Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1254/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., II SAB 489/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skarg W. S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia 31 października 2012 r. oraz z dnia 10 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej: (1) zobowiązał Wójta Gminy Klembów do rozpoznania wniosku W. S. z dnia 31 października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 4 i 5 oraz wniosku z dnia 10 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; (2) w pozostałym zakresie oddalił skargi; (3) stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosków o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz (4) zasądził od Wójta Gminy Klembów na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 31 października 2012 r. przesłanym pocztą elektroniczną W.S. zwrócił się do Wójta Gminy Klembów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o szczegółowe poinformowanie go:

1. 1. w jakiej uchwale Rady Gminy ujęto budowę wodociągu w M. na ul. [...],
2. 2. jeśli uchwały takiej nie było, to na czyj wniosek, z czyjej inicjatywy i w jakim celu zrealizowano tą inwestycję za publiczne środki,
3. 3. kiedy dokładnie realizowano tą inwestycję (daty rozpoczęcia i zakończenia),
4. 4. kto personalnie ją realizował (dokładne dane wykonawcy, kopia umowy wraz ze wszelkimi załącznikami),
5. 5. jakie dokładnie koszty poniosła, gmina w związku z tą inwestycją i kiedy,
6. 6. czy wójt lub jego zastępca lub ich krewni, byli kiedykolwiek lub są właścicielami działek w M. przy ul. [...] i czy dokonywali podziałów i/lub ich sprzedaży w okresie ostatniej kadencji wójta,
7. 7. czy wójt w zamian za budowę wodociągu, uzyskał od właścicieli działek przy ul. [...] w M., jakiekolwiek korzyści, jeżeli tak to kiedy, jakie, od kogo.

W nawiązaniu do powyższego wniosku organ w piśmie z dnia 16 listopada 2012 r. powiadomił W. S., że udostępni żądaną informację w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, to jest do dnia 2 stycznia 2013 r. oraz, że powodem opóźnienia w udostępnieniu żądanej informacji jest przygotowanie jej skonkretyzowanego zakresu i postaci poprzez inne technicznie zestawienie - inny sposób uszeregowania posiadanych dotąd informacji.

Następnie, odpowiadając na wniosek o udostepnienie informacji publicznej organ w piśmie z dnia 21 listopada 2012 r.:

1. a) odnośnie pkt 1 wniosku odesłał wnioskodawcę do uchwał:
2. – Uchwały Budżetowej Gminy Klembów na rok 2012 - ścieżka dostępu: www.klembow.pl -> BIP -> Zawiadomienia, Uchwały, Protokoły z sesji -> XVI/109/2011
3. – Wieloletnia Prognoza Finansowa na lata 2012-2022 - ścieżka dostępu: www.klembow.pl -> BIP -> Zawiadomienia, Uchwały, Protokoły z sesji -> XVI/110/2011,
4. – plan rozwoju lokalnego Gminy Klembów na lata 2004-2013 (harmonogram rzeczowo-finansowy inwestycji w zakresie ochrony środowiska 2007-2013 - kanalizacja i wodociągi w zapisie dotyczącym budowy sieci wodociągowej w Gminie Klembów w latach 2009-2012) - ścieżka dostępu: www.klembow.pl -> BIP -> Zawiadomienia, Uchwały, Protokoły z sesji -> XXXIII/177/2005 wraz ze zmianą - ścieżka dostępu: www.klembow.pl -> BIP -> Zawiadomienia, Uchwały, Protokoły z sesji -> III/195/08.

Ponadto organ poinformował, że w żadnej uchwale, gdzie występują zapisy dotyczące projektowania lub budowy sieci wodociągowej w Gminie Klembów nie są wyszczególniane ulice w danej miejscowości, tylko widnieje nazwa samej miejscowości, a w załącznikach do uchwał w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej widnieje tylko zapis o budowie sieci wodociągowej w Gminie Klembów bez podawania nazw miejscowości;

