Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. oddalił skargę M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2014 r. o cofnięciu M.G. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B. Sąd uwzględnił, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2014 r. wydana została na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) wobec niepoddania się skarżącego kontrolnemu sprawdzenia kwalifikacji w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych za wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego.
We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji M.G. wywodził, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem strony decyzja była wadliwie uzasadniona, nie zawierała wszystkich niezbędnych elementów jak: dowody na okoliczność przekroczenia dopuszczalnej liczby punktów karnych, okres, w jakim punkty karne były naliczane, data upływu terminu wykonania obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. Organ podkreślił, że w świetle art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. poz. 488), przypisanie kierowcy punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i prowadzenie ewidencji tych punktów stanowi kompetencje Policji. Policja prowadzi więc w tej sprawie własne postępowanie, natomiast właściwego starostę informuje o przekroczeniu przez kierowcę dopuszczalnej liczby punktów karnych, występując jednocześnie z wnioskiem o skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Oznacza to, że starosta nie prowadzi odrębnego postępowania dotyczącego ustalenia ilości punktów karnych przypisanych kierowcy.
Bada on jedynie formalną poprawność wniosku komendanta Policji o skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a następnie wydaje stosowną decyzję kierującą na egzamin. Jeśli osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie podda się egzaminowi, starosta zobowiązany jest wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami i nie ma w tym wypadku żadnego wyboru rozstrzygnięcia.
Organ wskazał, że jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z 25 kwietnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] zwrócił się do Starosty [...] o skierowanie strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z uzyskaniem w okresie od 15 kwietnia 2013 r. do 27 grudnia 2013 r. - 28 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Starosta [...] skierował stronę na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a decyzja ta stała się ostateczna, gdyż strona nie złożyła od niej odwołania. Ponieważ strona nie poddała się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do dnia [...] września 2014 r. organ wydał decyzję o cofnięciu jej uprawnień do kierowania pojazdami.
W ocenie Kolegium decyzja Starosty [...] z [...] września 2014 r. nie była obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niedostateczne uzasadnienie decyzji, czy też jego lakoniczność nie powoduje, że decyzja dotknięta jest którąś z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Uzasadnienie powinno być wyczerpujące, tak aby nie było wątpliwości, że podjęte rozstrzygnięcie jest logiczną konsekwencją zaistniałych w sprawie okoliczności faktycznych, jednakże braki w tym zakresie nie stanowią rażącego naruszenia prawa i nie powodują, że decyzja jest nieważna. Kontrolowana w sprawie decyzja zawiera uzasadnienie. Wskazano w nim, że strona skierowana została na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z uwagi na niepoddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji orzeczono o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami.
Uzasadnienie to jest wprawdzie lakoniczne, niemniej nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa przy wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty [...], w szczególności naruszeniu w sposób rażący przepisów k.p.a. dotyczących zasad ogólnych postępowania administracyjnego: pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, informowania i przekonywania stron postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolując zaskarżoną przez M.G. opisaną wyżej decyzję nie dostrzegł w niej wadliwości uzasadniającej jej uchylenie. Oddalając zatem skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Sąd podkreślił, że kompetencja organu administracji orzekającego w trybie nieważnościowym obejmuje wyłącznie badanie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Kolegium zasadnie przyjęło, że w przedmiotowej sprawie brak podstaw do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne – a dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny - przekroczenie prawa.
Decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym ma charakter związany, co oznacza, że właściwy starosta (prezydent) nie ma wyboru co do możliwości skierowania lub odstąpienia od niego w przypadku złożenia wniosku przez właściwego komendanta Policji. Na skarżącego został nałożony obowiązek złożenia egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B prawa jazdy, a skarżący takiemu egzaminowi się nie poddał, co wypełniało dyspozycję art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ww. ustawy i stanowiło podstawę prawną do wydania przez Starostę [...] weryfikowanej decyzji z [...] września 2014 r. w sprawie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B. Nie zmienia powyższej konkluzji okoliczność stwierdzenia nieważności części decyzji ostatecznej z [...] czerwca 2014 r.
Odnosząc się natomiast do podniesionego na rozprawie zarzutu dotyczącego nie wzięcia pod uwagę przez organ nadzoru faktu, że weryfikowana decyzja dotyczyła cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami wynikającymi z międzynarodowego prawa jazdy, Sąd wskazał, że podniesiona okoliczność nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Jak podkreślono, weryfikowana decyzja orzekająca o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami (w zakresie prawa jazdy kat. B) została podjęta w konsekwencji wydania przez organ decyzji kierującej skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym i stwierdzenia, że skarżący nie poddał się temu sprawdzeniu. Zastosowanie tego przepisu jest uzasadnione w stosunku do obywatela polskiego, niezależnie od okoliczności jakim uprawnieniem do kierowania pojazdami się posługuje. Z przepisu tego nie wynika, by zakresem swym miał on obejmować jedynie uprawnienia do kierowania pojazdem uzyskane w Rzeczypospolitej Polskiej, tym bardziej, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.) dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym jest m.in. wydane za granicą międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, podpisanej w Genewie dnia 19 września 1949 r., czy też krajowe lub międzynarodowe prawo jazdy, określone w Konwencji o ruchu drogowym, sporządzonej w Wiedniu dnia 8 listopada 1968 r.
