Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1246/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2472/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Urzędu Dzielnicowego Warszawa - Wola Wydział Terenów z dnia [...] kwietnia 1975 r., wydaną na podstawie art. 7, 8, 12, 14, 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustalono odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. K. 53 na łączną kwotę: 210.073 zł, w tym za grunt: 47.242 zł, zabudowania: 150.183 zł i rośliny: 12.648 zł. Powyższe odszkodowanie zostało przyznane na rzecz M. K. w wysokości 105.036,50 zł oraz S. Ż. w wysokości 105.036,50 zł.

Ww. nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr 663/71 z dnia 3 czerwca 1971 r. nieruchomość została przekazana Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa Wschód pod budowę osiedla mieszkaniowego "Targówek V".

Pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. T. K. - następca prawny współwłaścicielki nieruchomości zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem procedury ustalenia odszkodowania, w tym procedury określonej w art. 22 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 156 § 1, 157 § 1 i 2, 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola Wydział Terenów z dnia [...] kwietnia 1975 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość warszawską położoną przy ul. K.

53. Organ wskazał, iż brak biegłych na rozprawie odszkodowawczej stanowi naruszenie przepisów procedury ustalania odszkodowania. Jednakże takie naruszenie i jego wagę należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia - w tym przypadku przejęcia dekretem nieruchomości i odszkodowania za tę nieruchomość. Ponadto, brak biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli biorących udział w rozprawie nie może być oceniany w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Wojewoda wskazał, że jak wynika z treści decyzji - odszkodowanie w przedmiotowej sprawie zostało ustalone na podstawie opinii biegłych. Zatem, biegły poprzez sporządzenie opinii uczestniczył w postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej Wojewoda podkreślił, że w aktach postępowania znajduje się pismo z dnia 10 stycznia 1975 r., w którym Urząd Dzielnicowy Warszawa - Wola prosi o osobiste stawiennictwo w sprawie odszkodowania za nieruchomość. W związku z tym, brak jest podstaw, aby przyjąć, że strony nie zostały poinformowane o wszczętym postępowaniu i nie wezwane na rozprawę odszkodowawczą pomimo wyraźnego braku sformułowania tego w piśmie. Protokół przesłuchania M. K. z dnia 21 stycznia 1975 r. oraz S. Ż. z dnia 27 stycznia 1975 r. nie dają organowi wystarczających podstaw do przyjęcia, że nie odbyła się rozprawa w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość dekretową oraz że podjęte w przedmiotowym postępowaniu czynności były ograniczone i stanowiły jedynie czynności przygotowawcze. Strony stawiły się w Urzędzie, zapoznały się z operatami i dokumentacją, miały możliwość wypowiedzenia się w postępowaniu administracyjnym oraz nie skorzystały z prawa złożenia odwołania od decyzji, co oznacza, że strony zaaprobowały wysokość odszkodowania. Na decyzji widnieje pieczęć prawomocności z datą 21 maja 1975 r. W ocenie organu, należy przypuszczać, że odszkodowanie zostało skutecznie wypłacone do rąk osób uprawnionych.

Wartość odszkodowania ustalona została na podstawie opinii szacunkowej biegłego Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy - zgodnie z przepisami ówcześnie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej. Przyjęcie przez organ tezy, że orzeczona wymienioną decyzją wysokość odszkodowania była przyznana z rażącym naruszeniem prawa jest niemożliwe do zaakceptowania przez organ badający sprawę w świetle zgromadzonych akt własnościowych. Wojewoda wskazał ponadto, iż przy ocenie wagi naruszenia należy brać pod uwagę specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. Przejawiała się ona w tym, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach".

Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - pomnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną stałą i niezmienną cenę za 1 m2.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. zarzucił naruszenie przepisów kpa oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Minister wskazał, że pismem z dnia 30 listopada 1974 r. Dyrekcja Rozbudowy Miast Warszawa Wschód wystąpiła o wydanie decyzji odszkodowawczej za nieruchomość warszawską położoną przy ul. K. 53 przesyłając w załączeniu elaborat szacunkowy gruntu, zabudowań i urządzeń budowlanych sporządzony przez biegłego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie inż. L. B., elaborat szacunkowy budynku mieszkalnego, zabudowań i urządzeń budowlanych sporządzony przez biegłego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie inż. W. K. i elaborat szacunkowy za materiał roślinny sporządzony przez biegłą Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie mgr inż. E. Z. W cenie organu, powyższe opinie wydane były przez biegłych Prezydium Rady Narodowej w m. st.

