Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 września 2026 r., sygn. akt I OSK 1250/26

Uzasadnienie

Postanowieniem z 20 maja 2026 r., sygn. akt II SA/Gd 210/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę M.M., A.L. i M.L. (dalej: skarżący) na czynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kartuzach (dalej: organ) w przedmiocie zaniechania przeprowadzenia szacowania wartości zniszczonych produktów pochodzenia zwierzęcego (pkt 1) oraz zwrócił skarżącym kwotę 200 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi (pkt 2).

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący, zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1. 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, podczas gdy zaskarżone zaniechanie dokonania szacowania wartości mienia (jaj konsumpcyjnych) przeznaczonego do utylizacji na podstawie decyzji administracyjnej dotyczy "innej czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
2. 2. art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa objęta niniejszą skargą jest tożsama przedmiotowo ze sprawą toczącą się przed Sądem pod sygnaturą II SAB/Gd 12/26, podczas gdy obie sprawy dotyczą różnych czynności organu, wywołują się z odmiennych podstaw prawnych i zmierzają do ochrony odmiennych uprawnień skarżących, co wyklucza zaistnienie stanu zawisłości sprawy wymaganego przez powołany przepis.

Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący – jako wspólnicy spółki cywilnej prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie obrotu jajami konsumpcyjnymi – wystąpili ze skargą na czynność Powiatowego Lekarza Weterynarii polegającą na zaniechaniu przeprowadzenia szacowania wartości zniszczonych produktów pochodzenia zwierzęcego w postaci około 27 000 sztuk jaj konsumpcyjnych, wycofanych z obrotu i poddanych utylizacji w wyniku decyzji administracyjnej z 2 stycznia 2026 r., wydanej w związku ze stwierdzeniem ogniska wysoce zjadliwej grypy ptaków (HPAI) na terenie województwa [...].

Sąd I instancji odrzucił skargę, uznając, że jej przedmiotem jest czynność nieistniejąca, co uzasadnia zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto w jego ocenie skarga stanowi w istocie skargę na bezczynność organu i jako taka również podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ 2 lutego 2026 r. skarżący wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania należnego skarżącym w związku z wykonaniem decyzji tego organu z 2 stycznia 2026 r. (skarga została zarejestrowana przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku pod sygn. akt II SAB/Gd 12/26).

Kontestując powyższe stanowisko, skarżący kasacyjnie twierdzą, że zaniechanie dokonania szacowania wartości mienia przeznaczonego do utylizacji na podstawie decyzji administracyjnej stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto wskazują, że niniejsza sprawa oraz sprawa o sygn. akt II SAB/Gd 12/26 dotyczą różnych czynności organu, opartych na odmiennych podstawach prawnych i zmierzają do ochrony odmiennych uprawnień skarżących, co wyklucza zaistnienie stanu zawisłości sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżących kasacyjnie, że zaniechanie przez organ szacowania wartości mienia wypełnia dyspozycję art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rezultacie omawiany zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (tj. decyzje administracyjne – pkt 1, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty – pkt 2, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie – pkt 3 – przyp. NSA) dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Powyższy przepis odnosi się do istniejącego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Konstrukcja ta zakłada zatem istnienie określonego przejawu działania organu administracji publicznej, któremu można przypisać charakter prawnie relewantnego aktu lub czynności. Nie można jednak utożsamiać z takim aktem lub czynnością samego braku działania organu. Jeżeli istota zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że organ powinien był dokonać określonej czynności, lecz jej zaniechał, to przedmiotem zarzutu jest brak działania organu, a więc bezczynność. Bezczynność polega bowiem na braku podjęcia czynności lub aktu (niedziałanie). Taki stan podlega kontroli sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., o ile chodzi o akt lub czynność objęte zakresem tych przepisów.

