Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., II SA/Bk 597/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego, a zwłaszcza:
- a) art. 135 ust. 1 lit. f) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2017.1260 ze zm.), dalej jako "P.r.d." przez jego błędną wykładnią i uznanie, że do faktycznego zatrzymania prawa jazdy dochodzi wyłącznie w sytuacji, gdy policjant faktycznie zatrzyma dokument tj. odbierze dokument bezpośrednio od kierującego, a ten pokwituje odbiór dokumentu przez funkcjonariusza, podczas gdy, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, do faktycznego zatrzymania prawa jazdy dochodzi także w sytuacji, gdy policjant został zobowiązany przez organ administracji do zatrzymania dokumentu w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, a w tym samym czasie kierujący osobiście przesyła dokument do organu; zbieżność czasowa ww. czynności nie wpływa na rozstrzygnięcie kwestii, czy dokument został faktycznie zatrzymany, zwłaszcza w sytuacji gdy w aktach sprawy o numerze: [...] widnieje pismo Policji z dnia [...] czerwca 2011 r., w którym organ zwraca się do Policji o zatrzymanie dokumentu, a następnie cofa prośbę tylko z tego względu, że dokument został przesłany bezpośrednio przez kierującego;
- b) art. 122 ust. 1 pkt. 4 P.r.d. przez błędną wykładnię i "niezasadne zastosowanie" przepisu do stanu faktycznego sprawy G. K., tj. uznanie, iż zaistniały przesłanki właściwe dla cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi (nr uprawnień [...]) z uwagi na niepoddanie się badaniom lekarskim w terminie wskazanym w skierowaniu mimo, iż skarżący niejednokrotnie zwracał się do organu z wnioskiem o odroczenie terminu badania lekarskiego wskazując na pobyt w szpitalu, przygotowanie do poddania się leczeniu operacyjnemu oraz szczególnie trudnym okresem życia w związku z diagnozą nowotworu grasicy, a termin wskazany w skierowaniu na badania jest terminem instrukcyjnym i organ administracji, mając na uwadze fakt niepoddania się badaniom w wyznaczonym terminie oraz wnioski kierującego o zmianę terminu, a także wszechstronne rozważenie okoliczności sprawy, winien dążyć do ustalenia przyczyn niepoddania się badaniom, a co za tym idzie zasadność wydania decyzji o cofnięciu uprawnień;
- c) art. 140 ust 1 pkt. 4 lit. b) P.r.d. przez błędną wykładnię i niezasadne zastosowanie do stanu faktycznego sprawy G. K., tj. uznanie, iż wątpliwości w zakresie bezpiecznego uczestnictwa w ruchu i kierowania pojazdem przez skarżącego w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę, ustawowo obligowały organ do skierowania kierującego pojazdami na specjalistyczne badania, o których mowa w art. 122 ust. 1 pkt. 3-5 i w art. 124 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. ustawy, a niepoddanie się przez skarżącego badaniom w terminie wskazanym w skierowaniu obligowało organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi (nr uprawnień [...]), podczas gdy wątpliwość co do zdolności do bezpiecznego uczestnictwa G.K. w ruchu drogowym w ogóle nie powinna zaistnieć, a organy administracji oraz Sąd I instancji winny wziąć pod uwagę dowody przedkładane przez skarżącego, z których wynika, iż G. K. nigdy nie był obarczony chorobą, która uniemożliwiałaby mu bezpieczne uczestnictwo w ruchu drogowym.
- 2. przepisów postępowania, a zwłaszcza:
- a) art. 105 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym sprawy, tj. uznanie, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu mimo, iż uzasadnienie skargi administracyjnej wykazało, iż sprawa jest zawiła i złożona, a organy administracji dokonują analizy faktów wybiórczo, w oderwaniu od całokształtu sprawy dotyczącej G.K., a tylko wszechstronna analiza sytuacji, w której znalazł się skarżący pozwana uznać sprawę za istotną i nadającą się do merytorycznego rozstrzygnięcia;
- b) art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. przez: niepodjęcie przez organ czynności zmierzających do rozpoznania sprawy od początku, w szczególności z uwzględnieniem zasady rozstrzygania powstałych wątpliwości na korzyść strony oraz z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela; brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, w tym niedokonanie ponownej analizy stanu faktycznego wszystkich spraw toczących się z udziałem G.K., które to sprawy dotyczą jednego przedmiotu sprawy i których źródłem jest jedna decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]; nie odniesienie się przez Sąd do dowodów przedłożonych przez stronę skarżącą, z których bezsprzecznie wynika, iż nigdy nie istniała przyczyna do powzięcia wątpliwości co do zdolności uczestnictwa skarżącego w ruchu drogowym, a tym bardziej do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami; nie wzięcie pod uwagę, iż pozbawienie uprawnień w sytuacji nieuzasadnionych wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącego bezsprzecznie stanowi naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, jest rozstrzygnięciem arbitralnym i bezprawnym, naruszającym podstawowe zasady procedury administracyjnej.
