Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 grudnia 2005 r. J. G. zwrócił się do Wójta Gminy w Wilkowicach o odszkodowanie za zajętą pod drogę gminną część działki nr [...] o pow. ok. 400 m2, położoną w M. przy ul. E. [...].
Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], Wojewoda Śląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Wilkowice własności nieruchomości drogowej, położonej w Gminie Wilkowice, obręb M., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0367 ha, zajętej pod drogę publiczną – ul. E., objętej księgą wieczystą Nr [...]. Wojewoda Śląski wskazał jako właścicieli działki ujawnionych w księdze wieczystej na dzień 31 grudnia 1998 r. J. G. oraz E. G. po ½ części zaznaczając, że na podstawie umowy darowizny z dnia 6 maja 2005 r. prawo własności wpisano na rzecz J. G. w ½ części oraz W. G. i E. G. po ¼ części.
Pismem z dnia 11 czerwca 2008 r. Wójt Gminy Wilkowice przekazał opisaną wyżej decyzję Wojewody Śląskiego wraz z wymienionym na wstępie wnioskiem J. G. Straroście Bielskiemu celem ustalenia wysokości odszkodowania.
W toku postępowania sporządzony został w dniu 10 września 2010 r. operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego J. B., który określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na kwotę 11.410,00 zł.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...], Starosta Bielski działając na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), ustalił odszkodowanie za ½ część przedmiotowej nieruchomości w kwocie 5.705,00 zł, które miała wypłacić Gmina Wilkowice na rzecz J. G. Wspólne odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. G. i skarżący E. G. Domagali się uzupełnienia decyzji o kwotę 5.705,00 zł na rzecz drugiego współwłaściciela – E. G.. Oświadczyli, że składając wniosek J. G. występował zawsze w imieniu obu współwłaścicieli.
Kolejnym pismem z dnia 30 grudnia 2010 r. J. G. uzupełnił odwołanie wskazując, że roszczenia objęte jego pismem z dnia 20 grudnia 2005 r. dotyczyły całej działki zajętej przez Gminę. Wskazał na pisma organów administracji, w których obaj współwłaściciele byli wymieniani. Ponowił żądanie przyznania odszkodowania w pełnej wysokości.
Na wezwanie organu odwoławczego, J. G. przedłożył pełnomocnictwo udzielone mu przez E. G. w dniu 16 grudnia 2005 r. Z treści tego pełnomocnictwa wynika, że umocowanie obejmuje złożenie wniosku w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oraz załatwienie formalności i dokumentów w tej sprawie.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania, przytoczył przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz opisał i ocenił sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Organ ustalił też, że wniosek o odszkodowanie w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r., złożył jedynie J. G. i z treści tego wniosku nie wynika, aby działał on w imieniu i na rzecz E. G.. Organ przyznał, że w trakcie postępowania odwoławczego złożone zostało pełnomocnictwo E. G., jednak J. G. nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że wniosek o odszkodowanie został złożony w ustawowym terminie również przez E. G. W ocenie organu późniejsze złożenie pełnomocnictwa nie może prowadzić do przyjęcia, że wniosek o odszkodowanie w dniu 20 grudnia 2005 r. złożył także E. G. Z kolei postanowieniem wydanym również w dniu 9 sierpnia 2011 r., Wojewoda Śląski stwierdził niedopuszczalność odwołania E. G. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż E. G. nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z dnia 24 listopada 2010 r., a zatem nie posiada on w tym przypadku legitymacji odwoławczej.
Przedmiotem skargi wniesionej do tut. Sądu przez E. G. stało się właśnie to ostatnio wymienione rozstrzygnięcie organu odwoławczego, tj. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego.
Skarżący zarzucił obrazę art. 28 k.p.a. w związku z art. 32 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że J. G. działał w jego imieniu już od daty udzielenia pełnomocnictwa, a zatem również w zakresie wniosku w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Powołał się przy tym na art. 103 Kodeksu cywilnego na wypadek, gdyby przyjąć, że J. G. działał bez umocowania. Stwierdził jednak, że w tej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż pełnomocnictwo udzielone zostało na piśmie i dołączone do akt sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
W piśmie procesowym z dnia 3 lutego 2012 r. skarżący przedstawił dodatkowe argumenty, które w jego ocenie przemawiają za zasadnością roszczenia o wypłatę odszkodowania za przypadający mu udział w nieruchomości. Powtórzył też, że udzielone w grudniu 2005 r. pełnomocnictwo obejmowało upoważnienie do reprezentowania w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że organ odwoławczy pochopnie przyjął, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją organu pierwszej instancji. Jakkolwiek sąd zauważył, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji występował jedynie J. G., to jednak w świetle zgromadzonych w postępowaniu odwoławczym dowodów przyjąć należało, że działał on również w imieniu skarżącego. Z dołączonego w toku postępowania odwoławczego pełnomocnictwa wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że obejmowało ono umocowanie do złożenia wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Pełnomocnictwo to nie zostało w żaden sposób zakwestionowane przez organ.