Warszawie, a zatem w tym zakresie brak jest naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej. Organ odwoławczy wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy opinie biegłych zostały wydane zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami.

Zdaniem organu, akta nieruchomości potwierdzają, że spełnione zostały przesłanki z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pozwalające na przyznanie odszkodowania współwłaścicielkom nieruchomości przy ul. K.

53. Niewątpliwie zostały one pozbawione jej użytkowania po dniu 5 kwietnia 1958 r. w związku z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia 3.06.1971 r. i przekazaniem pod budowę osiedla mieszkaniowego Targówek V. W dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Plan Ogólny Zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., zgodnie z którym nieruchomość znajdowała się w strefie zabudowy zwartej, 3 kondygnacyjnej o 50% powierzchni zabudowy.

Minister uznał, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania prawidłowo ustalił przedmiot postępowania, strony postępowania oraz spełnienie przesłanek przyznania odszkodowania wymienionych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Organ nie prowadził postępowania wywłaszczeniowego, bowiem grunt ten z mocy prawa był już od 1945 r. własnością Skarbu Państwa, lecz jedynie postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Inicjatorem tego postępowania była jednostka organizacyjna m. st. Warszawy, tj. Dyrekcja Rozbudowy Miasta Warszawa Wschód, która zleciła dokonanie wyceny biegłym Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, a więc tym samym biegłym, których powoływano w postępowaniach wywłaszczeniowo-odszkodowawczych. Minister podniósł, iż strony postępowania aktywnie uczestniczyły w postępowaniu i nigdy nie kwestionowały tych ustaleń.

Organ wskazał, że obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wynika z literalnej treści art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Brak protokołu może wynikać z faktu nieprzeprowadzenia rozprawy, albo z niezachowania stosownego dokumentu - minęło bowiem już 40 lat od zakończeniu tego postępowania, nie żyją już jego strony uczestniczące w postępowaniu oraz okoliczność, że nie jest to dokument, który podlega wieloletniej archiwizacji. Minister zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Mazowieckiego, według którego, zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie dają organowi wystarczających podstaw do przyjęcia, że rozprawa taka nie odbyła się.

W skardze na powyższą decyzję T. K. wniósł o uchylenie w całości ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 listopada 2013 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji (to jest w dniu [...] kwietnia 1975 r.) poprzez przyjęcie, że (i) elaborat szacunkowy wykonany na zlecenie inwestora, to jest Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa Wschód przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, stanowi opinię biegłego w rozumieniu Ustawy oraz kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 168); (ii) zaskarżona decyzja nie jest rażąco wadliwa, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż jej wydanie nie było poprzedzone wykonaniem opinii biegłych, jak również przeprowadzeniem obligatoryjnej rozprawy, zaś ustalenie kwoty odszkodowania wskazanej w decyzji z dnia [...] kwietnia 1975 r., nastąpiło na podstawie aneksu z dnia 20 marca 1975 r. sporządzonego przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta Warszawa - Wschód Dział Dokumentacji Prawnej.
2. 2. art. 22 ustawy w zw. z art. art. 78 § 1 K.p.a. w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji i uznanie, że w sprawie o odszkodowanie powołano biegłego;
3. 3. art. 7, art. 77 i 80 K.p.a poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie na podstawie zebranego materiału dowodowego wniosków z niego nie wynikających, a mianowicie że:
4. • biegły brał udział w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia odszkodowania, albowiem zgromadzone w sprawie opinie szacunkowe sporządzone zostały przez biegłych Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy;
5. • wysokość odszkodowania ustalona została na podstawie elaboratów szacunkowych sporządzonych przez biegłych, w sposób zgodny z obowiązującymi wówczas przepisami Ustawy wywłaszczeniowej;
6. • strony zapoznały się z treścią dokumentów na podstawie, których ustalono kwotę odszkodowania;
7. • rozprawa odszkodowawcza została przeprowadzona, podczas gdy z akt własnościowych wprost wynika, że naczelnik powiatu nie powołał biegłego, który sporządziłby wymaganą prawem opinię, ostateczna kwota odszkodowania ustalona została na podstawie aneksu, sporządzonego przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta Warszawa - Wschód Dział Dokumentacji Prawnej, po informacyjnym przesłuchaniu stron postępowania w dniu 20 marca 1975 r, zaś w aktach sprawy brak nie tylko protokołu rozprawy, ale także jakichkolwiek informacji wskazujących na jej przeprowadzenie;
8. 4. art. 7, art. 77 i 80 K.p.a poprzez:
9. • niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, to jest nie ustalenie w sposób jednoznaczny okoliczności i dowodów przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej, co skutkowało niemożnością weryfikacji skarżonej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania przez Urząd Dzielnicowy Warszawa - Wola decyzji o ustaleniu odszkodowania zachował się częściowy materiał archiwalny dotyczący postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją. Zdaniem Sądu, organ nadzoru prawidłowo dokonał oceny jej legalności, jak też poprzedzającego jej wydanie postępowania, mając na względzie przede wszystkim treść decyzji oraz zastosowaną przy jej wydawaniu podstawę prawną. Sytuacja bowiem, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt odszkodowawczych (których nie można odtworzyć w całości), a strona nie przedstawia dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny, niż wynika to z treści decyzji o ustaleniu odszkodowania, jedynym możliwym sposobem zweryfikowania jej legalności (zwłaszcza, gdy wydana ona została kilkadziesiąt lat wcześniej), jest odniesienie się do obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów i zachowanych dokumentów.

