Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1054/12, oddalił skargi Z. P., K. K., J. K. i B. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Orzeczeniem z dnia [...] września 1948 r. nr [...] Urząd Wojewódzki Warszawski uznał, że nieruchomość ziemska pod nazwą K. o powierzchni 61,3337 ha, położona w gminie D. powiatu mławskiego, stanowiąca własność spadkobierców W. P., podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13).
Po rozpatrzeniu odwołania S. P. od powyższego orzeczenia Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...] października 1948 r., nr [...], utrzymał je w mocy. Organ wskazał, że przy orzekaniu w niniejszej sprawie Urząd Wojewódzki Warszawski zasadnie przyjął za podstawę protokół z dnia 4 czerwca 1948 r., a nie z dnia 20 marca 1948 r. Organ wskazał, że ocena sformułowana we wcześniejszym protokole z dnia 20 marca 1948 r. nie może być miarodajna, albowiem została dokonana w bardzo złych warunkach atmosferycznych i przy dużym stanie wody zaskórnej.
Pismem z dnia 5 stycznia 1993 r. J. W., będąca kolejnym z sukcesorów W. P., wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Warszawskiego z dnia [...] września 1948 r. nr [...] oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października 1948 r. nr [...].
Wnioskodawczyni podniosła, że oba organy orzekające w 1948 r. wadliwie przyjęły, że nieruchomość ziemska posiadała ponad 50 ha użytków rolnych. W szczególności w toku postępowania, w którym orzeczono o podpadaniu nieruchomości pod przepisy dekretu, należało dokonać analizy układów wodnych na spornym areale na przestrzeni całego roku. Z zebranych w sprawie dowodów wynika, że gruntów ornych było jedynie 35,34 ha.
Wniosek złożony przez J. W. został następnie podtrzymany przez jej następców prawnych, tj. K. K., B. R. i J. K. W wyniku rozpatrywania przez organ nadzorczy (początkowo przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, a następnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) wniosku o stwierdzenie nieważności obu orzeczeń z 1948 r. zapadały kolejne orzeczenia, uchylane przez sąd administracyjny – m.in. wyrokiem z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 1010/97, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] maja 1997 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 1997 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności obu decyzji z 1948 r. NSA zauważył, że MRiGŻ nie skonfrontował wiarygodności protokołu z dnia 4 czerwca 1948 r. z licznymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy zawierającymi dane przeciwko uznaniu nieruchomości ziemskiej za spełniającą kryteria do przejęcia na potrzeby reformy rolnej. Sąd stwierdził oczywiste naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a.
W dniu 27 kwietnia 2004 r. sporządzona została przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych na zlecenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi "Opinia techniczna, dotycząca określenia powierzchni poszczególnych użytków gruntowych wchodzących w skład nieruchomości K., gmina S. pow. M. oznaczonych jako działka nr 2 kontur nr 8, 9 i 10 według stanu na dzień 13 września 1994 r."
Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności obu orzeczeń z 1948 r.
Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. w mocy.
Organ wskazał, że w protokole z dnia 20 marca 1948 r. stwierdzono, że grunty nie nadające się do prowadzenia gospodarstwa rolnego to: bagna (8,0959 ha), wody (6,09 ha), drogi (0,4120 ha), rowy (0,0664 ha) oraz place, zabudowania i parki (1,0024 ha), czyli łącznie 15,6667 ha nieużytków – użytków rolnych 45,6660 ha. Natomiast w protokole z dnia 4 czerwca 1948 r. wskazano, że kontur nr 8, 9, 10 "bagna" należało zaliczyć do łąk (7,4689 ha), co dało w rezultacie 53,1349 ha użytków rolnych. Z uwagi na te różnice, na potrzeby postępowania nadzorczego sporządzono opinię z dnia 27 kwietnia 2004 r. Z opinii tej wynika, że: (-) w latach 1939–1972 grunty określone jako bagna (kontur nr 8, 9, 10) miały charakter użytków rolnych z wyjątkiem konturu nr 8, oznaczonego jako wody, (-) wprawdzie do czasu przeprowadzenia prac melioracyjnych w 1964 r. tereny w pobliżu rzeki Sewerynki były podtapiane w okresie wczesnej wiosny i przyborów rzeki (protokół z dnia 20 marca 1948 r.), a nawet znajdowały się pod wodą, to stan taki utrzymywał się jedynie okresowo, (-) w dniu 13 września 1944 r. przedmiotowe grunty konturu nr 8, 9, 10 miały charakter użytków rolnych, scharakteryzowanych przez autora opinii jako łąki (z wyjątkiem części konturu nr 8).
