Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2013 r., II SA/Wa 1024/13 oddalił skargę [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "[...]". W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zarzut podjęcia zaskarżonej decyzji bez ważnej opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej w zakresie oceny jakości kształcenia na kierunku "[...]" nie znajduje potwierdzenia w materiale akt administracyjnych.
Postępowanie administracyjne w sprawie zostało przeprowadzone na podstawie art. 11 ust. 6 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 i 742), który nakłada na właściwego ministra obowiązek cofnięcia lub zawieszenia uprawnień danej uczelni do prowadzenia studiów na danym kierunku w razie otrzymania od Państwowej Komisji Akredytacyjnej negatywnej oceny kształcenia na tym kierunku studiów. Ocena ta, aby wywoływała omawiany skutek, musi być dokonana w sposób przewidziany w przepisach ustawy.
W myśl art. 49 ust. 1 pkt 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, Państwowa Komisja Akredytacyjna przedkłada ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące dokonanej oceny kształcenia na danym kierunku. W tym zakresie Prezydium Komisji podejmuje uchwały (art. 52 ust. 1 ustawy), kierując się sprawozdaniem przedłożonym przez jeden z zespołów kierunków studiów, o którym mowa w art. 50 ust. 4 ustawy. Zespół kierunków studiów wchodzi w skład Komisji, a w skład jego wchodzi co najmniej pięciu członków Komisji, będących przedstawicielami grupy kierunku studiów, w tym co najmniej trzech posiadających tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego w dziedzinach lub dyscyplinach naukowych związanych z daną grupą kierunków studiów (art. 50 ust. 5 ustawy). Stosownie do art. 49 ust. 5 ustawy, oceny kształcenia, wraz z uzasadnieniem i wynikającymi z tych ocen wnioskami, Komisja przedstawia ministrowi w terminie miesiąca od zakończenia procedury oceniania.
W pozostałym zakresie postępowanie oceniające nie zostało unormowane ustawowo, lecz w drodze statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej. W myśl bowiem art. 53 ust. 1 ustawy, organizację i tryb działania Komisji, szczegółowe kompetencje jej organów, tryb dokonywania m.in. ocen kształcenia na danym kierunku studiów określa statut uchwalany przez Komisję na posiedzeniu plenarnym.
Zgodnie zaś z postanowieniem § 4 ust. 1 pkt 1 Statutu Państwowej Komisji Akredytacyjnej uchwalonym 10 listopada 2011 r. – Komisja przedstawia ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego opinie i wnioski dotyczące m.in. oceny programowej. Sprawozdania zawierające opinie i oceny oraz projekty uchwał wraz z uzasadnieniem w tych sprawach przygotowują zespoły kierunków studiów (§ 13 ust. 1 Statutu). Z kolei według § 18 w ust. 1 i 2, oceny w wymienionych sprawozdaniach dokonywane są po przeprowadzeniu postępowania oceniającego, przy czym postępowanie to obejmuje m.in. wizytację i opracowanie raportu przez Zespół oceniający. Szczegółowe warunki sporządzania i treści raportu uregulowano w § 20 Statutu, a w § 19 określono, że postępowanie oceniające przeprowadza Zespół oceniający, składający się z członków Komisji i ekspertów. Zespół oceniający, w składzie od dwóch do pięciu osób, powoływany jest przez Sekretarza w porozumieniu z przewodniczącym Zespołu.
W szczególnie uzasadnionych wypadkach Sekretarz może zwiększyć skład zespołu oceniającego. Z przytoczonej regulacji statutowej wprost wynika, że oprócz zespołów kierunków studiów wchodzących z mocy ustawy w skład Polskiej Komisji Akredytacyjnej, i których skład uregulowany jest w ustawie, w ramach Komisji funkcjonują także zespoły oceniające, których skład, działanie i zadania są uregulowane statutem (art. 53 ust. 1 ustawy).