W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, iż w zakresie, w jakim podważają prawidłowość cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, co nastąpiło decyzją Prezydenta B. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], zarzuty te postawione zostały nieadekwatnie do zakresu rozstrzygnięcia administracyjnego podlegającego kontroli zaskarżonym wyrokiem. Jak bowiem trafnie zauważył Sąd i instancji, w sprawie kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy określonych kategorii. Zakres powyższego żądania został następnie podtrzymany przez skarżącego w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., a także w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wypada przy tym dostrzec, iż organ I instancji, wobec powzięcia wątpliwości co do rzeczywistej woli skarżącego wnoszącego o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, wezwał skarżącego do sprecyzowania treści żądania.
Podtrzymanie żądania zwrotu zatrzymanego prawa jazdy jasno wyraża wolę skarżącego w zakresie przedmiotu postępowania administracyjnego. Wypada zatem uznać, iż zarzut kasacyjny błędnej wykładni i "niezasadnego zastosowania" art. 122 ust. 1 pkt. 4 P.r.d. (w brzmieniu sprzed derogacji), przez uznanie, że zaistniały przesłanki do cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi z uwagi na niepoddanie się badaniom lekarskim w terminie wskazanym w skierowaniu, podniesiony został nieadekwatnie do zakresu i charakteru postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Analogicznie wypada ocenić zarzut kasacyjny naruszenia art. 140 ust 1 pkt. 4 lit. b) w związku art. 122 ust. 1 pkt. 3-5 i w art. 124 ust. 1 pkt 2 i 3 P.r.d. (w brzmieniu sprzed derogacji) przez błędną wykładnię i "niezasadne zastosowanie", w następstwie uznania, że istnieją wątpliwości w zakresie bezpiecznego uczestnictwa skarżącego w ruchu drogowym, obligujące organ do skierowania skarżącego na specjalistyczne badania.
Regulacje te, w okresie obowiązywania, odnosiły się do kwestii uprawnień do kierowania pojazdami, nie zaś do zatrzymania prawa jazdy. Wbrew oczekiwaniom autora kasacji, nie jest możliwe ocenienie powyższych kwestii w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia [...] listopada 2017 r. o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Sprawa cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi jest bowiem przedmiotowo odmienna. Nieuprawnione jest także zarzucanie naruszenia art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. w kontekście niewyjaśnienia i nie odniesienia się w toku niniejszego postępowania do kwestii przyczyn pozbawienia skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami.
Wracając na grunt sprawy, której przedmiotem jest rozstrzygniecie o zwrocie zatrzymanego prawa jazdy należy zauważyć, iż podstawą faktyczną wyrokowania w kwestii legalności decyzji o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie było ustalenia, iż skarżącemu prawo jazdy nigdy nie było zatrzymane ani w prawnym, ani też w faktycznym rozumieniu tegoż pojęcia. Trafnie powyższe kwestie omówione zostały w zaskarżonym wyroku z wyraźnym zróżnicowaniem cech obu instytucji prawnych, odwołujących się do regulacji art. 135 – 137 P.r.d. Powyższe ustalenie nie zostało podważone przez skarżącego, który zresztą przyznawał w toku postępowania, iż prawo jazdy nie zostało mu zatrzymane ale odesłał je do organu w dniu [...] czerwca 2011 r., w związku z postępowaniem prowadzonym przez Prezydenta B. w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Przyjmuje się w doktrynie, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje wtedy, gdy obowiązujący przepis prawa tworzy podstawę do wydania decyzji konkretyzującej prawa i obowiązki podmiotu spoza struktur administracji publicznej, z uwagi na to, że podmiot ten znalazł się w sytuacji faktycznej przewidzianej w normie prawnej tworzącej podstawę do działania organu administracji publicznej w tej właśnie formie (H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 105). Skoro zatem skarżącemu prawo jazdy nie zostało zatrzymane, a okoliczność ta nie została podważona w toku postępowania, to tym samym brak jest przedmiotu sprawy o zwrot zatrzymanego prawa jazdy.
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 135 ust. 1 lit. f) P.r.d. przez błędną wykładnię. Przepis ten, w brzmieniu z daty wyrokowania, stanowił, iż policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie gdy wobec kierującego pojazdem orzeczono zakaz prowadzenia pojazdów lub wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Treść powyższej normy jest wyraźna. Wymaga ona działania ze strony policji w związku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów lub decyzją o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Autor kasacji stawiając zarzut błędnej wykładni art. 135 ust. 1 lit. f) P.r.d. nie wskazuje jakież to racje miałyby przemawiać za uznaniem, iż możliwe jest pominięcie w procesie interpretacji tegoż przepisu konieczności faktycznego zatrzymania prawa jazdy przez policję za pokwitowaniem. Postulowane w kasacji rozumienie tegoż przepisu nie znajduje oparcia w wynikach jego wykładni.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.
Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.