Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę I. D.-B. na przewlekłość Wojewody [...] w opisanym w sentencji przedmiocie i stwierdził przewlekłość postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2014 r. w terminie dwóch miesięcy, przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł i orzekł o kosztach postępowania.
Jak podał w jego uzasadnieniu, w dniu [...] października 2018 r. skarżąca wniosła skargę w tej sprawie, domagając się zastosowania środków przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej P.p.s.a., w tym stwierdzenia rażącej przewlekłości, przyznania sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Zarzuciła naruszenie art. 35 § 1, 2, 3 K.p.a. oraz art. 7, art. 8, art. 12 § 1 tej ustawy i art. 110, art. 126 K.p.a. W motywach skargi wskazała, iż postępowanie w sprawie wszczęła wnioskiem z sierpnia 2014 r. lecz dotąd go nie zakończono. Taki stan rzeczy narusza regulację dotyczącą terminów załatwiania spraw, jak również zasadę prowadzenia postępowania wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W toku postępowania – w dniu [...] maja 2017 r. - strona uzyskała postanowienie stwierdzające spełnienie przesłanek do otrzymania rekompensaty, po czym złożyła operat szacunkowy określający wartość pozostawionej nieruchomości. Zatem w jej ocenie zaistniały podstawy do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, dowodząc konieczności prowadzenia postępowania dowodowego wymagającego dłuższego czasu. Wyjaśnił, iż wspomniane w skardze postanowienie nie jest równoznaczne z automatycznym ustaleniem prawa do rekompensaty, bo nie wiąże organu co do meritum. W jego ocenie dokonywane czynności w sprawie nie nosiły znamion zbędnych czy niekoniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, pozornych, a zatem uzasadniających przypisanie mu przewlekłości. Tym bardziej, że postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na przewlekłość postępowania ocenił jako bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznając skargę za dopuszczalną, wskazał na wyczerpanie trybu ponaglenia z art. 37 § 1 K.p.a., a uznając ją za merytorycznie trafną, powołał się na art. 149 P.p.s.a., którego treść w poszczególnych jednostkach redakcyjnych przedstawił w motywach wyroku. Następnie przybliżył reguły postępowania organów administracji publicznej uregulowane w art. 12 i art. 35 K.p.a., wreszcie pojęcie przewlekłości postępowania, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Przesłankami tej instytucji są prowadzenie postępowania nieefektywnie poprzez wykonywanie czynności pozornych, bądź w dużych odstępach czasowych, opieszale, niesprawnie, nieskutecznie, przekraczając rozsądne grancie czasowe, w tym też nieuzasadnione przedłużanie terminów zakończenia sprawy.
W ocenie tych przesłanek należy uwzględniać stopień zawiłości sprawy i postawę stron. Przewlekłość jest kwalifikowaną formą bezczynności. W dalszej kolejności ujawnił obszernie przebieg postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r., w tym okres zawieszenia postępowania (od [...] lutego 2015 r. do [...] stycznia 2016 r.), oraz daty pism do pełnomocników strony i ich odpowiedzi na wezwania. W toku postępowania wydano tylko jedno postanowienie (z dnia [...] października 2017 r.) o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Pisma, jakie dominowały w sprawie były to pisma wzywające do przedłożenia pełnomocnictw, o dokumentację dowodową, o operat szacunkowy i o jego weryfikację. Analizując stan sprawy Sąd meriti doszedł do przekonania, iż organ przewlekle, z rażącym naruszeniem prawa, prowadził postępowanie w tej sprawie. Dokonywał bowiem czynności formalnych, zbędnych, pomiędzy którymi istniały długie okresy przerw, a materiał dowodowy nie był skoncentrowany.
Przez kilka lat podejmował szereg czynności pozornych, które nie prowadziły, a co najmniej nie zbliżały do załatwienia sprawy co do istoty, a bezsprzecznie do tego właśnie zobowiązane są organy administracji publicznej na mocy obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane przez organ nie nosiły znamion koncentracji niezbędnej w świetle art. 12 K.p.a. Tę przewlekłość Sąd I instancji uznał za rażącą, gdyż pomimo upływu 4 lat i wydania postanowienia z dnia [...] maja 2017 r. o spełnieniu przesłanek do uzyskania rekompensaty, sprawa nadal jest na wstępnym etapie.