W przedmiotowej sprawie ocena odnosząca się do kierunku studiów "[...]", przedstawiona Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego przez Polską Komisję Akredytacyjną została przygotowana przy zachowaniu powyższych procedur i wymagań. Postępowanie oceniające, wynikiem którego był raport, stanowiący z kolei podstawę opinii wydanej przez Zespół działający w obszarze nauk technicznych, zostało przeprowadzone przez Zespół oceniający, składający się z Przewodniczącego, będącego członkiem Państwowej Komisji Akredytacyjnej, dwóch ekspertów, eksperta formalno-prawnego, co pozostaje w zgodzie z postanowieniami § 19 Statutu.
Następnie Zespół działający w obszarze nauk technicznych przygotował sprawozdanie, które na posiedzeniu Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej przedstawił Przewodniczący tego Zespołu. Obsada Zespołu była zgodna z postanowieniami art. 50 ust. 5 ww. ustawy. W jego skład wchodzili bowiem Przewodniczący i 11 członków, przy czym 4 z nich posiadało tytuł naukowy profesora. Oznacza to, że prawidłowo obsadzony Zespół był uprawniony do przygotowania i przedstawienia sprawozdania, w oparciu o które Prezydium PKA podejmowało uchwały w sprawie oceny jakości kształcenia na kierunku [...], prowadzonym w [...]. W konsekwencji Sąd uznał, że uchwała nr [...] Prezydium PKA została podjęta na podstawie materiału dowodowego, zgromadzonego zgodnie z wymogami ustawy i Statutu Polskiej Komisji Akredytacyjnej.
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego był zatem obowiązany do podjęcia działań określonych w art. 11 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym, w obowiązującym w sprawie brzmieniu, zgodnie z którym, w przypadku negatywnej oceny kształcenia dokonanej przez Polską Komisję Akredytacyjną, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, uwzględniając w szczególności rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń, w drodze decyzji, cofa albo zawiesza uprawnienia do prowadzenia studiów na danym kierunku i określonym poziomie kształcenia. Analiza tego przepisu wskazuje, że negatywna ocena kształcenia prowadzi do wszczęcia przez ministra postępowania, którego przedmiotem nie jest ta ocena, lecz uprawnienia uczelni. Ocena kształcenia należy wyłącznie do Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Strona niezadowolona z uchwały Prezydium PKA może zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże [...] z tego prawa nie skorzystało.
Wdrożenie programu naprawczego przez uczelnię, po dokonaniu przez Komisję oceny i sformułowaniu jej jako negatywnej, nie uchyla negatywnej oceny kształcenia (wyrok NSA z 15 października 2003 r., I SA 989/03, wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2007 r., I SA/Wa 959/07). Zatem do oceny ministra ustawodawca pozostawił jedynie ustalenie tego, czy rodzaj i zakres stwierdzonych przez Polską Komisję Akredytacyjną naruszeń uzasadnia zastosowanie wobec uczelni sankcji mniej dolegliwej, jaką jest zawieszenie uprawnień do prowadzenia studiów wyższych na tym kierunku, czy też sankcji dalej idącej, tj. cofnięcia uczelni uprawnień do prowadzenia kształcenia. To z kolei prowadzi do wniosku, że tylko w tym zakresie organ ma możliwość miarkowania i oceny "uwzględniając rodzaj i zakres stwierdzonych naruszeń".
W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo zrealizował obowiązek wynikający z art. 11 ust. 6 Prawa o szkolnictwie wyższym, bowiem przeanalizował wskazane przez Państwową Komisję Akredytacyjną uchybienia i wybrał mniej dolegliwą sankcję, zawieszając Wydziałowi [...] w W. uprawnienie do prowadzenia studiów pierwszego stopnia na kierunku "[...].
