Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1415/13 oddalił skargę M. O. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
M. O. pełnił służbę na stanowisku [...] Grupy Służby Granicznej Placówki SG [...]. Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] w toku śledztwa o sygn. [...] przedstawił M. O. zarzut popełnienia przestępstwa z art. 18 § 2 w zw. z art. 231 § 1 i 2 w zw. z art. 12 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm., dalej "k.k.") oraz przestępstwa przewidzianego w art. 228 § 1 i 3 w zw. z art. 12 k.k.
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] zawiesił M. O. z dniem 24 marca 2006 r. w czynnościach służbowych, a rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] przedłużył okres zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego.
Następnie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] zwolnił M. O. ze służby z dniem 30 kwietnia 2013 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm., dalej "ustawa o Straży Granicznej") w zw. z art. 14 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558) oraz § 2 pkt 2 lit. a i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.). W uzasadnieniu swego rozkazu personalnego organ stwierdził, że funkcjonariusz od ponad 12 miesięcy zawieszony jest w czynnościach służbowych i dotychczas nie ustały przyczyny tego zawieszenia, gdyż postępowanie karne nie zostało jeszcze zakończone.
Charakter przypisywanych M. O. przestępstw oraz związek tych czynów ze służbą uniemożliwia powrót funkcjonariusza do służby. M. O. w czasie zawieszenia w czynnościach służbowych od 7 lat nie wykonuje żadnych zadań, otrzymując 50% uposażenia. Taki stan w sposób oczywisty koliduje z interesem macierzystej formacji.
Komendant Główny Straży Granicznej – po rozpatrzeniu odwołania M. O. – decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] uchylił rozkaz personalny organu I instancji w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Straży Granicznej, ustalając nową datę rozwiązania stosunku służbowego na dzień 30 czerwca 2013 r., a w pozostałym zakresie decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłanki wskazane w treści art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej.
Ponadto postawiony M. O. w postępowaniu karnym zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, pozostającego w związku z pełnioną służbą uniemożliwia pozostawienie funkcjonariusza w służbie. Długotrwała absencja skarżącego i brak możliwości wykonywania od ponad 7 lat obowiązków służbowych dezorganizuje pracę innych funkcjonariuszy oraz uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie formacji.
Decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] M. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie tej decyzji, zarzucił naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i nieodniesienie się do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności niewskazanie konkretnych okoliczności, które powodują negatywne konsekwencje dla służby.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę M. O. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej zależy od spełnienia łącznie dwóch przesłanek. Funkcjonariusz musi być zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres przekraczający 12 miesięcy oraz nadal muszą istnieć podstawy zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych.
Nadto, z uwagi na fakt, że omawiana norma prawna przyznaje organowi uprawnienie do działania w ramach uznania administracyjnego, organ korzystając z uprawnienia nadanego mu przez ustawodawcę, powinien w sposób wyczerpujący uzasadnić motywy, jakimi kierował się, decydując się na zwolnienie funkcjonariusza ze służby. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący był zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych przez okres dłuższy niż 12 miesięcy. Poza sporem także jest, że w chwili wydawania kwestionowanej decyzji istniały nadal przyczyny będące podstawą zawieszenia, bowiem postępowanie karne toczące się wobec skarżącego nie zostało zakończone. Oznacza to, że spełnione zostały minimalne wymogi ustawowe umożliwiające organowi zwolnienie funkcjonariusza ze służby.
Zatem organom nie można w tym zakresie zarzucić naruszenia prawa, a ponadto dopatrzyć się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Motywy przytoczone przez organy administracji w dostateczny sposób uzasadniają podjęte decyzje. Wynika z nich, że organy obu instancji brały pod uwagę długi okres zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych oraz okoliczność, że nadal trudno przewidzieć, kiedy toczące się postępowanie karne, które legło u podstaw zawieszenia, zostanie prawomocnie zakończone. Nadto należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w interesie społecznym nie leży dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych przez tak długi okres. Organ podejmując decyzję, w należyty sposób wyważył interes społeczny i słuszny interes strony oraz w sposób przekonujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Wskazał na trudności w wykonywaniu zadań nałożonych na Straż Graniczną, wynikające z braków kadrowych oraz niezrealizowania żadnych zadań służbowych przez funkcjonariusza zawieszonego w pełnieniu obowiązków służbowych.
