Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wa 78/15 po rozpoznaniu skargi F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość: zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z [...] maja 2012 r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], z obrębu [...]w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
F. S.A. z siedzibą w W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę położoną w W., Dzielnicy W. przy ul. H. oznaczoną jako działka nr [...]. Zarzucił naruszenie art. 8,12,35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi, przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, wskazując na załączone do skargi dokumenty. Podniósł, że postępowanie organu narusza w sposób rażący przepisy prawa materialnego: art. 129 ust. 5 pkt 1, w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji, albowiem uniemożliwia realizację prawa podmiotowego, które nabył ex lege (prawo do odszkodowania).
F. S.A. podał, że wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2012 r., sygn. I SA/Wa 798/10 oraz utrzymującym go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 687/11, przy analogicznym stanie faktycznym, przysługuje skarżącemu odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania do przedmiotowej działki. Skoro doszło do pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. Postępowanie organu polegające na niewydaniu decyzji w sprawie odszkodowania jest, w ocenie skarżącego, ewidentnym bezprawnym zaniechaniem. Dalsze utrzymywanie stanu bezczynności w sytuacji gdy prawo do odszkodowania przysługuje jest rażącym naruszeniem prawa. Przeciąganie postępowania odszkodowawczego w sposób bezpośredni zagraża wystąpieniem szkód po stronie skarżącego, bowiem konstrukcja art. 130 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawia, że skarżący zostaje pozbawiony możliwości dochodzenia odsetek za okres od pozbawienia go użytkowania wieczystego do wydania decyzji odszkodowawczej.
Skarżący podkreślił, że postępowanie administracyjne w przedmiocie odszkodowania zostało wszczęte przez złożenie wniosku o wydanie decyzji odszkodowawczej i do tej pory (przez ponad rok) nie zostało zakończone.
Strona skarżąca podniosła również, że spełniła wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż [...] lutego 2013 r. złożone zostało zażalenie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy.
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 384/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. S.A. w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zobligowany był uwzględnić okoliczność, że po wniesieniu skargi organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie odszkodowania. Powyższa okoliczność ma dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie, gdyż zawieszenie postępowania administracyjnego skutkuje zawieszeniem biegu terminów, a zatem organ od tej chwili nie pozostaje już w bezczynności. Zgodnie bowiem z treścią art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-36 k.p.a.). Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności.
Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, jednocześnie stwarzając stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył F. S.A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych.
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 618/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w/w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność, która została wniesiona w określonych okolicznościach, tj. w sytuacji gdy organ nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia, które kończyłoby formalnie stan bezczynności, nie może decydować o zakresie skargi. W takich okolicznościach, wniesienie skargi ma na celu zwalczenie zaistniałej w sprawie opieszałości. Strona wnosząc taką skargę zarzuca organowi naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, co też wprost wynika ze złożonej do Sądu I instancji skargi F. S.A. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy.
Sąd w tym względzie nie może zasłaniać się tym, że zawieszenie postępowania administracyjnego nastąpiło przed rozpoznaniem skargi na bezczynność, bo owe zawieszenie nie jest stanem bezczynności. Zakres kontroli wynikający z art. 149 § 1 P.p.s.a. jest bowiem szerszy, dlatego zasadnie zarzuca się Sądowi I instancji, że podjęcie przez organ administracyjny aktu administracyjnego przerywającego stan bezczynności nie zwalniało tego Sądu od oceny czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, tj. w sposób nieefektywny i prowadziło do wykonania czynności pozornych (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1031/12).
Wynika z powyższego, w ocenie NSA, że nawet w zakresie samej bezczynności podjęcie przez organ aktu administracyjnego nie zamyka możliwości badania sprawy przed sądem administracyjnym. Obowiązkiem sądu jest bowiem zbadanie czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 481/13). Istotą takich spraw jest bowiem w ogólności kwestia "opieszałego" działania organu administracji publicznej. Wynika to dobitnie z uzasadnienia projektu do ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Sejm RP VI kadencji, druk sejmowy nr 1407). Zgodnie z podstawami aksjologicznymi zmian zawartych w tym projekcie ustawy, które dotyczyły też nadania nowego brzmienia art. 149 p.p.s.a., ustawodawca wskazał na konieczność bardziej skutecznego przeciwdziałania zachowaniom patologicznym w administracji publicznej.