Nadto ma charakter oczywisty. Orzekając o terminie załatwienia sprawy, uznał iż dwa miesiące od otrzymania akt z prawomocnym wyrokiem są wystarczające. Natomiast przyznając skarżącej sumę pieniężną miał na uwadze kwalifikowany charakter przewlekłości, pozorność działań organu i wysokość kwoty w dolnych granicach dopuszczonych przez ustawę, ale też uwzględnił stopień zawinienia organu, który nie był bierny, lecz działał nieskutecznie. Rozstrzygnięcie oparł o przepisy art. 149 § 1 pkt 1, 2, § 1a, § 2 oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w punkcie 1 w zakresie stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w punkcie 3 orzekającym o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej. Domagał się jego uchylenia w tym zakresie i stwierdzenia, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz braku podstaw do przyznania sumy pieniężnej, nadto zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wyrokowi temu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 149 § 1a i § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa z uwagi na brak koncentracji materiału dowodowego oraz brak jasnej koncepcji załatwienia sprawy, a w konsekwencji obciążenie zwłoką w tym zakresie organu, podczas gdy ten podejmował czynności niezbędne do zakończenia sprawy,
- - art. 149 § 1a i § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 K.p.a. poprzez pominięcie wystąpienia w sprawie przyczyn opóźnienia niezależnych od organu i wliczenie do okresu załatwiania sprawy okresu jej zawieszenia, a w konsekwencji przyjęcie, że sprawa trwała ok. 4 lat,
- - art. 149 § 1a i § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie, że organ wyznaczał zbyt długie terminy do uzupełnienia wniosku, pism i materiału sprawy, co stanowiło jeden z powodów przypisania przewlekłości rażącego charakteru,
- - art. 149 § 2 w związku z art. 149 § 1 i 1a P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki przyznania stronie sumy pieniężnej z uwagi na okoliczności sprawy, podczas gdy przewlekłość nie miała rażącego charakteru, a strona wnosząc skargę w tym zakresie nie podała żadnych okoliczności uzasadniających to żądanie.
Jednocześnie organ zrzekł się rozprawy kasacyjnej.
W motywach skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując przede wszystkim brak uwzględnienia przez Sąd meriti okresu zawieszenia postępowania, nadto pominięcie stopnia skomplikowania sprawy i charakteru dokonywanych czynności, które nie były czynnościami pozornymi, nieefekywnymi, a zmierzały do załatwienia sprawy. W ocenie jej autora, terminy pomiędzy czynnościami, jak też terminy zakreślane stornie dla wykonywania wezwań nie były nadmiernie długie, zmierzały do poszerzenia materiału dowodowego, co było konieczne, a którym nie przeczy wydanie postanowienia opartego o art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Odstępy pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie wynikały ze złej woli organu, a z braków kadrowych i dużej ilości spraw. Z tych powodów uznał zaskarżony wyrok w zakwestionowanej części za nietrafny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. D.-B. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdyż ziściły się przesłanki z art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna okazała się pozbawiona usprawiedliwionej podstawy.
Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego, którą oceniając trzeba wpierw zwrócić uwagę, iż przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. dotyczy stwierdzenia przewlekłości (w wypadku braku podstaw do zobowiązania organu do załatwienia sprawy), której kasacja nie kwestionuje. Tak więc nieporozumieniem jest jego powołanie jako naruszonego. Natomiast art. 149 § 1a dotyczy charakteru przewlekłości, zaś art. 149 § 2 m.in. przyznania sumy pieniężnej. Zatem tylko zastosowanie i wykładnia tych przepisów, wraz z ich dopełnieniem, mogły być badane przez Sąd II instancji.