W rozpoznawanej sprawie skarżący określili przedmiot zaskarżenia jako "zaniechanie" przeprowadzenia szacowania wartości zniszczonych produktów. Nie wskazali zatem na istniejącą czynność organu, której treść lub sposób wykonania naruszałaby ich prawa lub obowiązki, lecz na brak określonego działania. Tym samym zakwalifikowanie takiego zachowania ("zaniechanie") jako samodzielnej "innej czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie jest prawidłowe. Nie zmienia tego okoliczność, że dokonanie szacowania mogło być wymagane przez przepisy prawa i mogło mieć znaczenie dla sytuacji majątkowej skarżących. Okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności – jednakże po uprzednim ustaleniu, czy samo szacowanie można kwalifikować jako inną czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie przesądza natomiast o tym, że zaniechanie szacowania stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy przy tym zauważyć, że sam autor skargi kasacyjnej popada w tym zakresie w wewnętrzną sprzeczność, z jednej strony kwalifikując zaniechanie jako czynność organu, z drugiej zaś utożsamiając z czynnością organu samo oszacowanie wartości mienia.

Rację mają skarżący, że sąd administracyjny, oceniając dopuszczalność skargi, nie jest związany kwalifikacją prawną nadaną jej przez stronę wnoszącą skargę. Wbrew jednak twierdzeniom skarżących, Sąd I instancji takiej kwalifikacji dokonał. Uznając bowiem, że skarga na zaniechanie szacowania wartości mienia nie dotyczy istniejącej czynności materialno-technicznej, a tym samym nie należy do kategorii skarg z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., Sąd I instancji zakwalifikował ją jednocześnie jako skargę na bezczynność organu. Z przedstawionych powyżej względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka kwalifikacja była prawidłowa.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi zarzut kasacyjny, oparty na naruszeniu art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest w tej części lakoniczne, niemniej zarzuty kasacyjne nie wykazują w tym zakresie naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji ocena zasadności tego zarzutu wymaga skonfrontowania przez Sąd kasacyjny wniosków Sądu I instancji z argumentacją przedstawioną przez skarżących w jego uzasadnieniu.

Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy brać pod uwagę element podmiotowy i przedmiotowy, przy czym tożsamość podmiotowa to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (wyrok NSA z 12 listopada 2024 r., III OSK 808/23). Dla oceny, czy zachodzi stan sprawy będącej w toku, nie jest zatem wystarczające formalne porównanie oznaczenia przedmiotu obu skarg ani użytych w nich sformułowań. Konieczne jest ustalenie rzeczywistego przedmiotu ochrony sądowej oraz relacji pomiędzy żądaniami skierowanymi przeciwko organowi.

Skarżący twierdzą, że sprawy o sygn. II SA/Gd 210/26 (sygn. Sądu I instancji) oraz II SAB/Gd 12/26 mają odmienny przedmiot, podstawę prawną i cel ochrony.

W niniejszej sprawie skarżący żądali stwierdzenia niezgodności z prawem zaniechania przeprowadzenia szacowania wartości produktów pochodzenia zwierzęcego zniszczonych w wykonaniu decyzji z 2 stycznia 2026 r. oraz zobowiązania organu do przeprowadzenia takiego szacowania. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest z urzędu wiadome, że z kolei w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 12/26, zakończonej nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 20 maja 2026 r., skarżący zarzucili organowi bezczynność w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za te same produkty, zniszczone w wykonaniu tej samej decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że skargi w obu sprawach odnoszą się do tego samego zdarzenia faktycznego (utylizacja jaj konsumpcyjnych), tego samego mienia, tej samej decyzji administracyjnej, na podstawie której dokonano utylizacji oraz tego samego organu. Różnica polega natomiast na odmiennym określeniu czynności, których podjęcia skarżący oczekiwali od organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego różnica ta nie ma jednak charakteru wystarczającego do uznania, że chodzi o dwie niezależne sprawy sądowoadministracyjne. Wykładnia systemowa i funkcjonalna obecnie uchylonego art. 49 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2023 r., poz. 1075 ze zm.; dalej jako: "ustawa"), której tytuł od 18 marca 2026 r. brzmi: "ustawa o wymaganiach weterynaryjnych przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt domowych towarzyszących podróżnym i zwierząt cyrkowych oraz o stosowaniu substancji o działaniu hormonalnym, tyreostatycznym i beta-agonistyczny", przemawia bowiem za przyjęciem, że czynność szacowania wartości zniszczonych produktów stanowi element postępowania dotyczącego odszkodowania, a nie samodzielną czynność z zakresu administracji publicznej podlegającą odrębnemu zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Ustawodawca w art. 49 ust. 5 ustawy ustanowił prawo do odszkodowania ze środków budżetu państwa za określone produkty zniszczone z nakazu organu Inspekcji Weterynaryjnej. Z kolei w ust. 6 określił wysokość tego odszkodowania oraz sposób jej ustalenia. Przepis ten stanowi, że odszkodowanie przysługuje w wysokości wartości rynkowej zniszczonych produktów, przy czym wartość ta ma być określona na podstawie średniej z 3 kwot oszacowania przyjętych przez powiatowego lekarza weterynarii oraz dwóch rzeczoznawców wyznaczonych przez tego lekarza z prowadzonej przez niego listy rzeczoznawców.