W ocenie Sądu I instancji, sposób uzasadnienia decyzji, w których organy obu instancji obszernie przedstawiły problemy kadrowo-organizacyjne, związane z niewykonywaniem przez funkcjonariusza obowiązków służbowych, nie daje podstaw do zarzucenia organom dowolności działania. Organy wydając kwestionowane decyzje, kierowały się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniały interes skarżącego. W sprawie interes funkcjonariusza nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym, tzn. dobrem Straży Granicznej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 1998 r. sygn. akt K 24/97 podkreślił, że sprawowanie służby publicznej musi być ujmowane nie tylko w kategoriach przywilejów, lecz raczej w kategoriach posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne.
Zatem organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że skoro skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowej – w tym przypadku Służby Granicznej – której jest funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzuconego czynu (przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego) przemawiały za rozwiązaniem stosunku służbowego. Organy powołując się na konieczność zabezpieczenia interesu społecznego, słusznie odwołały się przede wszystkim do względów natury organizacyjnej. Przedłużająca się absencja funkcjonariusza dezorganizowała bowiem funkcjonowanie jednostki, w której pełnił służbę i utrudniała prawidłową realizację zadań nałożonych na Służbę Graniczną.
WSA w Warszawie stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie żadnego wpływu na rozstrzygnięcie nie mogły mieć przyczyny długotrwałości toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania karnego. Sposób prowadzenia postępowania karnego nie może być przedmiotem oceny organów Służby Granicznej. Organy te, prowadząc postępowanie w oparciu o przepis art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, ustalają jedynie, czy upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia i czy w dalszym ciągu istnieją przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z akt sprawy wynika, że istnienie obu powyższych przesłanek zostało przez organy prawidłowo ustalone. Organ w tym postępowaniu nie był natomiast uprawniony ani zobowiązany do rozstrzygania o winie funkcjonariusza w rozumieniu przepisów prawa karnego. Z tego powodu organy nie mogły w jakikolwiek sposób odnosić się do winy skarżącego, czy jego niewinności, ustalać prawdopodobieństwa skazania funkcjonariusza za przypisywany mu czyn, ani oceniać wartości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu karnym.
Zwolnienie ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, jest uprawnieniem właściwego przełożonego związanym z przedłużającą się niemożnością świadczenia służby przez funkcjonariusza. W rozpoznawanej sprawie zaistniały wynikające z powołanego przepisu przesłanki zwolnienia skarżącego ze służby, a organy wykazały, że interes służby, który w rozpoznawanej sprawie jest tożsamy z interesem społecznym, przemawia za koniecznością niezwłocznego rozwiązania stosunku służbowego. Ponadto organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy. Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego nie można zarzucić im naruszenia przepisów obowiązującego prawa.
W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1415/13 zaskarżył w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej polegające na przyjęciu, że w sprawie zachodzi przesłanka "ważnego interesu służby", co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania względem skarżącego przewidzianego w tym przepisie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana wykładnia i ocena okoliczności stanu faktycznego nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby, a w związku z tym brak było możliwości zwolnienia M. O. ze służby na podstawie powyższego przepisu.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono wyrokowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- • "art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej organy naruszyły art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie szczegółowego wskazania w uzasadnieniu przyczyn podjęcia decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby stałej w Straży Granicznej",
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący skutecznie wykazał, że organ naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto polegające na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego sprawy,
- • art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji pod kątem ich zgodności z prawem, w sytuacji gdy prawidłowa ocena powinna prowadzić do wniosku, że stan faktyczny został ustalony z naruszeniem przepisów prawa, w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy, a także z pominięciem słusznego interesu skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że naruszenie przez WSA Warszawie przepisów postępowania polegało na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji orzekające w sprawie dokonały wyczerpujących ustaleń, prawidłowo oceniły i uzasadniły wydane decyzje. Tymczasem wydając decyzje oparte na uznaniu, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, organy naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie poczynienia ustaleń stanu faktycznego w zakresie okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla oceny czy uzasadnione jest zwolnienie strony ze służby. Z przepisu, który był podstawą zwolnienia M. O. ze służby, wynika, że decyzja o zwolnieniu ze służby ma charakter fakultatywny. Dlatego jej uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ skorzystał z uprawnienia do zastosowania przepisu niekorzystnego dla strony.