Dodatkowo sąd zauważył, że J. G. w toku postępowania odwoławczego w sposób wyraźny oświadczył, iż działał także w imieniu skarżącego. Okoliczność ta została też potwierdzona przez samego skarżącego, czemu dał wyraz osobiście podpisując odwołanie.
Sąd stwierdził, że z uwagi na to, iż uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym na co słusznie zwrócono uwagę w skardze. Podkreślenia wymaga fakt, iż zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. W myśl art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki.
Przepis art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego obejmuje swoją regulacją dwie sytuacje; pierwsza to ta gdy, pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa; druga to ta, gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. W wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Op 238/08 Sąd stwierdził, że działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 k.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania.
W sytuacji zaś kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi tylko inne uchybienie. Należy zatem stwierdzić, że posiłkowe stosowanie przepisów kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa, ma na celu rozwiązanie sytuacji, które nie zostały objęte regulacją wynikającą z przepisów k.p.a.
Sąd stwierdził, że powołane przepisy Kodeksu cywilnego nie znalazły w sprawie zastosowania wprost. W sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania w imieniu skarżącego, a jedynie nie przedłożył dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Brak ten został uzupełniony w postępowaniu odwoławczym. Przywołanie powyższych przepisów k.c. ma jednak takie znaczenie, że potwierdzenie przez skarżącego czynności zdziałanych przez pełnomocnika rozwiewa ewentualne wątpliwości, jakie mogłyby się nasuwać przy ocenie złożonego pełnomocnictwa. Jeżeli nawet takie wątpliwości pojawiły się w postępowaniu odwoławczym, to obowiązkiem organu odwoławczego było ich wyjaśnienie. Brak wyjaśnienia tej kwestii przesądza dodatkowo, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7 i 9 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jakkolwiek zgodzić się trzeba z Wojewodą, że złożony w dniu 20 grudnia 2005 r. przez J. G. wniosek o wypłatę odszkodowania nie określał, że jest składany również w imieniu skarżącego, to nie oznacza to jednak, że przy uwzględnieniu treści art. 7 i 9 k.p.a. organ był zwolniony z obowiązku zbadania czy sformułowane w nim żądanie jest oczywiste i nie nasuwa wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy. W sytuacji bowiem gdy z wniosku tego wynikało jednoznacznie, że dotyczy on całej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a dodatkowo z akt sprawy wynikało, że nieruchomość ta w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność skarżącego, to przy uwzględnieniu treści art. 73 ust. 4 ustawy reformującej należało wyjaśnić czy wnioskodawca występował również w imieniu skarżącego, czy też tylko w imieniu własnym. Jakkolwiek z art. 9 k.p.a. nie można wyprowadzić wniosku, że na organach orzekających spoczywa obowiązek informowania stron o treści wszystkich przepisów prawa i o wszystkich możliwych rozwiązaniach procesowych, to niewątpliwie wynikające z niego obowiązki organów należy odnieść do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Przy przyjęciu innego stanowiska, wynikające z tych przepisów zasady postępowania byłyby pozbawione rzeczywistej i praktycznej treści (por. wyrok tut. Sądu z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn.. akt II SA/Gl 252/11).
Sąd stwierdził, że za taką wykładnią powołanych przepisów przemawia również wynikający z art. 2 Konstytucji RP obowiązek realizacji zasady sprawiedliwości społecznej oraz z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP obowiązek realizacji zasady ochrony własności, gdy zważy się, że sprawa dotyczy odszkodowania za utratę z mocy prawa własności nieruchomości, a upływ terminu określonego w art. 73 ust. 4 ustawy skutkuje wygaśnięciem roszczenia do tego odszkodowania.