W ocenie organu przedmiotowa opinia jest dowodem wiarygodnym, albowiem umożliwia wyjaśnienie rozbieżności, występujących pomiędzy protokółami z dnia 20 marca i z dnia 4 czerwca 1948 r. Zaznaczono, że wskazane przez strony we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy dowody: odrys pomiarowy wykonany na podstawie planu sporządzonego w roku 1938 przez mierniczego A. K. oraz sytuacja wewnętrzna uzupełniona na podstawie pomiaru na gruncie w roku 1948 przez mierniczego przysięgłego inżyniera S. K., rejestr pomiarowy z 1948 r. mierniczego inżyniera S. K. zostały w opinii z dnia 27 kwietnia 2004 r. omówione i stanowią, jako załączniki jej integralną część.
Organ uznał, że powierzchnia użytków rolnych, wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej wynosiła 53,1349 ha, co uzasadniało objęcie nieruchomości ziemskiej przepisem art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu. Minister stwierdził przy tym, że nie ma przesłanek do uznania, że orzeczenia z 1948 r. obciążone są naruszeniami przepisów prawa, o których mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Z. P., K. K., J. K. i B. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dwie jednobrzmiące skargi, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art.7, 8, 9, 10, 11, 12, 75 § 1 i 3, 78 § 1, 79 § 1, 80 i 107 § 3, art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – przez niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności w wyrokach: z 18 czerwca 1996 r., II SA 1238/95 oraz z 3 lutego 1999 r., IV SA 1010/97.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1054/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargi.
W ocenie Sądu organ trafnie ocenił, że obie decyzje z 1948 r., wydane w przedmiocie stwierdzenia podpadania nieruchomości ziemskiej pod przepisu dekretu, nie są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, stanowiącymi przesłankę do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń na podstawie art.156 § 1 k.p.a., ewentualnie do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art.158 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że w postępowaniu nadzorczym w wyczerpujący sposób ustalono stan faktyczny sprawy, prawidłowo zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy, a w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wykazano w wyczerpujący sposób faktyczne i prawne przesłanki rozstrzygnięcia.
Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzjami z 1948 r. przeprowadzono dowód w postaci protokołu z 4 czerwca 1948 r., stwierdzający odpowiadanie przedmiotowej nieruchomości ziemskiej kryteriom obszarowym wymaganym do jej objęcia skutkami reformy rolnej. Materiał dowodowy zebrany przez organy orzekające w 1948 r. objął zarówno wskazany wyżej dowód, zawierający wnioski niekorzystne dla byłego właściciela nieruchomości, jak i protokół z 20 marca 1948 r., zawierający dla strony postępowania wnioski korzystne. W ocenie Sądu I instancji nie ma podstaw do automatycznego zakwestionowania wiarygodności protokołu z czerwca 1948 r., jako tendencyjnego, z uwagi na sam fakt, że zawiera on wnioski niekorzystne dla byłego właściciela, czy też wnioski odmienne od sformułowanych we wcześniejszym protokole z marca 1948 r.