Organ powinien zbadać wszelkie okoliczności będące podstawą zwolnienia, przeanalizować przebieg służby funkcjonariusza, jego sytuację osobistą. Takich ustaleń organ – zdaniem autora skargi kasacyjnej – nie dokonał. Nie uwzględnił ponadto na korzyść funkcjonariusza zachodzących w sprawie wątpliwości, co należy uznać za naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. Sąd I instancji błędnie zatem przyjął, że organy orzekające dokonały wyczerpujących ustaleń stanu faktycznego, stwierdzając wystąpienie przesłanek z art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczono się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że ważny interes służby powinien być oceniany indywidualnie w każdej sprawie. Z tego określenia nie wynika jak WSA w Warszawie rozumie przesłankę ważnego interesu służby, a w konsekwencji dlaczego Sąd uznał, że przesłanka ta zaistniała w rozpoznawanej sprawy. Pojęcie "ważnego interesu służby" w przepisach prawa nie zostało zdefiniowane, zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zagrożenie ważnego interesu służby wystąpi, gdy w sprawie istnieją szczególne okoliczności pozamerytoryczne, które powodują, że dalsza służba jest niecelowa, a nawet szkodliwa, a nie jest jednocześnie możliwe zwolnienie takiej osoby z innych przyczyn (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1591/06).
W tym kontekście rozważania Sądu, jak i organów orzekających w sprawie mają charakter czysto dywagacyjny, nieznajdujący potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy oraz cechuje je wysoki stopień ogólnikowości.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., stwierdzono, że zaskarżony wyrok opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie może ograniczać się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz powinien wskazywać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. W konsekwencji przyjęcie przez sąd administracyjny stanu faktycznego, który ustalił organ bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie tego przepisu. W tym przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu powinny uwzględniać wymogi przewidziane w art. 7 k.p.a. Organ ustalając znaczenie pojęcia niedookreślonego, jakim jest zwrot "ważny interes służby", obowiązany jest uwzględniać przede wszystkim wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Ustalenie znaczenia użytego pojęcia niedookreślonego nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno przede wszystkim uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Wymaga to wyczerpującego zebrania dowodów oraz obiektywnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego. Dopiero wówczas można stwierdzić, że ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę ważnego interesu służby.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Organ podkreślił ponadto, że niezrozumiałe jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że warunkiem zwolnienia funkcjonariusza na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej jest wykazanie, że spełniona została przesłanka "ważnego interesu służby". Rozwiązanie stosunku służbowego na powołanej podstawie w ogóle nie jest uwarunkowane taką przesłanką. Ponadto zauważyć należy, że skarżący przez okres zawieszenia nie wykonywał żadnych obowiązków służbowych, otrzymując 50 % uposażenia. Jeżeli stosunek służbowy został z nim rozwiązany dopiero po 7 latach, to organom nie można skutecznie zarzucić, że nie uwzględniły w swych działaniach słusznego interesu strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 powołanego artykułu. W związku z tym kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego musiała ograniczyć się do zbadania zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych. Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Jej zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw i częściowo zostały błędnie sformułowane.
Zamierzonego skutku nie mógł odnieść przede wszystkim zarzut naruszenia art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. Wytykając złamanie tego przepisu, powołano się na obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Taki zabieg jest całkowicie niezrozumiały. Autor skargi chyba nie zauważył, że art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej jest przepisem prawa materialnego, a zatem zarzut naruszenia tej normy prawnej mógł być oparty wyłącznie na podstawie kasacyjnej wyszczególnionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Nie zdaje on sobie również sprawy z tego, że strona skarżąca kasacyjnie opierając się na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2, może wytykać sądowi tylko naruszenie przepisów postępowania, a ponadto że próba zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych oraz kwestionowania przestrzegania przez Sąd I instancji i organy administracji publicznej norm procesowych nie może stanowić skutecznego uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Wywody w omawianym zakresie są chybione również z tego względu, że zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszenie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej (przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu) miało polegać na nieprawidłowym odkodowaniu pojęcia "ważny interes służby" oraz przyjęciu, że w niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona i dostatecznie wykazana, a w konsekwencji, iż z tej przyczyny uzasadnione było zwolnienie M. O. ze służby. Autor skargi podnosząc powyższe argumenty, chyba niezbyt uważnie zapoznał się z treścią art. 45 ustawy o Straży Granicznej, a w konsekwencji nie zauważył, że rozwiązanie z funkcjonariuszem stosunku służbowego, gdy wymaga tego ważny interes służby, jest możliwe tylko przy zastosowaniu odrębnego trybu zwolnieniowego przewidzianego w art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Straży Granicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie materialną podstawą zwolnienia M. O. ze służby stanowił art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej.