W ocenie Sądu, organ stosownie do art. 80 K.p.a., oparł się na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. Swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie przedstawił w sposób spełniający standardy wynikające, z respektowania uregulowanej w art. 11 K.p.a., zasady przekonywania i zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd wskazał, że z przepisu art. 22 ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast sam przebieg rozprawy i ewentualne uchybienia nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Bezsporne jest, iż w zachowanych archiwalnych aktach własnościowych nieruchomości brak jest protokołu z przeprowadzonej rozprawy. W ocenie Sądu, na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie nie można jednak z całą pewnością twierdzić, iż rozprawa odszkodowawcza nie odbyła się. W aktach archiwalnych zachowały się takie dokumenty archiwalne jak prośba Urzędu z dnia 10 stycznia 1975 r. skierowana do S. K. o osobiste stawiennictwo w Urzędzie w terminie 14 dni, prośba Urzędu z dnia 10 stycznia 1975 r. skierowana do M. S. o osobiste stawiennictwo w Urzędzie w terminie 14 dni, oświadczenie M. K. z dnia 21 stycznia 1975 r., protokół przesłuchania M. K. z dnia 21 stycznia 1975 r. oraz protokół przesłuchania S. Ż. z dnia 27 stycznia 1975 r. Z dokumentów tych wynika, że strony osobiście stawiły się w siedzibie organu, zapoznały się z wyceną biegłych i dokumentacją sprawy, miały możliwość wypowiedzenia się co do wysokości odszkodowania i pomimo przysługującego im prawa nie skorzystały z możliwości odwołania się od decyzji odszkodowawczej.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, organy nadzoru prawidłowo przyjęły, iż zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie dają im wystarczających podstaw do stwierdzenia, iż rozprawa w ogóle się nie odbyła.

