Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 530/19 po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. K., A. D. i T. K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności aktu nadania gospodarstwa rolnego.
Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zarzucając wyrokowi:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy Kolegium dokonało wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego i w zakresie w jakim ustalenie stanu faktycznego jest możliwe i dopuszczalne w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mającym na celu wyłącznie weryfikację decyzji wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym w aspekcie znamion kwalifikowanej wadliwości określonej w art 156 § 1 bądź w przepisach szczególnych;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art., 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nadania nr [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. Kolegium winno było - na co wskazuje treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym pośrednio zawarte w nim wytyczne w zakresie dalszego postępowania - dokonać ponownie ustalenia stanu faktycznego sprawy zakończonej weryfikowaną decyzją ostateczną w celu potwierdzenia prawidłowości stosownych ustaleń dokonanych przez organ w postępowaniu jurysdykcyjnym, jak również dokonanie samodzielnych ustaleń w zakresie, który nie podlegał badaniu w postępowaniu jurysdykcyjnym, bądź też w zakresie którego nie udało się dokonać w tym postępowaniu, podczas gdy rolą organu w toku postępowania nieważnościowego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy i jej merytoryczne rozstrzyganie, w szczególności w zakresie normy, która w ocenie Sądu mogła lub powinna stanowić podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia lecz badanie, czy kwestionowany w postępowaniu nieważnościowym akt administracyjny obarczony jest kwalifikowaną wadliwością, a w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa związanego z ustaleniami stanu faktycznego sprawy zbadanie wyłącznie, czy organ w postępowaniu jurysdykcyjnym dokonał stosownych ustaleń w zakresie wyznaczonym normą prawa materialnego, która stanowić miała podstawę prawną rozstrzygnięcia, przy zastosowaniu prawidłowej jej wykładni.
- 3) art. 3 § 1 oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO, pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., podczas gdy Kolegium dokonało wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego w zakresie możliwym i dopuszczalnym w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, tj. nie dokonując oceny prawidłowości dokonanych ustaleń stanu faktycznego, jak też wiarygodności poszczególnych dowodów i środków dowodowych, lecz badając jedynie, czy ustaleń stanu faktycznego dokonano w granicach wyznaczonych treścią normy prawa materialnego,
- 4) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga na zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia 11 czerwca 2019 r., jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.
- 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, w związku z naruszeniem art. 1, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., w postaci naruszenia:
- 1) art. 5 i 10 dekretu z 1951 r., poprzez przyjęcie w aspekcie uwarunkowań prawnych, społecznych i historycznych istniejących w dacie wydania aktu administracyjnego weryfikowanego w trybie stwierdzenia nieważności, że wydanie w 1959 r. na jego podstawie aktu nadania przedmiotowej nieruchomości nie było dopuszczalne i poprzez przyjęcie, że faktyczną podstawę prawną wydania przedmiotowej decyzji stanowić mógł przepis nie wymieniony w treści tego aktu, tj. art. 15 ust. 3 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14 poz. 78),
- 2) art. 15 ust. 1, 2 i 3 dekretu z 1955 r., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ustalony w sprawie stan faktyczny - w przypadku, gdyby przepisy niniejszego aktu powinny znajdować zastosowanie w niniejszej sprawie, względnie uznania, że to przepisy art. 15 ust. 1, 2 i 3 niniejszego dekretu stanowić mogły faktyczną podstawę weryfikowanej decyzji - nie mieści się w materialnoprawnych ramach wyznaczonych przez przywołane przepisy, podczas gdy z zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 1959 r., znak: [...] wynika, że nieruchomość rolna w [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, która następnie aktem nadania nr [...] z dnia [...] sierpnia 1959 r. nadana została H. K. i które to zaświadczenie wydane przez właściwy organ stanowić może przejaw "stwierdzenia" wobec braku wskazania odmiennej formy prawnej, w rozumieniu art. 15 ust. 2 ww. dekretu.
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zestawienie ww zaświadczenia z danymi z protokołu z zakresu prac uwłaszczeniowych z dnia 12 sierpnia 1959 r., bezspornie wynika, że Kolegium dokonało właściwej oceny sprawy uznając, że nieruchomość po zmarłym J. K. stanowiła własność Państwa i przeznaczona była na cele osadnictwa, tj. włączona do zapasu ziemi, o którym mowa w art. 1 dekretu z 1947 r. Dawało to, w ocenie Kolegium, podstawy do nadania w 1959 r. H. K. własności działki nr [...] we wsi [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Ponadto zażądano rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W związku z tym, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 20 marca 2023 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Na wstępie zaznaczyć należy, że aktem nadania z dnia [...] czerwca 1947 r., Nr [...], Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w S., działając na podstawie art. 25, 33 i 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 49, poz. 279 – zwany dalej "dekretem z 6 września 1946 r.") nadała J.K. gospodarstwo rolne nr [...] o powierzchni [...] ha, położone w gromadzie [...], gmina [...], powiat [...]. Z kolei dnia [...] października 1947 r. Starosta S. na podstawie art. 31 dekretu z 6 września 1946 r. wydał orzeczenie Nr [...] o wykonaniu powyższego aktu nadania, przenosząc na J. K. własność nabytego gospodarstwa.