W świetle powyższego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego szacowanie nie jest odrębnym, samodzielnym rozstrzygnięciem organu administracji, odnoszącym się do sytuacji prawnej jednostki. Stanowi natomiast metodę ustalenia wysokości odszkodowania ze środków budżetu państwa, którego źródłem jest art. 49 ust. 5 ustawy. Kwestia istnienia prawa do odszkodowania oraz kwestia jego wysokości są elementami jednego ustawowego mechanizmu kompensacyjnego, a samo oszacowanie wartości produktów poddanych utylizacji nie rozstrzyga o tym, czy stronie przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu państwa. Dopiero po ustaleniu, że zachodzi podstawa określona w art. 49 ust. 5 ustawy i że nie zachodzi żadna z przesłanek wyłączających przewidzianych w ust. 7, aktualizuje się potrzeba określenia wysokości świadczenia według reguły z ustępu 6. Z kolei w przypadku ustalenia, że strona należy do kategorii podmiotów wyłączonych z prawa do odszkodowania ze środków budżetu państwa, ustalenie wartości rynkowej produktów pozostaje bez znaczenia dla powstania obowiązku wypłaty świadczenia.

Samo hipotetyczne dokonanie oszacowania nie niweczy bowiem możliwości zastosowania art. 49 ust. 7 ustawy. Ustawodawca nie przewidział natomiast odrębnej procedury administracyjnej, której wyłącznym przedmiotem byłoby ustalenie wartości rynkowej zniszczonych produktów, zakończone samodzielnym rozstrzygnięciem w tej kwestii. Szacowanie zostało więc wyraźnie wkomponowane w mechanizm ustalania wysokości odszkodowania ze środków budżetu państwa, a jego wynik nie funkcjonuje w obrocie prawnym niezależnie od świadczenia odszkodowawczego, lecz służy określeniu jego wysokości.

W konsekwencji nie można utożsamiać obowiązku dokonania szacowania z odrębnym od obowiązku rozpoznania sprawy odszkodowawczej obowiązkiem załatwienia samodzielnej sprawy administracyjnej. Za takim rozumieniem przemawia także przepis art. 49 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym decyzja w sprawie odszkodowania wydana przez powiatowego lekarza weterynarii jest ostateczna, a posiadacz zwierzęcia niezadowolony z tej decyzji może w terminie miesiąca od jej doręczenia wnieść powództwo do sądu rejonowego. Ustawodawca przewidział zatem sądową kontrolę rozstrzygnięcia obejmującego całość kwestii związanych z odszkodowaniem, nie zaś odrębne zaskarżenie ustalonej na wcześniejszym etapie wartości rynkowej.

