Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 35/05 po rozpoznaniu skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 255 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania P. R. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...] odmawiającej uchylenia własnej decyzji z dnia [...], nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 232/2 o pow. 4.966 m2, objętej księgą wieczystą Nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], w której na wniosek P. R. z dnia 29 marca 2000 r. Prezydent dokonał przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr 232/2 położonej w [...] przy ul. [...] oraz ustalił odpłatność za przekształcenie na kwotę 79 585 zł.
Przekształcenie to dokonane zostało na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Organ podkreślił, że złożenie przez stronę wniosku o przekształcenie w oparciu o przepisy prawa miało charakter roszczenia o dokonanie czynności administracyjnej, w wyniku której strona nabyła prawo własności gruntu będącego w jej użytkowaniu wieczystym. Wydana na podstawie przepisów powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. decyzja jest źródłem stosunków cywilnoprawnych. Organ administracji wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie dopuszcza rezygnacji z prawa własności w trybie administracyjnym, a zatem zastosowanie w tej sprawie art. 155 K.p.a. byłoby sprzeczne z przepisami, a ponadto nie przywracałoby stronie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Organ podniósł, że przyczyną odmowy uchylenia decyzji był fakt, że jej mocą na podstawie przepisu szczególnego strona nabyła prawo własności nieruchomości, a żaden przepis nie dopuszcza możliwości rezygnacji z prawa własności w trybie administracyjnym. Do uzyskanego prawa własności stosuje się przepisy ogólne K.c. regulujące sferę własności, bowiem nabycie w drodze administracyjnej prawa własności nieruchomości wywarło skutek o charakterze cywilnoprawnym, a w tym z możliwością pozbycia się nabytego prawa własności wyłącznie w drodze cywilnoprawnej. Decyzja wydana w trybie art. 155 K.p.a. (uchylająca decyzję ostateczną) nie działa wstecz, a wywiera wpływ jedynie od momentu jej uprawomocnienia, dlatego nawet uchylenie decyzji o przekształceniu (...) nie mogłoby przywrócić stronie prawa użytkowania wieczystego. Wygasło ono bowiem z chwilą, gdy decyzja o przekształceniu stała się ostateczna.
Organ stwierdził, że w świetle obowiązującego prawa nie jest możliwe nabycie w drodze administracyjnej prawa użytkowania wieczystego. Jedynie stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skutkowałoby powstaniem prawa własności wnioskodawcy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze skarżący podniósł, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydana została po upływie trzech lat, a ponadto wbrew jego woli.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium podkreśliło, że nie rozpatrywało kwestii przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ale jedynie możliwość zmiany tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku przez skarżącego przekształcenia takiego można było dokonać jedynie na wniosek użytkownika wieczystego (art. 2 ustawy). Ustawa określała także sposób ustalenia opłaty za przekształcenie oraz sposób jej rozłożenia na raty (art. 5 i 5a ustawy).
Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98 Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że art. 5 i 5a powołanej ustawy są niezgodne z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zakwestionowane przepisy dotyczyły w szczególności rozłożenia opłaty za przekształcenie tego prawa na raty oraz sposobu jej ustalenia. Sąd I instancji uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] była wadliwa. Stosownie bowiem do przepisów powołanej ustawy podjęcie takiej decyzji mogło nastąpić jedynie na wniosek zainteresowanej osoby fizycznej. W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącego z dnia 29 marca 2000 r., który jednak nie został przez organ w terminie rozpoznany.
Wobec zmiany stanu prawnego, będącego konsekwencją opisanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ administracji, zgodnie z art. 9 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego i informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak również czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, poinformował skarżącego o zmianie przepisów dotyczących sposobu rozpoznania jego wniosku.
Sąd wskazał, że w piśmie z dnia 25 maja 2000 r. Prezydent Miasta [...] poinformował skarżącego, że istnieje możliwość dokonania przekształcenia w oparciu o znowelizowane przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. oraz pouczył skarżącego, iż brak jego pisemnej odpowiedzi odczytany będzie jako rezygnacja z przekształcenia, a w rezultacie wydana zostanie decyzja o umorzeniu postępowania. Zdaniem Sądu w świetle przytoczonej treści pisma skarżący miał prawo przyjąć, że brak jego pisemnej odpowiedzi będzie jednoznaczny z cofnięciem tego wniosku i doprowadzi do umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, na podstawie prawnej j wskazanej w tym piśmie.
Zgodnie z art. 105 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Stosownie do art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z brzmienia tego przepisu wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.
Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek, przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. Postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.
Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie organ powinien był badać jedynie cztery opisane wyżej przesłanki dotyczące możliwości zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].
Z akt sprawy wynika, że spełnione były wszystkie przesłanki do dokonania zmiany lub uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., a więc istniała decyzja ostateczna, za jej uchyleniem lub zmianą przemawiał słuszny interes strony, strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak było przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych.
Sąd I instancji uznał późniejsze (po upływie okresu niemalże czterech lat od dnia złożenia pierwotnego wniosku) podjęcie decyzji przez Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie przekształcenia przysługującego P. R. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności za dokonane bez wniosku skarżącego i mimo jego sprzeciwu. W ocenie Sądu była to wystarczająca przesłanka do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].
Sąd wskazał, że w dalszym toku postępowania organ powinien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego o uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, biorąc przy tym pod uwagę w szczególności słuszny interes strony.