Dnia 12 sierpnia 1959 r. doszło do spisania protokołu z zakresu prac uwłaszczeniowych dotyczących gospodarstwa rolnego w [...] z udziałem H. K., która oświadczyła do protokołu, że jej ojciec posiadał gospodarstwo od 1945 r. do 1950 r. Następnie, do 1957 r. gospodarstwo było użytkowane przez Spółdzielnię Produkcyjną [...]. Po rozwiązaniu Spółdzielni, H. K. jako córka przejęła gospodarstwo w spadku po J. K. i użytkowała go od 1956 r. W dokumencie tym znalazł się także zapis, że "nie wydano orzeczenia o przyjęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 15 – art. 2". Jednocześnie, w protokole zaznaczono, że w stosunku do pierwszego użytkownika J. K. "wydać orzeczenie z art. 101", a w stosunku do obecnego użytkownika H. K. dokonać uwłaszczenia.
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S., działając na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przyjętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233), art. 6 dekretu z 6 września 1946r. oraz art. 77 ust. 1 ustawy z 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz.16) w dniu [...] sierpnia 1959 r., wydało zaświadczenie nr [...] stwierdzające, że wchodząca w skład gospodarstwa nieruchomość rolna stanowi własność Skarbu Państwa i przeznaczona jest na cele osadnictwa.
Powiatowa Komisja Ziemska w S. aktem nadania nr [...], z dnia 14 sierpnia 1959 r., wydanym na podstawie art. 5 i 10 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340 – zwanym dalej "dekretem z 1951 r.") nadała H. K. ww. gospodarstwo rolne w W., określając powierzchnie gruntów na [...] ha. W dokumencie zamieszczono również wzmiankę, iż "niniejszym aktem poświadcza się, że nadane gospodarstwo – działka stanowi własność osoby w tym akcie wymienionej". Dnia [...] sierpnia 1959 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. wystąpiło z wnioskiem do Sądu Powiatowego w S. o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w J. stwierdził, że spadek po J. K. zmarłym w dniu [...] czerwca 1954 r. nabyły na podstawie ustawy jego żona H. K. oraz ich dzieci; H. K., B. K. oraz A. D. i J. K. w części ogólnej jak i w części dotyczącej dziedziczenia wchodzącego w skład spadku gospodarstwa rolnego.
Wnioskiem z dnia 21 października 2016 r. J. K. i A. D. wystąpiły do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności aktu nadania z [...] sierpnia 1959 r. nr [...] ewentualnie o stwierdzenie, że przedmiotowy akt został wydany z naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawczyń akt ten został wydany z rażącym naruszeniem art. 3, art. 5 i art. 10 dekretu z 1951 r. Strony wskazały m.in., że J. K. opuścił gospodarstwo rolne w [...] na przełomie lat 1953/1954 z powodu, jak przypuszczają, przymuszania go do podjęcia pracy w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa na tamtym terenie i wyjechał do J., gdzie zmarł. Zdaniem wnioskodawczyń akt nadania z dnia 14 sierpnia 1959 r., nie uwzględniał praw do spadku wszystkich spadkobierców po J.K.
Ponadto gospodarstwo rolne w W. zostało nadane H. K. bez wydania uprzedniego orzeczenia o jego przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, co wprost zostało zapisane w protokole z zakresu prac uwłaszczeniowych.
Organ odmawiając stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi z 14 sierpnia 1959 r. powoływał się na protokół z 12 sierpnia 1959 r. z ustalenia zakresu prac uwłaszczeniowych oraz zaświadczenie z 14 sierpnia 1959 r. potwierdzające, że nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa. Organ argumentował, powołując się na regulację art. 27 oraz art. 28 ust. 1 i 2 dekretu z 1946 r., że prawo wynikające z aktu nadania ziemi z 22 czerwca 1947 r. nie jest dziedziczne ani zbywalne. A osoba, która otrzymała akt nadania, obowiązana jest prowadzić swe gospodarstwo osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nią razem we wspólnocie gospodarczej. Niezastosowanie się do tego obowiązku uzasadnia cofnięcie aktu nadania.