Działanie organu w tym zakresie nie nosi cech dowolności, ma bowiem podstawy w przepisach Prawa o szkolnictwie wyższym. Uchwała nr [...] Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej z [...] września 2012 r. w sprawie oceny jakości kształcenia na kierunku "[...]" prowadzonym na Wydziale [...] w W. została przedstawiona Rektorowi tej Uczelni przy piśmie Dyrektora Biura PKA z 12 września 2012 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z 7 listopada 2012 r. zawiadomił Uczelnię o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia lub zawieszenia uprawnień do prowadzenia przez Wydział [...] studiów pierwszego stopnia. Wskazanymi w skardze pismami z 18 października 2012 r. i 30 listopada 2012 r. Rektor [...] zawiadomił Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, na podstawie art. 11b ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym, o zaprzestaniu z dniem 1 października 2012 r. spełnienia przez Wydział [...] warunków do prowadzenia studiów na kierunku "[...]" w związku z brakiem minimum kadrowego i zwrócił się o zawieszenie postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi z 12 grudnia 2012 r. Ministerstwo Nauk i Szkolnictwa Wyższego wskazało, iż zgodnie z przepisem art. 11b ust. 1 ustawy, w okresie 12 miesięcy, licząc od momentu zaprzestania spełniania minimum kadrowego, tj. od 1 października 2012 r. Wydział [...] powinien spełniać wymagania dotyczące obsady kadrowej. Obsada kadrowa nie została uzupełniona, co przyznało [...] w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2013 r. wskazując, iż "Uczelnia na dzień dzisiejszy spełnia wszystkie warunki konieczne do prowadzenia studiów na kierunku [...] (za wyjątkiem minimum kadrowego). Brak zatem podstaw do przyjęcia naruszenia przez organ art. 11b ust. 1 ustawy".
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło [...], zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11b ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym, poprzez przyjęcie kierunku wykładni, zgodnie z którym organ dokonuje jedynie oceny formalnej wniosku dotyczącego uprawnienia, natomiast merytoryczną analizą zajmuje się tylko i wyłącznie Polska Komisja Akredytacyjna. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której o prawach i obowiązkach strony skarżącej organ rozstrzygałby bez zachowania zasad o charakterze gwarancyjnym, a rola organu sprowadzałaby się wyłącznie do powtarzania ustaleń zawartych w uchwałach Komisji, a nie rzeczywistego rozpatrzenia sprawy i podnoszonych przez skarżącego zarzutów;
- 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organu administracji publicznej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dotknięte było wadami i naruszało wymogi procedury administracyjnej, tj. art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co w konsekwencji spowodowało, że decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że uzasadniony jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, która prowadzi do sytuacji, gdzie o pozbawieniu uprawnień strony decydują dwa odrębne podmioty: Polska Komisja Akredytacyjna i Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, który wydaje decyzję bez możności weryfikacji opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej ze zgłoszonymi przez stronę zarzutami. Strona nie może być pozbawiona kontroli rozstrzygnięcia administracyjnego przez właściwy organ, w tym Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nawet wówczas, gdy decyzja opiera się na opinii innego organu. Właściwy minister, rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, nie może być przy tym związany negatywną opinią Polskiej Komisji Akredytacyjnej, ponieważ taka kontrola rozstrzygnięcia w istocie ma charakter jedynie pozorny.
Podkreślono, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2013 r., SK 61/12 orzekł o niezgodności art. 52 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym z art. 78 Konstytucji RP. W ocenie Trybunału, w sytuacji, gdy strona w razie niezgodnego z prawem działania Komisji nie ma szans na obronę swych interesów w toku prowadzonego przez Ministra postępowania i nie jest wyposażona w środki obrony swoich praw w ramach procedury sądowoadministracyjnej, takie ukształtowanie postępowania odwoławczego, którego elementem jest wspólne rozpatrywanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach posiedzenia zespołu i prezydium Komisji, narusza art. 78 Konstytucji.
Trybunał podkreślił, że Polska Komisja Akredytacyjna wydaje swoje rozstrzygnięcia jako podmiot o niejasnym statusie. "O takim właśnie niejasnym statusie świadczy chociażby liczba spraw wywołanych w związku z postępowaniami przed Państwową Komisją Akredytacyjną przed sądami administracyjnymi. Ustawodawca nie przesądził wprost o pozycji ustrojowej Państwowej Komisji Akredytacyjnej (aktualnie Polskiej Komisji Akredytacyjnej). Wobec pogłębiających się na tym tle wątpliwości sądy administracyjne zaczęły przyjmować, że nie jest to organ władzy państwowej, a w szczególności nie można go zakwalifikować do organów sprawujących nadzór w zakresie szkolnictwa wyższego.