Sąd uznał również, że podnoszone w skardze uchybienia postępowania odszkodowawczego w postaci braku udziału biegłych w postępowaniu odszkodowawczym nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Z treści decyzji odszkodowawczej wynika, iż odszkodowanie ustalono na podstawie elaboratów szacunkowych biegłych rzeczoznawców. Z powyższego wynika, iż biegli przez sporządzenie opinii uczestniczyli w postępowaniu, a organ wydając decyzję o odszkodowaniu przeprowadził dowód z opinii tych biegłych. Ponadto, również z treści protokołów przesłuchania stron wynika, iż strony nie kwestionowały ustalonego odszkodowania. Z protokołów wynika jedynie, że strony kwestionowały wyłącznie uprawnienie użytkowniczki S. M. do ustalenia i wypłaty na jej rzecz odszkodowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż z przepisu art. 22 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na kwestionowanie przez spadkobierców (współwłaścicieli) kwoty odszkodowania wynikającego z opinii - nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Podobnie, wskazywane przez skarżącego uchybienia w postaci sporządzenia elaboratów szacunkowych nie na zlecenie organu i przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze, skarżący nie wykazał, w jaki sposób okoliczności te miałyby wpłynąć na wysokość odszkodowania. Sąd zauważył, iż współwłaścicielki nieruchomości aktywnie uczestniczyły w postępowaniu i nie kwestionowały wysokości ustalonego odszkodowania. Ponadto, biegli sporządzający elaboraty szacunkowe byli niezależni od inwestora, gdyż byli biegłymi z zakresu spraw budowlanych i z zakresu spraw rolnych wpisanymi na listę prowadzoną przez Prezydium Rady Narodowej Miasta st. Warszawy.

Sąd wskazał również, że dla oceny czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa nie można pominąć okoliczności, czy - niezależnie od uchybień organu wydającego decyzję o ustaleniu odszkodowania - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu. Zdaniem Sądu, skoro w świetle zachowanych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, by postępowanie odszkodowawcze przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ustalona w nim kwota odszkodowania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, ustalającymi ceny sztywne za wywłaszczenie, to nie można temu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając zatem na względzie ustanowioną w art. 16 K.p.a. zasadę i trwałości decyzji, która jest również gwarantem bezpieczeństwa prawnego (stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych), należy domniemywać (do czasu przedłożenia dowodów obalających to domniemanie), że decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana w sposób prawidłowy.

Ponadto, za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez organy nadzoru art. 7, 77 i 80 K.p.a. W ocenie Sądu, organy zbadały wszechstronnie sprawę i podjęły wszelkie kroki niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd zwrócił uwagę, że przez stronę nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody pozwalające obalić domniemanie legalności decyzji o ustaleniu odszkodowania. Wnioskowanie zaś o istnieniu określonych okoliczności stanu faktycznego w oparciu o okoliczności stwierdzone w dokumentach, których wiarygodność nie została skutecznie podważona, przy jednoczesnym braku innych dokumentów, których treść mogłaby prowadzić do odmiennych wniosków, nie może być utożsamiane z zastąpieniem dowodów niedopuszczalnymi domniemaniami, a w konsekwencji także przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i naruszeniem art. 80 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. K.. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie:

1. II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
2. 1. art. 22 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 - zwana dalej Ustawą wywłaszczeniową), w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji (to jest w dniu [...] kwietnia 1975 r.) polegającą mi przyjęciu, że:
3. a) elaborat szacunkowy wykonany na zlecenie inwestora, to jest Dyrekcji Rozbudowy

Miasta Warszawa Wschód przed wszczęciem postępowania sprawie ustaleniu odszkodowania, stanowi opinię biegłego w rozumieniu Ustawy wywłaszczeniowa) oraz kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U, Nr 30, poz. 168) - w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji odszkodowawczej, a w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie czynnie uczestniczyli biegli, "a organ wydając decyzję o odszkodowaniu przeprowadził dowód z opinii biegłych";

1. b) zawiadomienia z dnia 10 stycznia 1975 r. wysłane do M. S. i S. K. wzywające do stawienia się w organie w godzinach pracy urzędu W terminie 14 dni od daty ich odebrania, pośrednio wskazują na fakt, że obligatoryjne rozprawa odbyła się, podczas gdy przedmiotowe zawiadomienia świadczą wyłącznie o wezwaniu stron celem przesłuchania, co przewidywały ówcześnie obowiązujące art. 46 i 50 K.p.a. i bynajmniej nie świadczy to o odbyciu rozprawy;
2. c) pomimo, że w aktach własnościowych nieruchomości brak jest protokołu przeprowadzonej rozprawy, "na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie nie można jednak z całą pewnością twierdzić, iż rozprawa odszkodowawcza nie odbyła się";
3. 2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja odszkodowawcza rażąco nie narusza prawa, w sytuacji, gdy o rażącym naruszeniu prawo można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności, jak miało to miejsce W niniejszym postępowaniu, bowiem wbrew odmiennym twierdzeniom Sądu z akt sprawy nie można wywieść, że organ wywłaszczeniowy przeprowadził obligatoryjną rozprawę administracyjną, jak też, że elaboraty w oparciu, o które organ orzekał o wysokości odszkodowania zostały dopuszczone w sposób prawidłowy, a w konsekwencji, że mogły stanowić w sprawie dowody z opinii biegłego.
4. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
5. 1. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienie w sytuacji, gdy Sąd I instancji:

1. a) błędnie przyjął, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju jest prawidłowa, podczas gdy decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej, w sytuacji, gdy decyzja ta rażąco narusza art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, bowiem na podstawie całokształtu akt administracyjnych - wbrew odmiennym twierdzeniom Sądu I instancji - nie można przyjąć, że obligatoryjna rozprawa odbyła się;
2. b) błędnie przyjął, że w zaskarżonej decyzji nie zachodzi rażące naruszenie prawa, podczas gdy wady zawarte w decyzji stanowią kwalifikowane naruszenie prawa, a w szczególności naruszenie przepisów art. 22 w zw. z art. 53 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez brak powołania przez organ administracji biegłego na okoliczność ustalenia wysokości odszkodowania, a tym samym swobodne i dowolne włączenie do akt postępowania elaboratu szacunkowego sporządzonego na potrzeby Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa Wschód, w sytuacji braku wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego organu wywłaszczeniowego o włączeniu do akt postępowania powyższego elaboratu; nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy; braku jakiegokolwiek zawiadomienia, że strony zapoznały się z treścią dokumentów na podstawie, których ustalono ostateczną wysokość odszkodowania w aneksie z dnia 20 marca 1975 r.;
3. c) "z uwagi na upływ czasu, jaki upłynął od wydania przez Urząd Dzielnicowy Warszawa - Wola decyzji o ustaleniu odszkodowania zachował się tylko częściowy materiał archiwalny dotyczący postępowania administracyjnego", podczas gdy akta sprawy zawierają jedną teczkę "akt własnościowych", których chronologia wskazuje, że zachowała się przeważająca ilość (o ile nie Całość) dokumentów, co nie pozwalało Sądowi na arbitralne przyjęcie, że prawidłowo organ uznał, że w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest protokołu rozprawy, to można domniemywać, że rozprawa odbyła się, gdy tymczasem należy właśnie przyjąć, że taka rozprawa nie odbyła się, tym bardziej, gdy inne zgromadzone w aktach postępowania dokumenty powyższego nie potwierdzają i nie wynika to z treści decyzji odszkodowawczej;
4. d) błędnie przyjął, że elaborat szacunkowy wykonany na zlecenie inwestora, to jest Dyrekcji Rozbudowy Miasta Warszawa Wschód przed wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, stanowi opinię biegłego w rozumieniu ustawy wywłaszczeniowej, podczas gdy art. 22 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 78 § 1 K.p.a. obligują organ do powołania biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu wydania opinii i ustalenia właściwej wartości odszkodowania oraz przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy,
5. e) błędnie przyjął, iż zawiadomienia z dnia 10 stycznia 1975 r., wysłane do M. S. i S. K. wzywające do stawienia się w organie w godzinach pracy urzędu w terminie 14 dni od daty ich odebrania, stanowiły zawiadomienie o terminie rozprawy, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż zawiadomienia z dnia 10 stycznia 1975 r. jakie zostały wysłane do M. S. i S. K. wzywające do stawienia się w organie w godzinach pracy urzędu w terminie 14 dni od daty ich odebrania, nie mogły stanowić zawiadomienia o zindywidualizowanym dniu rozprawy, na którym biegły rzeczoznawca majątkowy winien przedstawić ostateczną wysokość odszkodowania.
6. 2. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a i oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienie, a w konsekwencji zaakceptowanie przez Sąd I instancji zaniechania przez organy administracji w postępowaniu nadzorczym dokonania oceny legalności decyzji odszkodowawczej według akt sprawy i stanu sprawy na dzień wydania decyzji oraz wyjście przez organy poza granice postępowania nadzorczego i wniosku o stwierdzanie nieważności orzeczenia administracyjnego i przeprowadzenie ponownego postępowania merytorycznego prowadzącego do rozpoznania istoty sprawy polegającego na przyjęciu, że brak biegłego na rozprawie, w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń, co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie elaboratu szacunkowego ze strony współwłaścicieli, nie może być oceniany w kategoriach rażącego naruszenia prawu, a ustalona kwota odszkodowania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami. ustalającymi ceny sztywne za wywłaszczenie, w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej na podstawia aft 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której decyzja ta została wydana, a zatem organ władny był jedynie ocenić, czy został w sposób rażący naruszony przepis, który mógł być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa;
7. 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