Wbrew stanowisku skargi Sąd uznał, że różne, wykluczające się wnioski, wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy orzekające w 1948 r., dotyczące powierzchni użytków rolnych wchodzących w skład nieruchomości ziemskiej, uzasadniały przeprowadzenie w postępowaniu nadzorczym dowodu z opinii biegłego. Opinia techniczna, dotycząca określenia powierzchni poszczególnych użytków gruntowych wchodzących w skład nieruchomości K., gmina S. pow. M oznaczonych jako działka nr 2 kontur nr 8, 9 i 10 według stanu na dzień 13 września 1944 r., sporządzona w dniu 27 kwietnia 2004 r. przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, działające na zlecenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej jest – w ocenie Sądu – dowodem wiarygodnym. Opinia ta wypowiada się na temat charakteru części nieruchomości ziemskiej, stanowiącej działkę nr 2 kontur nr 8, 9 i 10 według stanu na dzień 13 września 1944 r. w sposób jednoznaczny, kompleksowy i spójny, korespondując z ustaleniami protokołu z czerwca 1948 r. Także twierdzenia skargi, że z wyroku NSA z dnia 18 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 1238/95, należy wywodzić niedopuszczalność przeprowadzania w postępowaniu nadzorczym nowych dowodów na okoliczność charakteru gruntów, będących przedmiotem przejęcia na cele reformy rolnej, nie są – zdaniem Sądu – trafne.
W ocenie Sądu konkluzje wynikające z tego wyroku należy rozumieć w ten sposób, że w postępowaniu nadzorczym nie jest dopuszczalne dokonywanie ustaleń, czy nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, czy też nie, na podstawie aktualnego charakteru tych gruntów. Ustaleń w tym zakresie można zatem dokonywać wyłącznie na podstawie materiału dowodowego stwierdzającego stan faktyczny na dzień 13 września 1944 r. (data wejścia w życie dekretu o reformie rolnej). Sąd zaznaczył, że oczywiste jest, iż najbardziej pożądanymi dowodami w tym zakresie będą dowody sporządzone w dacie możliwie najbliższej wejściu dekretu w życie, niemniej nie wyklucza to czynienia takich ustaleń w oparciu o dowody sporządzone znacznie później, o ile w sposób wiarygodny odnoszą się one do stanu z dnia 13 września 1944 r. Za tego rodzaju dowód Sąd uznał opinię sporządzoną w dniu 27 kwietnia 2004 r., której treść wskazuje w sposób jednoznaczny, że w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (13 września 1944 r.) przedmiotowe grunty były użytkami rolnymi. Prawidłowym tego następstwem było stwierdzenie orzeczeniami z 1948 r., że nieruchomość ziemska podpadała pod działanie dekretu.
Sąd wskazał, że zestawienie dowodu, na który powołują się skarżący (rejestr pomiarowy z 1948 r.) z dowodami wskazanymi w opinii (pierworys pomiaru zatwierdzony w 1939 r., plan gruntów zatwierdzony w 1938 r.) daje podstawy do przyjęcia, że klasyfikacja konturów 9 i 10 (według pierwszego z wyżej wymienionych dowodów bagna, według pozostałych dowodów użytki zielone – łąki) mogła prowadzić do zróżnicowanych wyników. Przyczyną tego rodzaju rozbieżności mogły być takie właściwości nieruchomości, jak jej położenie przy rzece oraz panujące stosunki wodne.
Sąd zauważył, że wprawdzie z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby strony były powiadomione o oględzinach, stanowiących podstawę opinii z dnia 27 kwietnia 2004 r., jednak wnioskodawczyni, działająca przez pełnomocnika T. P.-N. zapoznała się z tą opinią, ustosunkowując się do jej treści w piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2004 r.
W świetle powyższego brak jest – w ocenie Sądu – dostatecznych podstaw do zakwestionowania wniosków wyrażonych w opinii, korespondujących z ustaleniami protokołu z czerwca 1948 r., że fakt okresowego, przejściowego podtapiania przedmiotowej nieruchomości nie pozbawiał tej nieruchomości charakteru użytków zielonych (łąk).