Punktem wyjścia dla oceny bezczynności są przede wszystkim przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające terminy na załatwienie sprawy oraz wpływ na przebieg postępowania działań i zaniechań jego uczestników, w tym organu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Są to oczywiście terminy o charakterze instrukcyjnym, które mogą ulec wydłużeniu na skutek chociażby wniosków dowodowych składanych przez strony postępowania, co wiążę się nie tylko z koniecznością ich rozpoznania przez organ, ale również umożliwienia udziału w postępowaniu z tym związanym pozostałych stron toczącego się postępowania.
Odstępstwa od tych terminów nie uzasadnia jednak w żadnym wypadku zawieszenie postępowania, które w niniejszej sprawie i tak nastąpiło po kilku miesiącach i to na dodatek tuż przed wyznaczonym przez Sąd I instancji terminem rozprawy. Również i te okoliczności winny stanowić przedmiot oceny Sądu w świetle art. 149 § 1 p.p.s.a., bowiem już chociażby z samego charakteru takiego działania organu wynika, że potencjalnie mogło dojść do działań sprzecznych z zasadą szybkości postępowania, a także zasadą budzenia zaufania do organów państwa, a organ zawieszając postępowanie jedynie próbował chronić się przed negatywnymi skutkami takich działań.
Na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 21 września 2015r. strona skarżąca złożyła do akt kopię postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015r. nr [...], na mocy którego uchylono postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...].11.2013r. zawieszającego postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego objętego niniejszą sprawą.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2014r. sygn. akt I OSK 618/14.
Dokonując oceny wniesionej skargi zgodnie z przywołanym powyżej wyrokiem Sąd uznał, że jest ona uzasadniona. Bezczynność organu zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.
Sąd I instancji podkreślił, że dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako ppsa.
Sąd stwierdził, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są sporne. Jak wynika z akt administracyjnych wniosek o odszkodowanie złożył poprzednik prawny skarżącego (P. S.A.) w dniu [...] maja 2012 r. Wobec nierozpoznania przedmiotowego wniosku w terminach określonych w art. 35 k.p.a., strona w dniu [...] lutego 2013r. zwróciła się do organu z wnioskiem o przyspieszenie postępowania, oraz wniosła zażalenie na jego bezczynność. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki uznał zażalenia za nieuzasadnione, wywodząc, że w sprawie nie doszło do wyczerpania cywilnoprawnego trybu (rokowania), bowiem strona od [...] maja 2012r. koresponduje z organem w sprawie odszkodowania.
Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] kwietnia 2013r. Spółka zwróciła się do organu z pismem informującym, iż wobec bezskutecznego w jej ocenie upływu z dniem [...] stycznia 2013r. terminu spotkania Zespołu Negocjacyjnego powołanego przez Prezydenta m.st. Warszawy Zarządzeniem z dnia [...] października 2012r. Nr [...], uznaje etap prowadzenia rokowań za zakończony i domaga się wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odszkodowania.
Dnia 17 lipca 2013r. Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami zaprosił stronę na spotkanie w dniu 30 lipca 2013r. mające na celu podtrzymanie i kontynuację dalszej współpracy w celu wyprowadzenia wspólnego stanowiska dotyczącego uregulowania spraw odszkodowań.
Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewodę Mazowieckiego postanowieniem z dnia [...] maja 2015r.
Do dnia orzekania przez Sąd organ nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie. Oznacza to, w ocenie Sądu I instancji, że Prezydent m. st. Warszawy pozostaje w tej sprawie bezczynny.
Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 P.p.s.a. Stosownie do tej regulacji, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo-uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie- sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, termin dwóch miesięcy od daty zwrotu akt organowi, jest po pierwsze terminem, któremu organ jest w stanie podołać (sprawa nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, sprowadza się w głównej mierze do dokonania wyceny nieruchomości), a po drugie jest to termin, jaki przepisy kpa wyznaczają organom na załatwienie wniosku wymagającego przeprowadzenia postępowania w sprawie szczególnie skomplikowanej. W świetle art. 35 § 3 k.p.a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Tak określony termin jest wobec tego terminem z całą pewnością wystarczającym do tego aby zakończyć postępowanie administracyjnej w niniejszej sprawie.
Według Sądu I instancji stwierdzona bezczynność rażąco narusza prawo, ponieważ od chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji do dnia wyrokowania o bezczynności organu w tej sprawie upłynęło ponad trzy lata. Tak długi czas niezałatwienia sprawy (postępowanie w sprawie było zawieszone po upływie ponad roku od wniesienia wniosku, a po uchyleniu w/w postanowienia w maju 2015r. przez okres 4 miesięcy organ także nie rozpoznał sprawy) w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącej Spółki do załatwienia sprawy administracyjnej w terminach określonych w przepisach k.p.a.
Podniesione przez Prezydenta w odpowiedzi na skargę argumenty o niepozostawaniu w zwłoce, nie są przekonujące. W niniejszej sprawie nie zawarto porozumienia miedzy organem administracji a Spółką w trybie cywilnoprawnym i zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że rozmowy ze skarżącym dotyczące ustalenia odszkodowania nie są rokowaniami o których mowa wart. 98 ust. 3 u.g.n., ale toczą się niejako obok postępowania administracyjnego i nie stoją na przeszkodzie dalszemu procedowaniu z wniosku Spółki o ustalenie odszkodowania. Niepodejmowanie przez organ czynności w sprawie i powoływanie się na trwające negocjacje nie jest więc uzasadnione.
Ponadto, organ nie może w niniejszej sprawie przedstawiać argumentacji dotyczącej prowadzenia rozmów w sprawie zawarcia "ugody" albowiem ugoda administracyjna w rozumieniu, jakie jej nadał ustawodawca na gruncie art. 13 § 1 k.p.a może zostać zawarta wyłącznie między stronami o spornych interesach. Instytucja ta zatem nie ma zastosowania do porozumienia między organem a stroną, która ma prawo domagać się niezwłocznego rozstrzygnięcia jej wniosku w formie i terminie przewidzianych przepisami prawa.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 149 § 1, 1a i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności i miała ona charakter rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy skarżącym F. S.A. z siedzibą w W. a miastem stołecznym Warszawa toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej;
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 K.p.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem całości ustaleń faktycznych wynikających z akt sprawy i niewzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy, w szczególności faktu toczących się negocjacji zmierzających do zawarcia ugody administracyjnej.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
W motywach skargi wskazano, że organ postanowieniem z dnia [...].11. 2013 r. z urzędu zawiesił postępowania administracyjne dotyczące ustalenia odszkodowania za dz. ew nr [...]. Powodem zawieszenia było wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją podziałową nr [...] z dnia [...].06.2009 r. oraz wstrzymanie wykonania w/w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy. Zauważono także, że w sprawie zapoczątkowano negocjacje na wniosek F. S.A. z dnia [...] grudnia 2013 r. "o przystąpienie do rozmów celem wypracowania mechanizmu finansowania roszczeń o zapłatę odszkodowania za wygaśnięcie użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi i roszczeń odszkodowawczych." Pierwsze spotkanie odbyło się w dniu [...] stycznia 2014 r., zaś pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Prezydent m. st. Warszawy powołała zespół negocjacyjny w celu ustalenia wysokości i sposobu wypłaty odszkodowania.