A. nieodniesienie się przez Sąd do zarzutów i okoliczności podniesionych przez skarżącego w skardze, dotyczących:

1. a) naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji, dotyczącym braku powołania biegłych w sprawie w postępowaniu odszkodowawczym;
2. b) naruszenia art. 7,77 i 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie na podstawie zebranego materiału dowodowego wniosków i niego niewynikających a mianowicie, że strony zapoznały się z treścią dokumentów na podstawie, których ustalono kwotę odszkodowania i że rozprawa odszkodowawcza została przeprowadzona;

B. niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, polegające na niewskazaniu przez Sąd I instancji:

1. a) dlaczego przyjął, że akta odszkodowawcze są niekompletne i że organom administracji nie udało się zgromadzić całości akt;
2. b) w oparciu o jakie dowody i dokumenty znajdujące się w aktach postępowania przyjął, że rozprawa odbyła się, skoro nie wynika to ani w sposób bezpośredni ani pośredni z akt postępowania oraz decyzji odszkodowawczej;
3. c) dlaczego przerzucił na skarżącego ciężar udowodnienia faktu, że rozprawa nie odbyła się, w sytuacji, gdy to na organie administracji spoczywa obowiązek wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, rola zaś strony sprowadza się do współdziałania z organem, nie zaś do wyręczania go w jego obowiązkach; które to naruszenie art. 141 § 1 P.p.s.a. w konsekwencji doprowadziło do niemożności jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia i pozbawienia skarżących informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze. Obowiązku tego nie można jednak odrywać od dyspozycji przedstawienia stanu sprawy oraz przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Przedstawienie zarzutów zawartych w skardze powinno być powiązane z przedstawieniem stanu sprawy w części faktycznej uzasadnienia. Natomiast przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. nie nakłada więc na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy.

Sąd pierwszej instancji przedstawił zarzuty zawarte w skardze i odniósł się do kwestii prawnych wynikających z tych zarzutów. Wskazał, że operaty zostały wykonane przez biegłych. Ocenił, że brak udziału biegłych w postępowaniu odszkodowawczym nie może być oceniany w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd przyjął, że organ wydając decyzję o odszkodowaniu przeprowadził dowód z opinii biegłych.

W tym miejscu konieczne jest przypomnienie, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać merytorycznej trafności zaskarżonego wyroku.

W konsekwencji, poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można także kwestionować ustaleń faktycznych, z wyjątkiem sytuacji, w której uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera. Abstrahując od tej wadliwości podstawy kasacji, można wskazać, że z protokołu przesłuchania M. K. z dnia 21 stycznia 1975 r. oraz protokołu przesłuchania S. Ż. z dnia 27 stycznia 1975 r. wynika, że zapoznały się z treścią dokumentów, na podstawie których organ ustalił odszkodowanie. W trakcie przesłuchania w dniu 21 stycznia 1975 r. M. K. nawiązała do opisu nieruchomości wskazanego w elaboracie (operacie) budowlanym i przedstawiła sposób użytkowania poszczególnych pomieszczeń, a także oświadczyła, że zgadza się na wypłacenie odszkodowania użytkowniczce S. M. Wskazała, że do S. M. należą rośliny ujęte w elaboracie.

