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika, że celem postępowania dowodowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracyjne orzekające w sprawie właściwie ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń.

Zatem warunkiem skorzystania z możliwości przewidzianej przez art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest potrzeba wyjaśnienia istotnych wątpliwości, przy czym dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, zaś przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy dowód ten będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Podkreślić też należy, że zastosowanie przepisu art. 106 § 3 powołanej ustawy nie wymaga wniosku strony.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wobec pojawiających się wątpliwości uznał, że zasadnym będzie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, co też uczynił przeprowadzając dowód z dokumentów określających struktury organizacyjne Komendy Powiatowej Policji w B., według stanu na dzień rozkazu personalnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz stanu na dzień wydania ostatecznego rozkazu z dnia [...] lipca 2011 r. o przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że nie było możliwości mianowania skarżącego na równorzędne stanowisko służbowe.

Sąd pierwszej instancji podkreślił przy tym, że nie jest jego rolą podważanie trafności dokonanego przez przełożonego wyboru konkretnych funkcjonariuszy na wakujące stanowiska, bowiem sąd nie może wkraczać w politykę kadrową policji. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Natomiast uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 106 § 3 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi w istocie polemikę skarżącego kasacyjnie ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i wyraz głębokiego niezadowolenia skarżącego z zapadłego rozstrzygnięcia. Nie jest to jednak wystarczające do skutecznego podważenia jego zasadności.

W związku z tym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o tym, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją administracyjną nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec czego nie zasługuje na uwzględnienie

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z opisaną wyżej sytuacją. Nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygniecie. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c także uznać należy za bezzasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest władny do oceny celowości zmian strukturalnych i organizacyjnych w Komendzie Powiatowej Policji w B., jak również nie może ingerować w politykę kadrową policji, a także ingerować w kryteria typowania funkcjonariuszy do przeniesienia służbowego. Sądowa kontrola takich decyzji jest ograniczona i nie obejmuje celowości zaskarżonej decyzji, natomiast sprowadza się wyłącznie do badania, czy nie nosi ona cech dowolności, a więc, czy organ rozstrzygający nie przekroczył granic uznania administracyjnego i poprzedził swoje rozstrzygnięcie wszechstronnym i dogłębnym rozważeniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Takiej właśnie oceny dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uzasadnienie faktyczne i prawne dokonane w zaskarżonym wyroku nie budzi zastrzeżeń, a wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.