Odbyły się liczne spotkania Zespołu Negocjacyjnego z przedstawicielami F. S.A. Podczas ostatniego spotkania przedstawiciel F. S.A. zaproponował powrót do koncepcji rozliczenia odszkodowania za pomocą nieruchomości zamiennych. W tym celu w dniu [...] grudnia 2014 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami przekazało wykaz nieruchomości, które mogły być nieruchomościami zamiennymi. Podkreślono, że po złożeniu skargi na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w dniu [...] grudnia 2014 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli Miasta z przedstawicielami Spółki, na którym przedstawiciel Banku zwrócił się z prośbą o zaktualizowanie listy nieruchomości.
Ponadto ustalono, że termin następnego spotkania uzależniony jest od daty otrzymania wyceny wybranych z w/w wykazu nieruchomości i wskazanych przez Bank, które będą nieruchomościami zamiennymi. Przedstawiciele Banku wskazali, że informacja o wyborze nieruchomości najprawdopodobniej zostanie przekazana do BGN w pierwszej połowie stycznia 2015 r. Do dnia dzisiejszego F. Bank nie przesłał ani nie podał wytypowanych nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie pomimo istotnie długiego prowadzenia postępowania nie można mówić o bezczynności Prezydenta Warszawy. Stanowisko skarżącej Spółki jest niespójne, gdyż z jednej strony w listopadzie 2014 r. składana jest skarga na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, zaś w grudniu 2014 r. odbywa się kolejne spotkanie i spółka proponuje zastosowanie w ugodzie nieruchomości zamiennych.
W odpowiedzi na skargę P. S.à r.l., dopuszczona do udziału w postępowaniu postanowieniem WSA w Warszawie (karta 524 akt sądowych), wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że nieprawdziwa jest teza jakoby WSA zignorował "fakt toczących się negocjacji", a tylko w takim przypadku można by rozważać naruszenie art. 133 § P.p.s.a. Jak wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie wziął pod uwagę, że pomiędzy Prezydentem m. st. Warszawy a poprzednikiem prawnym P. były prowadzone negocjacje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia powołanych w niej przepisów postępowania. Przy czym istota tego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który w ocenie autora skargi kasacyjnej błędnie uznał, że organ był w sprawie bezczynny oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszenia prawa i uzasadniała wymierzenie grzywny, podczas gdy pomiędzy F. S.A. a Prezydentem Warszawy toczyły się negocjacje mające na celu zawarcie ugody administracyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu.
Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wówczas gdy, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na specyfikę badania zasadności skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd kntroluje, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie.
W rozpoznawanej sprawie problem bezczynności wystąpił w związku z niewydaniem przez organ decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość – działkę gruntu nr [...], położoną w W. przy ul. H., wydzieloną pod drogę publiczną. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym, że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.
Z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich ma charakter cywilnoprawny i polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, zaś drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wszczęte przez Prezydenta Warszawy postępowanie powinno doprowadzić do wydania decyzji administracyjnej o ustaleniu i wypłacie odszkodowania, określonego na zasadach ogólnych. Postępowanie to powinno – co do zasady – zakończyć się poprzez wydanie decyzji administracyjnej w terminie przewidzianym w art. 35 K.p.a.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę, oznaczoną jako działka nr [...], położoną w W. przy ul. H., wszczęte wnioskiem P. sp. z o.o. w G., z dnia [...] maja 2012 r., do dnia wydania zaskarżonego wyroku, tj. do dnia 21 września 2015 r., nie zostało przez organ zakończone. Determinowało to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do uznania skargi na bezczynność organu za uzasadnioną. Jak wyżej wskazano, dla samego stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów mają znaczenie jedynie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie Prezydent Warszawy pozostawał w sprawie w bezczynności. Jednakże w okolicznościach sprawy nie można uznać, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na taką ocenę wpływa fakt, że sprawa ma charakter skomplikowany, w trakcie postępowania doszło do sprzedaży wierzytelności dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za w/w nieruchomość z P. w G. na P. SA w G. i następnie na P. Bank P. S.A. w W. Jednakże kluczowym argumentem przemawiającym za uznaniem, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa jest okoliczność prowadzenia negocjacji pomiędzy Prezydentem Warszawy a F. w W. w celu znalezienie satysfakcjonującej obie strony formy wypłaty odszkodowania. Pomimo, z jednej strony ponagleń ze strony F. S.A., podmiot ten przystąpił do negocjacji mających na celu zawarcie ugody administracyjnej. Zarządzeniem Prezydenta m. st.