Powyższej oceny nie zmienia treść rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 lipca 2009 r. w sprawie rzeczoznawców wyznaczonych przez powiatowego lekarza weterynarii do przeprowadzenia szacowania (Dz. U. z 2009 r. Nr 142, poz. 1161 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"). Przepisy tego rozporządzenia określają sposób organizacji i przeprowadzenia czynności szacunkowych, w szczególności tryb powoływania i odwoływania rzeczoznawców, wymagania w zakresie kwalifikacji lub przygotowania zawodowego rzeczoznawców, sposób ustalania wysokości wynagrodzenia przysługującego rzeczoznawcom i jego wypłaty oraz szczegółowy tryb i sposób szacowania zwierząt i zniszczonych produktów pochodzenia zwierzęcego, a zatem konkretyzują jedynie metodę realizacji mechanizmu przewidzianego w art. 49 ust. 3 i 6 ustawy. Nie tworzą jednak samoistnego prawa do dokonania szacowania, oderwanego od prawa do odszkodowania przewidzianego w art. 49 ust. 1 i 5 ustawy.

Należy podkreślić, że skarga o stwierdzenie bezczynności dotyczy postępowania jako takiego, a nie poszczególnych jego elementów (wyjąwszy z tego postępowania wpadkowe, toczące się w ramach danego postępowania głównego). Niemożliwe jest więc domaganie się stwierdzenia bezczynności w dokonaniu jednego elementu postępowania, a jedynie stwierdzenie bezczynności w postępowaniu en bloc. Nie ma żadnego uzasadnienia dla wyodrębniania poszczególnych czynności postępowania na potrzeby próby czynienia ich odrębnym przedmiotem bezczynności. Prawidłowość poszczególnych czynności postępowania administracyjnego może być i niejednokrotnie bywa oceniana w skardze od wydanych aktów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2026 r., I FSK 299/26).

W świetle powyższego z art. 49 ust. 6 ustawy nie można wywodzić, że stronie przysługuje, niezależnie od prawa do odszkodowania ze środków budżetu państwa, odrębne uprawnienie do przeprowadzenia szacowania, które podlegałoby samoistnej kontroli sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji nawet przy przyjęciu, że organ powinien był dokonać czynności szacunkowych, zaniechanie to nie uzasadnia samoistnej skargi na "inną czynność", skoro szacowanie pozostaje funkcjonalnie i normatywnie podporządkowane postępowaniu w sprawie odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby natomiast do nieuzasadnionej na gruncie przepisów p.p.s.a. możliwości wielokrotnego inicjowania postępowań sądowoadministracyjnych dotyczących poszczególnych etapów jednego procesu zmierzającego do ustalenia i realizacji tego samego prawa.

Takie rozumienie art. 49 ust. 5–6 ustawy prowadzi do wniosku, że zarzut zaniechania dokonania szacowania powinien być oceniany w ramach sprawy dotyczącej prawa do odszkodowania i jego wysokości. Co istotne, Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadome z urzędu, że w sprawie II SAB/Gd 12/26 w skardze na bezczynność organu skarżący taki właśnie zarzut podnosili, wskazując m.in. na naruszenie przez organ "art. 49 ust. 3 i 6 w zw. z art. 49 ust. 13 ustawy (...) w zw. z § 5 ust. 1, § 7 ust. 1 oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia (...) poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kartuzach przeprowadzenia szacowania wartości zniszczonych jaj konsumpcyjnych, w tym niewyznaczeniu rzeczoznawców, niedokonaniu szacowania przed zniszczeniem produktów oraz niesporządzeniu protokołu szacowania, mimo że czynności te stanowią ustawowy i wykonawczy warunek ustalenia wartości rynkowej produktów pochodzenia zwierzęcego zniszczonych z nakazu organu Inspekcji Weterynaryjnej". Tożsamy co do treści zarzut skarżący podnieśli również w skardze rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Nie ulega zatem wątpliwości, że obie sprawy pozostają w ścisłym związku.

Z przedstawionych względów podniesione zarzuty oraz argumentacja przytoczona na ich poparcie nie dawały podstaw do podważenia stanowiska Sądu I instancji o konieczności odrzucenia skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.