W ocenie Trybunału, Państwowa Komisja Akredytacyjna de facto sprawuje kontrolę nad działalnością szkół wyższych, o czym świadczy sposób ukształtowania jej kompetencji i uregulowania konsekwencji wydawanego przez nią rozstrzygnięcia". Trybunał ponadto zwrócił uwagę, że przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym, nie zawierają postanowień gwarantujących bezstronność Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Obecnie jedyne gwarancje przysługujące uczelni kontrolowanej przez Komisję zostały wyrażone w Kodeksie Etyki Polskiej Komisji Akredytacyjnej, stanowiącej załącznik do statutu z 10 listopada 2011 r.
Trybunał podniósł również, że "w świetle art. 11 ust. 6 u.p.s.w. minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego jest związany uchwałą prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej wyrażającą negatywną ocenę jakości kształcenia i, otrzymawszy takie rozstrzygnięcie, winien wydać jedną z dwóch decyzji - tj. orzec albo o zawieszeniu albo o odebraniu danej uczelni uprawnień do prowadzenia studiów na danym kierunku i danego stopnia. Na etapie wydawanego przez ministra rozstrzygnięcia, nie jest możliwe merytoryczne podważenie oceny Państwowej Komisji Akredytacyjnej. Ocena dokonana przez Państwową Komisję Akredytacyjną nie może również zostać zakwestionowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym z dwojakiego rodzaju powodów. Z jednej strony, sądy administracyjne przyjmują, że uchwała prezydium Państwowej Komisji Akredytacyjnej nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, w związku z czym niemożliwe jest samoistne zaskarżenie uchwał prezydium PKA na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Z drugiej strony, uczelnie kwestionujące rozstrzygnięcia ministra oparte na negatywnej uchwale prezydium Komisji, na etapie składania do sądu administracyjnego skargi na decyzję ministra nie mogą w swej argumentacji podważać ustaleń Komisji ani wskazywać na nieprawidłowości w zakresie interpretacji przepisów stanowiących podstawę dokonanej oceny".
Jak podkreślono w ww. wyroku, jeśli chodzi o uczelnie prywatne – "mechanizm, uruchamiany w momencie wydania prezydium Komisji uchwały wyrażającej negatywną ocenę jakości kształcenia, może w nadmierny sposób ograniczać wolność prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji)" i dalej "Konfrontując rozwiązania zawarte w ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym z przywołanymi powyżej wolnościami, należy stwierdzić, że realizacja celu ustawodawcy stanowi zbyt daleko idącą ingerencję w sferę wolności zagwarantowanych przez Konstytucję. Nie należy bowiem zapominać, że w tle kwestionowanej regulacji znajduje się mechanizm dotykający całej gamy wolności konstytucyjnych".
Zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia art. 75 i art. 77 k.p.a. przez organ w toku postępowania. Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dokładnego i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, m.in. pominięcie wyjaśnień uczelni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.
Zarzut błędnej wykładni art. 11b ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym, poprzez przyjęcie kierunku wykładni, zgodnie z którym organ dokonuje jedynie oceny formalnej wniosku dotyczącego uprawnienia, natomiast merytoryczną analizą zajmuje się tylko i wyłącznie Polska Komisja Akredytacyjna należy uznać za chybiony. W toku postępowania administracyjnego przed Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego uczelnia może skutecznie kwestionować negatywną ocenę PKA w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, przedstawiając dowody zadające kłam ocenom i opiniom przedstawionym przez Komisję. W takim przypadku, uczelnia będzie mogła skutecznie zaskarżyć decyzję Ministra, jeżeli wykaże, że przyjęty przez niego stan faktyczny sprawy nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd administracyjny wydaje bowiem wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.).
Dodać należy, że wyrok TK z 25 lipca 2013 r., SK 61/12 orzekający o niezgodności art. 52 ust. 3 Prawa o szkolnictwie wyższym z art. 78 Konstytucji RP nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ zakwestionowany przepis nie ma w niej zastosowania.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dotknięte było wadami i naruszało wymogi procedury administracyjnej, tj. art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Po pierwsze dlatego, że skarżący nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie wymogów procedury administracyjnej, wyrażonych w art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Po drugie zaś, skarżący kasacyjnie nie wykazał, w jaki sposób uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwłaszcza, że nie był w stanie obalić ustalenia Komisji, że uczelnia nie spełniała w dacie kontroli warunku minimum kadrowego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.