Dalej, porządkując zakres rozpoznania godzi się podkreślić, że skoro kasacja nie podważyła stanu faktycznego sprawy, ocena jej zarzutów musiała zostać dokonana na bazie tychże ustaleń poczynionych przez Sąd Wojewódzki. Przesłanki rażącego naruszenia prawa stwierdzoną w sprawie przewlekłością nie zostały w ustawie zdefiniowane, zatem materia ta pozostawiona została praktyce - swobodzie sędziowskiej, opartej o jurydyczne kryteria odniesione do realiów konkretnej sprawy. Jest to materia delikatna i ocenna, przeto tylko wówczas gdy przekroczono reguły logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, oraz fakty i okoliczności danej sprawy, można przyjętą wersję skutecznie podważyć. Instytucja przewlekłości postępowania skupia swe zainteresowanie na dokonywanych czynnościach przez organ, gdyż celem w tego rodzaju sprawach nie jest w zasadzie badanie zachowania terminów ustawowych dla zakończenia sprawy administracyjnej.
Ta kwestia jest bardziej akcentowana w wypadku skargi na bezczynność. Oceniając charakter naruszenia prawa przewlekłością można odwołać się do orzecznictwa i praktyki wypracowanej na gruncie rażącego naruszenia prawa. Tam zaś stanowi się w uproszczeniu, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (p. Janusz Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 808-812). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.
CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przeciwstawia się mu "zwyczajne" naruszenie, bo nie każda bezczynność czy przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa. Należy bowiem różnicować pewne sytuacje, stan spraw i uwzględnić całokształt okoliczności mających wpływ na przyjęcie takiej cechy. Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy. Z kolei uznanie (swoboda sędziowska) sądu orzekającego cechuje brak sztywnych ram oceny danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Okoliczności te wymagają wnikliwego rozważenia i przedstawienia tego procesu w uzasadnieniu wyroku. Ocena dokonana przez Sąd I instancji w tej sprawie, jak i przedstawione jej motywy, odpowiadają tym kryteriom i nie uchybiają przepisom w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Zatem nie pozwalają na wzruszenie zaskarżonego wyroku. Przywołane przez kasatora okoliczności w postaci lekceważenia strony, czy okresu trwania sprawy, czy wreszcie okresu zawieszenia postępowania, nie są jedynymi czynnikami rażącego naruszenia prawa. Należą do nich m.in., na co słusznie zwrócił uwagę Sąd meriti, opieszałe działanie, w tym długie odstępy pomiędzy czynnościami, czynności nieefektywne – nieprowadzące bezpośrednio do załatwienia sprawy. Obejmują także wadliwe zawieszanie postępowania, o jakim w zasadzie nie można mówić w sprawie, choć rzeczywiście podjęcie postępowania nastąpiło dopiero po miesiącu od złożenia wniosku. Wszak nawet uwzględnienie okresu zawieszenia, daje czas trwania postępowania 3 lata. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to okres nadmiernie długi. W jego toku rzeczywiście organ podejmował czynności z reguły pozorne, formalne, niezmierzające bezpośrednio do załatwienia sprawy.
Co więcej, tylko raz zostało wydane postanowienie o przedłużeniu terminu jej zakończenia. Ta okoliczność jest oczywiście naganna, przy czym nie ma znaczenia w tej sprawie ocena tego stanu rzeczy dokonana przez organ nadrzędny. Okresy niedziałania były zbyt długie, podobnie jak zakreślane stronie terminy realizacji wezwań, bo kilkumiesięczne, co nie miało uzasadnienia w ich charakterze (np. po przedłożeniu pełnomocnictwa w dniu [...] października 2017 r. kolejna czynność organu miała miejsce [...] listopada tegoż roku, a następnie mimo dołączenia pełnomocnictwa w dniu [...] grudnia 2014 r., zawieszenie postępowania będące kolejną czynnością nastąpiło [...] lutego 2015 r., wezwanie do złożenia oświadczeń datowane na [...] lutego 2017 r. zakreślało termin do [...] czerwca 2017 r.). Oczywiście strona winna współdziałać z organem, co w sprawie nie zawsze było wyraźne, jednak to organ jest prowadzącym postępowanie.