Ponadto Sąd podniósł, że argumenty użyte przez organy administracji, co do cywilnoprawnego charakteru przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i skutków tego przekształcenia są oczywiście błędne. Jeżeli bowiem z wyraźnej woli ustawodawcy przekazano do kompetencji organom gminy możliwość ingerencji w stosunki cywilnoprawne poprzez wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to wszystkie kwestie z tym związane będą rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Ewentualna zmiana, bądź uchylenie takich decyzji będzie możliwa tylko i wyłącznie w trybie i na zasadach określonych przepisami K.p.a., w tym w trybach nadzwyczajnych, o jakich mowa w art. 16 § 1 K.p.a., w tym przypadku w trybie art. 155 K.p.a. Wynika to wprost z uregulowań zawartych w art. 2 § 3 K.p.c.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając go w całości. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 158 i art. 179 § 1 K.c. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.
W ramach drugiej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 155 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zgodnie z doktryną prawa i utrwalonym orzecznictwem ingerencja organów administracji w sferę stosunków cywilnoprawnych jest dopuszczalna, o ile wyraźny przepis tak stanowi. Do takich unormowań należy ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, która uregulowała tryb administracyjny do realizacji przyznanego użytkownikowi wieczystemu roszczenia o nabycie prawa własności. Ustawa ta nie przewidziała jednak administracyjnego trybu dla powtórnego nabycia prawa użytkowania wieczystego, po wygaśnięciu tego prawa wskutek jego przekształcenia w prawo własności.
Wskutek uzyskania przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] przymiotu ostateczności wygasło skarżącemu prawo użytkowania wieczystego, a przysługiwała mu własność nieruchomości z wszystkimi tego konsekwencjami. Zdaniem Kolegium decyzja wydana na podstawie ustawy przekształceniowej z 1997 r. wywołała analogiczne skutki prawne, jakie wywołuje zawarta na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami umowa cywilnoprawna. Zatem rezygnacja z nabytego w trybie administracyjnym prawa własności nieruchomości możliwa jest w trybie przewidzianym przepisami K.c. Dopiero po powtórnym nabyciu własności nieruchomości przez gminę byłoby możliwe ustanowienie na rzecz skarżącego prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym ustawą o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem organu odmienna wykładnia dokonana przez Sąd, uwzględniająca możliwość dokonania zmian w sferze stosunków własnościowych w trybie administracyjnym narusza przepisy art. 158 i 179 K.c. przewidujące dla czynności związanych z nabyciem i utratą własności formę umowy cywilnoprawnej i dodatkowo dla nieruchomości formę aktu notarialnego.
Ponieważ art. 155 K.p.a. jako jedną z przesłanek możliwości zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej wymienia brak sprzeczności takiego działania organu z innymi obowiązującymi przepisami prawa, a jak wyżej wskazano, ani ustawa "przekształceniowa", ani K.c. nie dopuszczają przywrócenia prawa użytkowania w trybie administracyjnym, powołany art. 155 K.p.a. nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania.
W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada przedstawionym wyżej wymogom.
Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], której legalność została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, był wniosek P. R. o zmianę na podstawie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej.
Zgodnie z powołanym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Sądowoadministracyjna kontrola zaskarżonej decyzji determinowana była przez jej treść oraz przepisy prawa powołane przez organ administracji publicznej jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydana została na podstawie art. 104 i 155 K.p.a.
Ani organ administracji publicznej, ani Sąd I instancji nie stosował i nie mógł stosować przepisów Kodeksu cywilnego – art. 158 i art. 179 § 1 dotyczących prawa własności, albowiem rozstrzygał wyłącznie kwestie procesowe, tj. dopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 K.p.a.
Z identycznych powodów w sprawie nie miał także zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż decyzję w sprawie przekształcenia wieczystego w prawo własności wydał organ, o którym mowa w ust.
- 1. Decyzja ta stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej.
Cytowany przepis znajdował zastosowanie wyłącznie w postępowaniu, w toku którego organ orzekał o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a nie w postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Postępowanie w tym zakresie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki określone w art. 155 K.p.a., uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji.
Z tych względów dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji dotyczyła jedynie prawidłowości zastosowania przez organ art. 155 K.p.a. Oznacza to, że wszystkie przepisy prawa materialnego, których naruszenie autor skargi kasacyjnej zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku nie były stosowane przez Sąd I instancji, co czyni zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nietrafnym.
Określona w art. 174 pkt 1 podstawa skargi kasacyjnej w postaci naruszenia prawa materialnego może mieć formę błędnej wykładni prawa lub niewłaściwego zastosowania. Oznacza to, że tak postawiony zarzut musi odnosić się do prawa materialnego stosowanego przez sąd administracyjny.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie dość, że czyni zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, które nie znajdowały zastosowania w toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, to jeszcze nie wskazuje żadnej z postaci naruszenia prawa materialnego, o jakich mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
Także podstawa kasacyjna wskazana w pkt 2 skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 155 K.p.a. nie została określona w sposób właściwy.
Prawidłowa konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga przywołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które zdaniem skargi kasacyjnej zostały naruszone przez Sąd I instancji.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie wskazuje, jakie przepisy procedury sądowej naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustawionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) orzekł jak w sentencji.