W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z akt sprawy – dokumentem stwierdzającym uprawnienie skarżącego do kierowania pojazdami było prawo jazdy wydane za granicą - w Stanach Zjednoczonych. Sam fakt korzystania z uprawnienia do kierowania uzyskanego za granicą nie mógł jednak stanowić okoliczności wyłączającej wobec skarżącego stosowanie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, a w konsekwencji zastosowanie sankcji administracyjnej określonej w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a tej ustawy.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku M.G., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi bez dokładnego wyjaśnienia sprawy i z zaniechaniem rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a przez to uznanie, że nie zachodzą warunki do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2017 r.
- 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a przez to uznanie, że zachodziły podstawy do cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami kat. B. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, z pozostawieniem mu rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.
Pismem z 27 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wypada podkreślić, że będąca przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana w trybie nieważnościowym. Swoistość tej procedury administracyjnej polega na badaniu, czy dany akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oceną objęto ostateczną decyzję Starosty [...] z [...] września 2014 r., która podlegała badaniu pod kątem wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. (por. J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z 19 listopada 1992 r., sygn. akt SA/Kr 914/92, Przegląd Sądowy 1994/7-8/159)
Uzasadnienie skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że Sąd I instancji niewłaściwie ocenił akcentowaną w skardze kwestię, iż do rażącego naruszenia prawa procesowego doszło na skutek niewyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej oraz braku wskazania, czy i w jakiej dacie skarżącemu doręczona została decyzja z [...] czerwca 2014 r., oraz w jakim okresie skarżący naruszył przepisy ruchu drogowego. Ponadto skarżący kasacyjnie zauważa, że decyzją z [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] o skierowaniu na badania kontrolne celem sprawdzenia kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B. Decyzja ta zaś stanowiła podstawę do cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami.
Podkreślić zatem wypada, że naruszenie normy - również o charakterze procesowym - może być podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, o ile stwierdzone naruszenie będzie miało charakter rażący. W doktrynie przyjmuje się, że naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. (por. J. Borkowski i B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 878) Wadliwości takiej nie sposób upatrywać, jak czyni to skarga kasacyjna, w braku wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że niedostatki w uzasadnieniu decyzji nie mogą stanowić o kwalifikowanym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności.
Brak właściwego uzasadnienia decyzji, czy też jego lakoniczność, stanowi wprawdzie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., a także ustanowionej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, jednakże w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie czyni podjętego w niej rozstrzygnięcia prawnie wadliwym w stopniu rażącym.
Nie sposób również uznać za uzasadnioną argumentację skargi kasacyjnej nakierowaną na wykazanie, że Sąd I instancji nie uwzględnił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. o skierowaniu skarżącego na badanie kontrolne celem sprawdzenia kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B. Należy mieć na uwadze, że co prawda stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013, Nr 1, poz.1), niemniej warunki rozpoznawanej sprawy nie pozwalały na przyjęcie, że powyższe wymogi zostały spełnione.
Zauważyć bowiem trzeba, co pominął w swej argumentacji autor skargi kasacyjnej, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2014 r. miało miejsce jedynie w części dotyczącej terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji. W pozostałej części, w jakiej określono obowiązek kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Mogła zatem stanowić podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym, przy spełnieniu warunków opisanych w art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy (Prawo o ruchu drogowym.
Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły skutecznie podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku.
Dokonując oceny wyprowadzanej w skardze kasacyjnej wadliwości wyroku na skutek naruszenia przepisu prawa materialnego należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy (Prawo o ruchu drogowym nie został sformułowany w skardze kasacyjnej w sposób adekwatny do trybu, w jakim sprawa była rozpatrywana. Wypada podkreślić, że celem postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym, lecz zbadanie legalności zapadłej w nim decyzji. Jak już wskazano na wstępie, zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych. W kontekście oceny zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa nie może być uznane za wystarczające wskazanie, iż doszło do niewłaściwej wykładni przepisu prawa materialnego. Brak zatem powiązania naruszenia przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy (Prawo o ruchu drogowym z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przy braku jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej podnoszoną wadliwość zaskarżonego wyroku, czyni podniesiony zarzut nieusprawiedliwionym.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracji orzekł jak w sentencji wyroku.