Skarżący kwestionując stanowisko organu, podnosili że w wykonaniu aktu nadania wydane zostało orzeczenie przenoszące własność gospodarstwa na rzecz J.K., które to prawo jest dziedziczne i powinni je nabyć wszyscy spadkobiercy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, iż organ nie ustalił w jakim trybie własność tej nieruchomości przeszła z powrotem na Skarb Państwa. Nie wynika to z zaświadczenia z [...] sierpnia 1959 r., potwierdzającego jedynie prawo własności Skarbu Państwa, ale bez wskazania podstawy materialnoprawnej nabycia. Zdaniem Sądu, taką podstawę mógł stanowić art. 15 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (tj. Dz.U. z 1959 r. Nr 14 poz. 78 – zwanym dalej "dekretem z 1955 r."), dotyczący gospodarstw opuszczonych przez właściciela, które z mocy prawa przechodziły na Skarb Państawa. WSA nakazał organowi wyjaśnienie, czy J. K. rzeczywiście utracił własność tej nieruchomości i czy istniała podstawa prawna do uwłaszczenia H. K., a jedynie nie została właściwie powołana, czy takowej podstawy nie było, a nieruchomość weszła w skład spadku po J. K. i była przedmiotem dziedziczenia przez córkę H. i pozostałe dzieci zgodnie z postanowieniem stwierdzającym prawa do spadku.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, a sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Naruszenia te, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, dotyczą postępowania wyjaśniającego w aspekcie zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności wydania aktu bez podstawy prawnej lub z rażacym naruszeniem prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie ponownego ustalenia stanu faktycznego w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją (aktem), która ma walor ostateczności. Analiza materiału zgromadzonego w sprawie w kontekście oceny prawnej organu czyni uzasadnionym stanowisko Sądu I instancji o niewyjaśnieniu, czy istniała podstawa materialnoprawna do uwłaszczenia H. K.. Trafnie Sąd I instancji ocenił, iż z załączonych dokumentów w postaci protokołu z ustalenia zakresu prac uwłaszczeniowych oraz zaświadczenia potwierdzającego własność Skarbu Państwa, nie da się wywieść, dlaczego J. K. utracił własność nieruchomości nabytej aktem nadania z 1946 r. i jak uzyskał własność tej nieruchomości Skarb Państwa.
Przepisy powołane w zaświadczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S. z [...] sierpnia 1959 r. jak i podstawa prawna wskazana w akcie nadania z [...] sierpnia 1959 r. nie dają odpowiedzi na te pytania. Słusznie więc Sąd nakazał ustalić, czy został wydany przez Prezydium akt wygaszający akt nadania ziemi z 1946 r. (mocą którego J. K. ojciec H. K. nabył własność przedmiotowej nieruchomości) i przywracający własność Skarbu Państwa do tego gruntu. Tym samym, podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż dokładne ustalenie stanu faktycznego pozwoli na ocenę, czy brak powołania się w zaświadczeniu art. 15 ust. 3 dekretu z 1955 r. stanowiło kwalifikowaną wadę wydanego na jego podstawie aktu nadania ziemi, czy też stanowiło to jedynie pominięcie wskazania podstawy prawnej, która w rzeczywistości istniała.
Stąd, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 15 ust. 3 dekretu z 1955 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. uznać należy za nieusprawiedliwione. Albowiem, ocena prawna i wskazania Sądu pierwszej instancji dotyczą w istocie postępowania wyjaśniającego, które organ winien przeprowadzić celem ustalenia przesłanek z art. 156 § 1, w szczególności istnienia podstawy prawnej do wydanego na rzecz H. K. aktu nadania ziemi.
Wobec tego, że w wyniku uwzględnienia skargi organ odwoławczy będzie ponownie rozpoznawał sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie uwzględnienie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Powyższa regulacja winna zatem znaleźć zastosowanie w badanej sprawie, skoro od dnia wejścia do obrotu prawnego i wywołania skutków prawnych przez kontrolowany w trybie nadzoru akt nadania ziemi z dnia 14 sierpnia 1959 r. upłynęło ponad trzydzieści lat.
Jakkolwiek powyższy przepis wskazuje, iż w sytuacji w nim opisanej postępowanie administracyjne umarza się z mocy prawa, to na gruncie zacytowanego przepisu utrwaliła się linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą, z uwagi na względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego "umorzenie postępowania z mocy prawa" wymaga potwierdzenia stosownym aktem (decyzją albo wyrokiem) - zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20 i z 28 września 2022 r., sygn. akt I OSK 1511/19 oraz postanowienie NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 658/23.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.