W dniu 27 stycznia 1975 r. obie współwłaścicielki, tj. M. K. oraz S. Ż. zgłosiły się w Urzędzie i oświadczyły, żądają wypłacenia odszkodowania na rzecz współwłaścicielek z pominięciem użytkowniczki. M. K. odwołała swoje poprzednie oświadczenie w tym zakresie.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest zasadny także w części w jakiej podnosi niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ewentualna wadliwość tego wyjaśnienia nie może być kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a Jest to kwestia, która powinna być wykazywana jako naruszenie innych konkretnych przepisów postępowania, które to naruszenie może mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenie norm prawa materialnego, o ile wadliwe wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia odnosi się do zagadnień materialnoprawnych.

Niezależnie od tego można wskazać, że opis naruszenia w części tego zarzutu dotyczy oceny Sądu pierwszej instancji o niekompletności akt. Jest to ocena z zakresu obowiązku przedstawienia stanu sprawy. Stwierdzenie Sądu w tej mierze znajduje oparcie jedynie w konstatacji Ministra wyartykułowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą, brak protokołu rozprawy może wynikać z nieprzeprowadzenia rozprawy albo z niezachowania stosownego dokumentu. Zdaniem organu, należy mieć na uwadze, że minęło 40 lat od zakończenia postępowania, nie żyją strony uczestniczące w postępowaniu, a nadto nie jest to dokument, który podlega wieloletniej archiwizacji. W świetle takiej wypowiedzi organu, ustalenie Sądu o niekompletności akt nie znajdowało podstawy w ustaleniach organów. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu, według którego, Sąd nie wykazał, na jakiej podstawie przyjął, że rozprawa odbyła się, ustalić należy rzeczywiste brzmienie stanowiska Sądu w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji stwierdził zaś: "prawidłowo przyjęły organy nadzoru, iż zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie dają im wystarczających podstaw do stwierdzenia, iż rozprawa w ogóle nie odbyła się". Stwierdzenie to jest wadliwe ale wadliwość ta nie polega na bezpodstawnym przyjęciu, ze rozprawa się odbyła. Stosując art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisem art. 22 ustawy z dnia 22 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.

1. 64) należy jednoznacznie ustalić, czy rozprawa została przeprowadzona. Sformułowanie Sądu nie jest jednoznaczne, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Dwa pozostałe zarzuty procesowe, tj. zarzut naruszenia art. art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia oraz naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a i oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienie, sprowadzają się do podważenia ustalenia Sądu pierwszej instancji polegającego na tym, że rozprawa odbyła się, ustalenia tego, że doszło do przeprowadzenia rozprawy, ustalenia, że współwłaścicielki wzięły udział w rozprawie oraz ustalenia, że został powołany biegli, który wykonał elaborat stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania na podstawie art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

W tej mierze należy przed wszystkim oddzielić fakty od ich oceny prawnej (kwalifikacji) dokonywanej podczas procesu stosowania prawa. Jest bezsporne, że pismem z dnia 30 listopada 1974 r., wraz z wnioskiem, Dyrekcja Rozbudowy Miasta Warszawa Wschód nadesłała trzy elaboraty szacunkowe: w zakresie gruntu, w zakresie budynku mieszkalnego, zabudowań i urządzeń budowlanych oraz w zakresie materiału roślinnego. Na podstawie tych elaboratów organ ustalił wysokość odszkodowania. Z operatami tymi współwłaścicielki zostały zapoznane w trakcie postępowania i jeszcze przed wydaniem decyzji wyraziły zgodę na odszkodowanie na ich rzecz z wyłączeniem użytkowniczki S. M. Organ wzywał współwłaścicielki do stawienia się w Urzędzie w celu przesłuchania, wyznaczając okres w którym mogą stawić się. W dniu 21 stycznia 1975 r. stawiła się M. K., zaś w dniu 27 stycznia 1975 r. stawiły się obie współwłaścicielki, z tym, że przesłuchano S. Ż., a M. K. złożyła oświadczenie.

Organ nie określił udziału współwłaścicielek w czynnościach procesowych jako udziału w rozprawie. Biegli L. B., W. K. i E. Z. nie zostali wezwani do Urzędu w trakcie postępowania o ustalenie odszkodowania na rzecz M. K. i S. Ż. To, czy opisane wyżej fakty i czynności procesowe zostały następnie przez organy nadzoru prawidłowo zakwalifikowane, a także czy ewentualne uchybienia stanowią rażące naruszenie oprawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest zagadnieniem ich oceny prawnej. Ten aspekt dostrzegli także wnoszący kasację podnosząc te kwestie w materialnej podstawie kasacji.