Warszawy powołano Zespół Negocjacyjny w sprawie. Niewątpliwie utworzenie wymienionego Zespołu nie spowodowało powrotu sprawy na etap pierwszy – uzgodnieniowy, podczas którego nie znajdują zastosowania zasady i terminy postępowania administracyjnego. Skoro jednak F. S.A. godził się na w pewnym sensie na dwutorowe procedowanie – z jednej strony postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o odszkodowanie a z drugiej strony w dalszym ciągu poszukiwano konsensualnej formy załatwienia sprawy, to prowadzone w sprawie negocjacje powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie charakteru bezczynności organu w przedmiocie załatwienia wniosku Spółki. Niewątpliwie poszukiwanie sposobu ustalenia wysokości odszkodowania i sposobu jego wypłaty nie może podważyć poglądu o bezczynności organu, gdyż nie skutkuje ono przedłużeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy.
Należy też zauważyć, że ugoda administracyjna w rozumieniu art. 13 § 1 K.p.a. może zostać zawarta wyłącznie między stronami o spornych interesach. Zatem generalnie nie jest możliwe zawarcie ugody pomiędzy stroną a organem. Instytucja ta może mieć zastosowanie do uzgodnienia między organem a stroną pewnej kwestii i skutkować wydaniem postanowienia lub wykreowaniem środka dowodowego (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1989 r., str. 92). Prowadzenie negocjacji ugodowych nigdy samo przez się nie ekskulpuje organu od zawinienia w uchybieniu terminom załatwienia sprawy, ponieważ rozmowy w tej materii nie mogą trwać ponad czas przeznaczony na załatwienie sprawy administracyjnej w drodze decyzji, skoro z zasady ugoda ma przyspieszyć załatwienie sprawy (art. 13 K.p.a.). Skoro w sprawie do tego nie doprowadzono, to ta okoliczność nie podważa konkluzji Sądu meriti o bezczynności organu w sprawie.
W orzecznictwie akcentuje się, że użyte w przepisie art. 149 § 1 p.p.s.a. pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to jednak pozwala ono na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13 i z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Kryteria te należy jednak zawsze odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności są zwykle zróżnicowane.
Zagadnienie charakteru bezczynności należy ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Przykładowo za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa nie jest uznawana sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z wadliwej oceny wniosku strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2806/12). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Jest to zatem stan, w którym naruszenie jest istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa.
W rozpoznawanej sprawie wniosek z dnia [...] maja 2012 r., wszczynający niniejsze postępowanie, do dnia orzekania przez Sąd nie został załatwiony. Biorąc jednak pod uwagę okoliczność prowadzenia negocjacji, pomimo formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, należało uznać, że bezczynność Prezydenta Warszawy nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Odwołując się do reguły volenti non fit iniuria przyjąć należy, że skoro F. S.A. prowadził negocjacje z Prezydentem Warszawy, co niewątpliwie spowodowało opóźnienie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, to tym samym nie sposób piętnować Prezydenta Warszawy za próbę konsensualnego załatwienia sprawy. Z tych względów skład orzekający uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Jednocześnie NSA uznał, że wymierzenie przez Sąd I instancji organowi grzywny w wysokości 500 zł nie narusza prawa. Wysokość wymierzonej grzywny nie jest dotkliwa a jednocześnie spełnia charakter dyscyplinujący.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera w części usprawiedliwione podstawy i w oparciu o art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1a orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 206 w związku z art. 207 P.p.s.a.