Przepis ten nie warunkuje dopuszczalności rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego od wykazania "ważnego interesu służby", dlatego też w zaskarżonym wyroku oraz w decyzjach organów administracji nie interpretowano tego pojęcia oraz w ogóle nie rozważano zaistnienia wskazanego warunku.
Niezależnie od powyższych uwag, zarzut naruszenia art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej nie jest zasadny merytorycznie. Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Z regulacji tej wynika, że funkcjonariuszom zawieszonym w obowiązkach służbowych nie zapewniono bezwzględnej trwałości stosunku służbowego aż do czasu zakończenia wszczętego przeciwko nim postępowania karnego. Ustawodawca przyznał funkcjonariuszom tylko ochronę czasową, gwarantując, że przed upływem wyznaczonego okresu nie mogą być oni w omawianym trybie zwolnieni ze służby. Oznacza to, że dopóki nie upłynie 12-miesięczny okres zawieszenia - niezależnie od wagi przypisywanych funkcjonariuszom przestępstw i innych okoliczności sprawy - na omawianej podstawie nie można z tymi osobami rozwiązać stosunku służbowego.
Później, po zakończeniu okresu ochronnego, o pozostawieniu funkcjonariuszy w służbie oraz o ewentualnym terminie rozwiązania stosunku służbowego decydują już przełożeni właściwi w sprawach personalnych.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej ma charakter fakultatywny. Decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej.
Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). Innymi słowy sądy administracyjne w tego typu sprawach badają jedynie czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów Straży Granicznej i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że M. O. w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego został zawieszony w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Postępowanie karne w jego sprawie mimo upływu ponad 7 lat nie zostało zakończone. Oznacza to, że w dniu rozwiązania z M. O. stosunku służbowego upłynął 12-miesięczny okres zawieszenia go w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia. Zatem przesłanki przewidziane w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej bezspornie zostały spełnione.
Wskazane okoliczności nie były jedynym powodem zwolnienia M. O. ze służby. Organy orzekające zwróciły także uwagę na specyfikę i zadania Straży Granicznej oraz obowiązek prawidłowego funkcjonowania tej formacji. Te okoliczności miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że prawidłowe wykonywanie zadań i sprawne funkcjonowanie Straży Granicznej utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie, w tym także długotrwałe zawieszenie ich w czynnościach służbowych. Skutki absencji funkcjonariusza w służbie dla sprawnego funkcjonowania Straży Granicznej i dla interesu społecznego są oczywiste oraz nie wymagają szerszego dowodzenia. W niniejszej sprawie takie zagrożenia były znaczne i realne, zwłaszcza biorąc po uwagę niezwykle długi, siedmioletni okres dotychczasowego zawieszenia skarżącego w obowiązkach służbowych oraz brak jakichkolwiek perspektyw na niezwłoczne zakończenie postępowania karnego.
Oczywistym jest, że czynności wykonywane uprzednio przez większą ilość funkcjonariuszy, po odsunięciu choćby jednego z nich od wykonywania obowiązków służbowych, muszą być rozłożone na pozostałe osoby. Zwiększa to ich obciążenie oraz może zmniejszać efektywność i negatywnie wpływać na jakość czy terminowość zadań realizowanych w poszczególnych jednostkach oraz całej formacji.
Skarżący całkowicie pomija, wręcz stara się bagatelizować powyższe okoliczności, koncentrując się wyłącznie na własnym interesie. Interes skarżącego sprowadza się przy tym do chęci dalszego pozostawania w służbie i otrzymywania – aż do zakończenia sprawy karnej – 50% należnego mu uposażenia, mimo niewykonywania w tam czasie jakichkolwiek obowiązków służbowych. Tymczasem ustawodawca nie zapewnił funkcjonariuszom tak daleko idącej ochrony. Instytucja przewidziana w art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej została wprowadzona przede wszystkim w interesie publicznym. W interesie Państwa leży sprawne realizowanie zadań powierzonych między innymi Straży Granicznej. Wymaga to efektywnego wykorzystania wszystkich etatów i środków, jakimi dysponuje omawiana formacja. Niezbędne ponadto jest, by w gronie funkcjonariuszy znajdowały się wyłącznie osoby wolne od podejrzeń o popełnienie przestępstw, zwłaszcza czynów o charakterze korupcyjnym, związanych z pełnioną służbą.