Co więcej, niektóre z wezwań mogły zostać dokonane w jednym piśmie, wiele czynności świadczyło o nieznajomości akt i braku koncepcji rozstrzygnięcia sprawy. Te okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały trafnie rozważone przez Sąd meriti, a zdarzenia i okoliczności podnoszone przez organ nie usprawiedliwiają tego stanu rzeczy, a w każdym razie nie są na tyle ważkie, aby podważyć konkluzję o rażącym naruszeniu prawa niekwestionowaną przewlekłością. W szczególności braki kadrowe i duża ilość spraw nie mogą zniweczyć poprawności tej konkluzji, bo nie uwalniają organu od zarzutu niedziałania, co wielokrotnie podkreślano już w orzecznictwie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2288/16, publ. jw.).
Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1681/15 (publ. jw.), terminy załatwienia sprawy nie są terminami instrukcyjnymi i nie stanowią jedynie sugestii dla organu co do tego, w jakim terminie - w ocenie ustawodawcy - pożądane byłoby zakończenie postępowania administracyjnego. Treść przepisów art. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 § 1, a przede wszystkim art. 35 i art. 36 K.p.a. jest dla organów administracji prowadzących postępowanie wiążąca, a ich niezastosowanie czy przekroczenie ujętych w nich terminów, zawsze stanowi naruszenie prawa.
W konsekwencji czego niepodobna dopatrzeć się naruszenia tych przepisów K.p.a., jak i pozostałych wskazanych w kasacji, przez Sąd I instancji w omawianym przedmiocie, tym bardziej, że regulacja art. 77 K.p.a. nie uzasadniała takiego działania, zaś regulacja art. 80 K.p.a. dotyczy innego etapu postępowania. Wreszcie niepodobna dopatrzeć się uchybienia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., nawet wskazanemu jako dopełnienie przepisu procesowego, bo sięganie po ten przepis jest przedwczesne.
Kasacja nie zdołała także skutecznie podważyć rozstrzygnięcia o przyznaniu sumy pieniężnej. Nie wykracza ona poza ramy swobody sędziowskiej i podane wyżej kryteria, w tym co do wysokości grzywny, której wyraźnie nie podważa. Argumentacja w tym zakresie nie zasługiwała na uwzględnienie; nie doszło zatem do naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Trzeba zważyć, że jakkolwiek skarżąca nie przedstawiła w skardze motywów żądania w tym zakresie, co jest uznawane za konieczne (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17, publ. jw.), to jednak w ocenie obecnego składu, nie można tylko z tej przyczyny żądania tego oddalić, a tym bardziej wzruszyć z tego powodu wyroku uwzględniającego skargę. Trzeba mieć na uwadze po pierwsze brak takiego wymogu w P.p.s.a., w szczególności w art. 57, po wtóre że sumę pieniężną może sąd przyznać z urzędu i wówczas na nim spoczywa uzasadnienie.
Tak też chyba postąpiono w tej sprawie, skoro nie doszło do częściowego oddalenia żądania skargi w tej materii. Przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako wyrównać stronie stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności (przewlekłości) organu, jak i zdyscyplinować organ do szybszego działania. Nie stanowi odszkodowania w rozumieniu cywilistycznym, czego zresztą skarżąca nie podnosiła. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego te cele tej instytucji zostały zrealizowane, nie naruszając jej przesłanek. Kasacja nie podważyła zatem ani zasady jej zastosowania w sprawie, ani wysokości przyznanej sumy, a ten aspekt pozostawiony został swobodzie sędziowskiej, której granic Sąd I instancji nie przekroczył. Co prawda motywy tego rozstrzygnięcia dalekie są od doskonałości, nadto trudno też nie dostrzec wadliwego zamiennego używania zwrotów "suma pieniężna" i "grzywna", które przecież są rożnymi instytucjami, to jednak argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest wystarczająca dla wzruszenia zaskarżonego orzeczenia.
Z tych powodów, na zasadzie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.
- - ---------------------- 2