Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 2/16, odrzucił skargę D.D. na orzeczenie Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 września 2015 r. nr 47003 w przedmiocie niezdolności do pracy.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że analiza ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.), oraz regulacji procesowych zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego prowadzi do wniosku, że sprawy ubezpieczeniowe ukształtowano jako sprawy cywilne w znaczeniu formalnym (procesowym). Podstawową regulacją w tym zakresie jest art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., zgodnie z którym w sprawach dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego oraz wymiaru tych świadczeń istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego według zasad uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego. Wskazany przepis art. 83 ust. 2 u.s.u.s. ustanawia zatem podstawową zasadę weryfikacji przez sąd powszechny, orzekający na skutek wniesionego odwołania, decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych.
Stosownie jednak do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s. odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Te sprawy bowiem, w drodze wyjątku, pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji – decyzje w nich wydane podlegają kognicji sądów administracyjnych. Tylko zatem w tak wąskim zakresie, jaki został ustalony w art. 83 ust. 4 tej ustawy, dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie podlegało kognicji sądu administracyjnego i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargę odrzucił.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienia wniósł D.D., zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów:
- 1) art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s. wskutek ich błędnej wykładni w wyniku utożsamienia orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS z decyzją w rozumieniu tych przepisów;
- 2) art. 83 ust. 4 w zw. z ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. poprzez błędne uznanie, że treść ust. 4 wskazuje na wyłączenie właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy ze skargi na orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS;
- 3) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie;
- 4) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie;
- 5) art. 58 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zagadnieniem spornym w sprawie stała się dopuszczalność kontroli sądowoadministracyjnej orzeczenia Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanego na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 58 § 1 P.p.s.a. określa przyczyny odrzucenia skargi. W pkt. 1 tego przepisu przyjęto, że odrzucenie następuje jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art.
- 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5).
Mając powyższe na uwadze podnieść należy, że art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego stanowi, iż Kodeks postępowania cywilnego normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Zgodnie natomiast z art. 476 § 2 k.p.c. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia rodzinnego, emerytur i rent, innych świadczeń w sprawach należących do właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odszkodowań przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą wojskową albo służbą w Policji lub Służbie Więziennej.
Stosownie zaś do treści art. 4778 § 1 k.p.c., sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych należą do właściwości sądów powszechnych - sądów okręgowych, do których wnosi się odwołania od decyzji organów rentowych.
Sprawy te, mimo że posiadają cechy właściwe dla spraw administracyjnych, są jednak z mocy art. 1 k.p.c. sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym i jako cywilne na podstawie wyraźnego brzmienia art. 2 § 1 k.p.c. podlegają kognicji sądów powszechnych. Żadna inna ustawa nie przekazuje ich do właściwości innych sądów, w tym administracyjnych.
Ponadto zgodnie z art. 83 ust. 1 i 2 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności:
- 1) zgłaszania do ubezpieczeń społecznych;
- 2) przebiegu ubezpieczeń;
- 3) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek;
- 4) ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych;
- 5) wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.
Od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy orzeczenia Komisji Lekarskiej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzającego, że skarżący jest osobą niezdolną do pracy. Orzeczenie to nie ma charakteru autonomicznego, lecz stanowi podstawę dla organu rentowego do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy. Orzeczenie to podlega weryfikacji w pełnym zakresie w ramach postępowania sądowego, które toczy się wskutek odwołania od decyzji organu rentowego. Podkreślenia wymaga, że sąd powszechny rozpoznając odwołanie od decyzji organu rentowego nie jest związany orzeczeniem lekarskim i może weryfikować zawarte w nim ustalenia medyczno – zawodowe.
Skoro omawiane orzeczenie nie ma samodzielnego bytu, lecz stanowi element postępowania toczącego się w przedmiocie świadczeń ustalanych przez organ rentowy, to jego kontrola dokonywana jest według zasad obowiązujących w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Wskazać również należy, że w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. opisane są akty lub czynności, które: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny i 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.
Komisja Lekarska Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalając kwestię zdolności do pracy nie rozstrzyga w sposób władczy o przyznaniu określonego prawa. Orzeczenie to stanowi element decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, o czym stanowi art. art. 14 ust. 3 tej ustawy. Zawartego w orzeczeniu komisji lekarskiej stwierdzenia o istnieniu lub nieistnieniu niezdolności do pracy nie można traktować jako rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy – w rozumieniu art. 1 K.p.a. – co oznacza, że nie stanowi ono decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.)
W tej sytuacji jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd I instancji trafnie bowiem przyjął, że skarga złożona została w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Wyjaśnić również należy, że realizację ochrony sądowej w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należy widzieć w kontekście regulacji konstytucyjnych, wedle których sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), z czego wynika prawo do rzetelnego zbadania żądania i sprawiedliwego osądzenia sprawy (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Konstytucyjne prawo do sądu nie może być bowiem rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw jednostki przed właściwym sądem.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o wyznaczenie rozprawy należy wyjaśnić, iż przepis art. 182 § 1 P.p.s.a. umożliwia rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej nie uzasadniały przekazania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu jawnym w składzie trzech sędziów tego Sądu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.