W ocenie Sądu I instancji nie można uznać, że w niniejszej sprawie organ nie dostosował się do zaleceń zawartych w zapadłych w sprawie wyrokach, w których NSA orzekł na korzyść skarżących, uchylając niekorzystne dla nich decyzje organu nadzorczego, z zaleceniem dokładniejszego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu I instancji, orzekając w sprawie obecnie w oparciu o opinię z 2004 r., odnoszącą się w sposób kompleksowy do kwestii charakteru przedmiotowych nieruchomości według stanu na dzień 13 września 1944 r. i analizującą w tym kontekście dokumentację archiwalną, Minister wykonał zalecenia NSA.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. skargę kasacyjną złożyła T. P.-N., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.", polegające w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tego przepisu obowiązków organu i uniemożliwienia stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych (brak zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z ekspertyzy), a nadto naruszenie przepisów postępowania polegające na zaniechaniu zwrócenia się o wykonanie badań specjalistycznych gruntów biegłemu lub instytutowi naukowemu lub instytutowi naukowo-badawczemu, a powierzenie tych prac osobie nie mającej uprawnień.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że strony nie były zawiadomione o terminie i miejscu badań gruntowych niezbędnych do wydania opinii z dnia 27 kwietnia 2004 r. Wskazano, że nie ujawniono sposobu przeprowadzenia badań gleby, nie jest także jasne, czy osoba wydająca opinię jest uprawniona do wydawania ekspertyz, czy jest "klasyfikatorem gruntów". W opinii nie wskazano żadnego argumentu uzasadniającego odniesienie badań do czasu przeszłego (do 1944 r.), nie wyjaśniono czym różnią się badania stanu aktualnego od badań stanu dawnego. Nie zostało też wyjaśnione, czy badania prowadzono jednoosobowo, czy komisyjnie, czy próbki pobierane były z właściwego terenu i według jakich kryteriów określono skład gleby.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. K. wniosła o jej uwzględnienie w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu zarzucono, że strony nie zostały powiadomione o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a., te uchybienia uzasadniały uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wskazano, że nowy dowód – "opinia techniczna" nie tylko nie wyjaśnia dotychczasowych rozbieżności, ale pozostaje w sprzeczności z wcześniejszymi dowodami, które wymieniono. Podkreślono, że ocena wiarygodności dowodów zebranych w sprawie należy do organu a nie osób trzecich – np. autora ekspertyzy. Zarzucono, że zaskarżone decyzje naruszają art. 7, 10, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające..., zaś zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem pomija w uzasadnieniu zasadnicze kwestie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie niniejszej nie stwierdzono występowania żadnej z przesłanek nieważnościowych, jakie zostały enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę w postępowaniu kasacyjnym ograniczony był zarzutami, jakie zostały podniesione w skardze kasacyjnej.
Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji i przedstawieniu na czym zarzucane uchybienie polegało, przy czym jeżeli zarzut dotyczy naruszenia przepisów procesowych należy także opisać istotny wpływ zarzucanego naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno być zawarte rozwinięcie zarzutów kasacyjnych i ich umotywowanie. Wobec związania treścią podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać w rozważaniach poza ramy zakreślone przez jej autora i we własnym zakresie formułować czy uzupełniać za stronę treść tych zarzutów.
Należy ponadto wskazać, że stosownie do uchwały podjętej w dniu 26 października 2009 r. przez pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie została sporządzona w sposób odpowiadający w pełni wymogom określonym w ustawie. Wskazany w niej zarzut dotyczył naruszenia "przepisów postępowania – art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a." Tak sformułowany zarzut, niezależnie od tego, że prawdopodobnie wskutek oczywistej omyłki nie odnosił się do prawidłowo oznaczonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., z uwagi na brak jednoczesnego wskazania jako naruszonych przez Sąd pierwszej instancji konkretnych norm kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł być skuteczny.
Zarówno w treści zarzutu, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podano jakim przepisom, zdaniem skarżącej, uchybiono w postępowaniu administracyjnym i na czym polegało naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tych norm w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i umotywowaniem wpływu tych uchybień Sądu na wyrok sprawy. Skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano żadnego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, jaki zdaniem skarżącej został w postępowaniu administracyjnym naruszony i którego to uchybienia nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji oceniając pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję, to kwestie te nie mogły być rozważone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem podniesiono na wstępie, poza przypadkiem nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych w podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutach.
Po terminie, jaki przewidziany został w art. 177 § 1 p.p.s.a., strona skarżąca kasacyjnie jest uprawniona jedynie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.).
Brak prawidłowo sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów nie mógł też być z oczywistych względów zastąpiony podniesieniem odpowiednio sformułowanych zarzutów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez inną stronę postępowania – K. K. Z tych względów zarzuty te nie mogły być w sprawie rozważone, skoro postępowanie kasacyjne ograniczone być musi treścią zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.