Zarzut naruszenia art.. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości przez zaaprobowanie elaboratów jako opinii biegłych nie jest zasadny. Z art. 22 tej ustawy nie wynikał zakaz powołania jako biegłych osób, które już wykonały odpowiednia opinię. Kwalifikacja przedłożonych z wnioskiem dokumentów jako opinii zależała od tego, czy spełniają one wymogi z art. 84 K.p.a. w związku z art. 8 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i przepisami rozporządzenia wykonawczego. Skoro opinie te (określane jako elaboraty) spełniały wyżej określone wymogi, to organ mógł dopuścić dowody z tych opinii i na ich podstawie ustalić odszkodowanie. Warto zaznaczyć, że elaboratów tych nie kwestionowały współwłaścicielki. W trakcie postępowania nadzorczego nie podniesiono wobec tych opinii zarzutów o charakterze merytorycznym. Nie podważono stanowiska, że stanowią wypowiedzi osób mających wiadomości specjalne, a wyliczenia są zgodne z obowiązującymi wówczas zasadami. W tej sytuacji nie można powiedzieć, że w sprawie nie wykonano wymaganych opinii biegłych.

Jest oczywiste, że w myśl art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nawet w sytuacji stosowania tego przepisu na mocy odesłania zawartego w art. 53 tej ustawy, odszkodowanie powinno być ustalone na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W niniejszej sprawie doszło do uchybienia w tym zakresie. Rozprawa z udziałem biegłych nie została wyznaczona. Nadto, nie została wyznaczona na określony precyzyjnie dzień. Odbyła się w dwóch terminach, chociaż celem rozprawy jest skoncentrowanie na jednym posiedzeniu istotnych czynności procesowych. Jednak nie można uznać, że strony zostały pozbawione uprawnień procesowych jakie wynikają z przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 95 § 1 K.p.a., na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie.

Ponadto strony mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Jak wynika z ustaleń odnoszących się do czynności przeprowadzonych w siedzibie organu z udziałem byłych współwłaścicielek nieruchomości objętej dekretem warszawskim, nie ograniczono się do przesłuchania stron. Osoby te formułowały swoje stanowisko w sprawie oraz składały oświadczenia odnoszące się do proponowanego odszkodowania, a także dotyczące kręgu osób uprawnionych do odszkodowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o tym, czy przeprowadzona czynność stanowi rozprawę decyduje jej treść, a nie tylko nazwa czynności użyta w protokole jej przeprowadzenia. W rezultacie należy przyjąć, że w styczniu 1975 r. w istocie doszło do dwóch rozpraw z udziałem stron, a tylko w jednej brały udział obie strony. Wskazane wyżej uchybienia w zakresie przeprowadzenia rozprawy nie skutkują jednak oceną, że rozprawa nie została przeprowadzona, a w rezultacie wskazane uchybienia nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa.

Z protokołów przesłuchań stron oraz składania przezeń oświadczeń wynika, że na rozprawach doszło do odczytania opinii biegłych. Nieobecność biegłych nie miała wpływu na wysokość odszkodowania. Wysokość odszkodowania nie została zakwestionowana przez zainteresowane strony ani po zapoznaniu się z operatami szacunkowymi, ani po wydaniu decyzji ustalającej odszkodowanie. Brak udziału biegłych w rozprawie stanowi w takiej sytuacji uchybienie, które nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09).

Ocena, że wskazane wyżej uchybienia proceduralne nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, a zatem za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wynika, niezależnie od okoliczności już wyżej wskazanych, z tego, że wymagane przepisem art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości opinie zostały przeprowadzone, a nadto, ich prawidłowość merytoryczna nie została podważona. W tej sytuacji, zgoda poprzedniczek prawnych skarżącego na ustaloną wysokość odszkodowania może być rozumiana jako akceptacja prawidłowości przeprowadzonego postępowania, w którym miały możliwość obrony swoich praw oraz akceptacja ustalonego odszkodowania jako słusznej rekompensaty za utratę tytułu własności do nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.