Sąd stwierdził, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, której w dniu 31 grudnia 1998 r. był współwłaścicielem. Ponieważ okoliczność ta została ujawniona dopiero w postępowaniu odwoławczym, to rolą organu odwoławczego było dokonanie oceny wniesionego przez skarżącego odwołania pod kątem odpowiedniego zakwalifikowania jego wystąpienia na tym etapie postępowania. Wystąpienie to w istocie dotyczyło żądania rozstrzygnięcia w części, w której nie orzekał organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu możliwym i właściwym w niniejszej sprawie, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, było potraktowanie tego odwołania w części składanej przez skarżącego, jako wniosku o uzupełnienie decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 111 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/GL 765/11, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł, że nie podlega ono wykonaniu w całości. Sąd zasądził ponadto zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądowi I instancji zarzucił:
- 1. naruszenie art. 3 §1 i art. 145 §1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Wojewoda Śląski wydał postanowienie z dnia 9 sierpnia 2011 r. znak: NW/XIV/77241/115/10 z naruszeniem art. 7, 9 i 33 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że sam fakt udzielenia pełnomocnictwa nie oznacza, że podejmowane przez pełnomocnika czynności wykonywane są w imieniu mocodawcy. O wykonywaniu czynności w imieniu osoby trzeciej, pełnomocnik powinien oświadczyć w momencie składania oświadczenia woli. W złożonym przez J. G. w dniu 20 grudnia 2005 r. wniosku o odszkodowanie wskazano: "Przed wielu laty Gmina zajęła część mojej działki nr 1046 (400 m²) w M. przy ul. E. [...] na drogę gminną bez żadnej rekompensaty. W związku z tym i zgodnie z przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami wnoszę zapłatę za zajętą przez Gminę część ww. nieruchomości". Wniosek został podpisany przez J. G..
W ocenie organu odwoławczego z przedmiotowego wniosku nie wynika, że J. G. działa również w imieniu E. G. W trakcie całego postępowania prowadzonego przez organ I instancji, tj. od daty złożenia wniosku o odszkodowanie (od 20 grudnia 2005 r.) do jego zakończenia (listopad 2010 r.) J. G. nie wskazał, że działa także w imieniu brata E. G., nie przedłożył również pełnomocnictwa, choć data jego wystawienia (16 grudnia 2005 r.) wskazuje, że musiałby być w jego posiadaniu. Nie mniej nie podejmował on czynności w imieniu swojego mocodawcy.
Wskazując na powyższe organ wnosił o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na zasadzie art. 185 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- 2. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych,
- 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 §2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, tj. sprawy zgodności z prawem postanowienia Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Sąd I instancji uwzględnił skargę na zaskarżone w sprawie postanowienie, wskazując m.in. na naruszenie przez organ przepisów art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w jego konsekwencji również art. 7 i 9 k.p.a. Z tych względów kluczową w sprawie jest kwestia kontroli prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 145 §1 lit. c) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem "art.
33. §1. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. §2. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. §3. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. §4. W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony". Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach ww. zarzutu nie jest zasadną dokonana przez sąd I instancji ocena naruszenia w zaskarżonym postanowieniu art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego, a opierająca się na odpowiednim stosowaniu przepisów art. 103 i art. 104 Kodeksu cywilnego. Z wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie jednoznacznie wynika, że był on złożony w imieniu J. G. i dotyczył wypłaty odszkodowania za " (...) zajętą przez Gminę część jego działki". Do wniosku nie zostało także załączone pełnomocnictwo udzielone wnioskującemu przez E. G. do działania także w jego imieniu i na jego rzecz. Skoro z wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że został on złożony przez J. G., a dodatkowo nie zostało przedłożone pełnomocnictwo, które by wskazywało, że składający wniosek działa również w imieniu E. G., to jednocześnie w zaskarżonym postanowieniu nie został naruszony art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie się przez sąd I instancji do odpowiedniego stosowania przepisów art. 103 i 104 Kodeksu cywilnego nie jest usprawiedliwione. Przepisy te wskazują na sytuację faktyczną działania w imieniu osoby trzeciej, bez wymaganego przepisami prawa przedłożenia pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że J. G. nie działał w imieniu E. G. i z tego względu nie jest zasadnym wskazywanie na odpowiednie stosowanie art. 103 i 104 Kodeksu cywilnego, co do potwierdzenia przez mocodawcę czynności dokonanej w jego imieniu przez pełnomocnika. Z tych względów sąd I instancji dokonał w zaskarżonym wyroku błędnej wykładni art. 33 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 §1 lit. c) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wskazanego przez Sąd I instancji niewyjaśnienia przez organ wydający zaskarżone postanowienie kwestii pełnomocnictwa udzielonego przez E. G. J. G. Skoro zarzut naruszenia art. 33 nie jest zasadny, ze względu na oczywisty brak przedłożenia przez składającego wniosek w sprawie administracyjnej pełnomocnictwa do działania w imieniu E. G. i w wyniku tego, że składający wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego działał tylko i wyłącznie w imieniu własnym, to organ administracyjny nie naruszył art. 7 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego w omawianym zakresie, tj. kwestii braku wyjaśnienia pełnomocnictwa w sprawie.
Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powinien rozpoznać postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, skoro Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a ta zawierała usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 §1 i 145 §1 lit. c) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 33, 7 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego we wskazanym wyżej zakresie błędnej ich wykładni, to jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 §1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 207 §2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.