Tylko takie osoby mogą kształtować autorytet do organów i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Z tego względu indywidualny interes skarżącego trudno uznać za obiektywnie słuszny oraz mogący uzyskać przewagę nad interesem Państwa i formacji, której był on funkcjonariuszem. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania Straży Granicznej oraz troski o dobro i autorytet służby publicznej nie można postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy organ miał pełne podstawy przyjąć, że dalsze pozostawanie w służbie M. O., który od 7 lat (a więc okres kilkakrotnie dłuższy od ustawowego okresu ochronnego) jest zawieszony w czynnościach służbowych oraz fakt toczącego się nadal postępowania karnego, uprawniały go do skorzystania z możliwości zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. Takie działania – wbrew sugestiom strony skarżącej kasacyjnie – nie wykraczały poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji organu.
Sąd I instancji zasadnie w działaniach organów nie dopatrzył się złamania ani przepisów procesowych ani prawa materialnego. W sprawie zwolnienia M. O. ze służby nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a ponadto przeprowadzone postępowanie i podjęte decyzje spełniały standardy procesowe wynikające z zasad ogólnego postępowania administracyjnego. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie prawidłowego stanu faktycznego. Chodzi tu jednak tylko o fakty istotne z punktu widzenia określonej normy materialnoprawnej, nie zaś o stan, który strona uznaje za prawidłowy. W analizowanej kategorii spraw organy zwolnieniowe – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – nie były uprawnione do oceny czy M. O. dopuścił się zarzucanych mu przestępstw i na ile prawdopodobne jest skazanie go za popełnienie tych czynów. O winie czy niewinności skarżącego zadecyduje sąd powszechny w sprawie karnej.
W związku z tym organom zwolnieniowym nie można skutecznie zarzucić, że w toku postępowania w sprawie rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego nie poczyniły w powyższym zakresie własnych ustaleń oraz nie analizowały przyczyn przewlekłości postępowania w sprawie karnej. Organy administracji publicznej (także i sądy administracyjne) nie mogą wkraczać w kompetencje sądów powszechnych i organów sprawujących nadzór nad tymi sądami. Długość okresu postępowania w sprawie karnej w żadnej mierze nie może warunkować działań personalnych organów administracji w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Możliwość i termin zwolnienia funkcjonariusza ze służby nie może zatem zależeć wyłącznie od daty zakończenia sprawy karnej. Takie oczekiwania nie znajdują potwierdzenia ani w treści art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej ani w wykładni celowościowej tego przepisu. Treść tego przepisu dowodzi, że stan zawieszenia w czynnościach służbowych nie może utrzymywać się w nieskończoność oraz że organ nie ma obowiązku pozostawienia zawieszonego funkcjonariusza aż do czasu zakończenia sprawy karnej.
Wprowadzenie tej regulacji w sposób oczywisty miało na celu umożliwienie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, wobec którego postępowanie karne nie zostało zakończone, pomimo że od chwili zawieszenia tej osoby w czynnościach służbowych upłynęło ponad 12 miesięcy.
W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały wyjaśnione i omówione w motywach decyzji organów obu instancji. WSA w Warszawie zasadnie nie dopatrzył się w działaniach organów ani naruszenia przepisów prawa materialnego ani mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy złamania procedury administracyjnego. Zatem wytyki naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. oraz art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej i art. 107 § 3 k.p.a. pozbawione są usprawiedliwionych podstaw.
Zauważyć ponadto należy, że zarzuty dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. są nie tylko bezzasadne ale przede wszystkim zostały one błędnie skonstruowane. Przepisy te są tzw. przepisami wynikowymi. Tym samym warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 – CBOSA). Złamanie tych przepisów zawsze jest następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc powołać się na zarzuty złamania tych regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać dotyczące ich zarzuty z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387 – Lex nr 952799 czy wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 – Lex nr 672933 i wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 – Lex nr 1080937).
Autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej wytykając Sądowi I instancji uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., nie powiązał tego zarzutu z naruszeniem jakichkolwiek norm prawa materialnego, a art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z naruszeniem przepisów procesowych innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Brak takich powiązań oznacza, że ograniczenie się wyłącznie do zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. jest nieskuteczne. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyręczać skarżącego kasacyjnie oraz doprecyzować za niego zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie te elementy. Fakt, iż skarżący nie podziela wyrażonego tam stanowiska nie dowodzi, że uzasadnienie zostało skonstruowane wadliwie i z naruszeniem powołanego przepisu. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez wytyk naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać nie tylko prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ale także stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.