1. b) odnośnie pkt 2 organ wskazał, iż udzielenie pozytywnej odpowiedzi na pkt 1 wyklucza możliwość udzielenia odpowiedzi na pkt 2 (alternatywa wykluczająca);
2. c) odnośnie pkt 3 poinformował, że inwestycja jest w trakcie realizacji. Prace nad realizacją inwestycji rozpoczęto w dniu 9 lipca 2012 r. Planowany termin ukończenia inwestycji zaplanowano na dzień 31 października 2012 r. (termin realizacji przedłużono do 30 listopada 2012 r.);
3. d) odnośnie pkt 4 poinformował, że całą inwestycję związaną z budową sieci wodociągowej (włącznie z miejscowością M.) wykonuje firma [...] sp. z o.o., [...] (patrz: załącznik nr 2 - kopia umowy z wykonawcą);
4. e) odnośnie pkt 5 wskazał, że informacje dotyczące kosztów, jakie poniosła Gmina w związku z prowadzoną inwestycją oraz sposobu i terminu rozliczenia znajdują się w przekazanej Umowie z wykonawcą (patrz: § 12 - Wynagrodzenie).
5. f) odnośnie pkt 6 poinformował, że Wójt, Zastępca Wójta i ich krewni nie są właścicielami działek w M. na wspomnianej przez wnioskodawcę ulicy, a także nie dokonywali podziałów i/lub ich sprzedaży w okresie ostatniej kadencji. Jednocześnie organ podkreślił, że informacja na temat stanu majątkowego krewnych osób publicznych nie stanowi informacji publicznej.
6. g) odnośnie pkt 6 poinformował, że Wójt Gminy Klembów nie uzyskał jakichkolwiek korzyści od właścicieli działek zlokalizowanych przy ul. [...] w M. stwierdzając jednocześnie, iż przypuszczenia i insynuacje wnioskodawcy nie znajdują potwierdzenia w faktach.

Do pisma załączone zostały: kserokopia - wydruk ze strony BIP z zakładki "Plan rozwoju lokalnego Gminy Klembów na lata 2004-2013", kserokopia - Umowa z wykonawcą dotycząca budowy sieci wodociągowej w miejscowości Klembów wraz z załącznikiem nr 2 "Harmonogram rzeczowo-finansowy".

Organ poinformował też wnioskodawcę, że specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót (załącznik nr 1) znajduje się w BIP o ścieżce dostępu: www.klembow.pl -> BIP -» Przetargi -> Zakończone -> Budowa sieci wodociągowej w miejscowości Klembów -> Szczegółowa specyfikacja techniczna oraz, że oferta wykonawcy i kosztorys ofertowy (zał. 3 i 4) jako dokument prywatny nie stanowi informacji publicznej.

Kolejnym wnioskiem z dnia 10 listopada 2012 r. przesłanym pocztą elektroniczną W. S. zwrócił się do Wójta Gminy Klembów – w trybie ustawy z o dostępie do informacji publicznej o szczegółowe wskazanie:

1. 1. które konkretnie punkty i których uchwał Rady Gminy (numery, daty), upoważniły wójta do wykonania inwestycji w postaci wodociągu na ul. [...] w M.,
2. 2. kto, kiedy i za jaką kwotę inwestycje tą zrealizował (daty realizacji, miejsce, zakres, poniesione koszty, kto był wykonawcą i w jakim trybie został wyłoniony, kopie projektów, kopie umów z wykonawcami, protokoły odbioru itd.),
3. 3. wobec oświadczenia wójta na sesji XXV, że podobne inwestycje w terenach niezabudowanych, leśnych, przebiegające do granic gminy Klembów, były również wcześniej realizowane, wniósł o szczegółową informację na ten temat: kto, kiedy i za jaką kwotę inwestycje te zrealizował (daty realizacji, miejsce, zakres, poniesione koszty, kto był wykonawcą i w jakim trybie został wyłoniony, kopie projektów, kopie umów z wykonawcami, protokoły odbioru itd.).

Odpowiadając na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 23 listopada 2012 r. wskazał:

1. – odnośnie pkt 1, że szczegółowa informacja nt. uchwał Rady Gminy upoważniających Wójta Gminy do wykonania inwestycji w zakresie ochrony środowiska - 2007-2009 - kanalizacja i wodociągi pod nazwą Budowa sieci wodociągowej w Gminie Klembów w latach 2009-2013 etap I została udostępniona wnioskodawcy we wcześniejszych pismach: zarówno Rady Gminy z dnia 16 listopada 2012 r. oraz Wójta Gminy z dnia 21 listopada 2012 r.;
2. – odnośnie pkt 2, że szczegółowa informacja dotycząca inwestycji została także przekazana w piśmie Wójta Gminy z dnia 21 listopada 2012 r., w którym udostępniona została informacja w przedmiocie terminów realizacji, miejsca, zakresu, poniesionych kosztów, wykonawcy. Przekazana został również kopia umowy z wykonawcą, z której jednoznacznie wynika, że wykonawcę wyłoniono w trybie przetargu nieograniczonego. Natomiast kopie projektów znajdują się w BIP o ścieżce dostępu: www.klembow.pl -> BIP -> Przetargi -> Zakończone -> Budowa sieci wodociągowej w miejscowości Klembów -> Projekt budowlano-wykonawczy. Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia protokołów odbioru organ powiadomił, że protokół odbioru końcowego do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek nie został sporządzony, gdyż termin zakończenia prac budowlanych ma nastąpić w terminie wskazanym we wcześniejszym piśmie, to jest 30 listopada 2012 r. Protokoły odbioru częściowego stanowią natomiast załącznik do niniejszego pisma (patrz: Załącznik nr 1);
3. – odnośnie pkt 3 organ stwierdził, że Wójt Gminy Klembów nie składał przytoczonego we wniosku oświadczenia na obradach XXV sesji, ani na jakiejkolwiek innej sesji. Należy zatem uznać, że poruszone przez wnioskodawcę kwestie pozostają w sferze domysłów i insynuacji, które nie znajdują potwierdzenia w faktach.

W skargach na bezczynność Wójta Gminy Klembów w zakresie rozpoznania powyższych wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 października 2012 r. oraz z dnia 10 listopada 2012 r. W. S. wniósł o:

1. 1. zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosków i załatwienia ich zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej;
2. 2. stwierdzenie, że organ działając celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył prawo - art. 13, 14, 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 61 Konstytucji RP i wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, w górnej granicy dopuszczalności;
3. 3. zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego;
4. 4. poinformowanie na mocy art. 155 § 1 P.p.s.a. o fakcie permanentnie powtarzających się istotnych naruszeń prawa przez organ, polegających na łamaniu przez niego przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwierzchnie organy nadzoru.

W uzasadnieniu skarg skarżący podniósł, iż w piśmie z dnia 21 listopada 2012 r. organ odpowiedział jedynie na pierwsze, trzecie, szóste i siódme pytanie jego wniosku z dnia 31 października 2012 r. W pozostałym zakresie próbował natomiast wprowadzić go w błąd, przekazując mu kopie umowy dotyczącej budowy wodociągu w miejscowości Klembów, która nie była przedmiotem wniosku. W ocenie skarżącego wątpliwości budzi również odpowiedź udzielona na pytanie trzecie tego wniosku, bowiem powołuje ona terminy związane z wykonaniem załączonej do pisma organu umowy, która nie ma związku z żądaniem wniosku. W takim wypadku należałoby więc przyjąć, że odpowiedź na to pytanie również nie nastąpiła.

Odnośnie natomiast wniosku z dnia 10 listopada 2012 r. skarżący wskazał, iż w piśmie z dnia 23 listopada 2012 r. organ odpowiedział na pierwsze pytanie tego wniosku, odwołując się do informacji przekazanych w swoim piśmie z dnia 21 listopada 2012 r. i w piśmie Rady Gminy z dnia 16 listopada 2012 r. Odpowiedział również na pytanie trzecie wniosku. Odpowiedź na pytanie drugie wniosku jest natomiast nie na temat, a więc wymijająca. Organ próbował bowiem także wprowadzić go w błąd, przekazując mu kopie dokumentów dotyczących budowy wodociągu w miejscowości Klembów, która nie była przedmiotem tego wniosku.

Skarżący podkreślił jednocześnie, że żądane przez niego informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, gdyż dotyczą prowadzonej przez organ inwestycji, realizowanej za publiczne środki. Wójt Gminy jako organ władzy samorządowej jest natomiast zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na wniosek, jeśli nie została ona udostępniona w BIP. Została zatem wypełniona zarówno przesłanka przedmiotowa, jak i podmiotowa do udzielenia wnioskowanych przez niego informacji.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W odniesieniu natomiast żądania zawartego w punktach 3 tych skarg, o odrzucenie wniosku zarówno w zakresie zwrotu kosztów postępowania, jak i w szczególności wniosku o zwrot kosztów zastępstwa procesowego, chyba że skarżący wykaże się tytułem zawodowym radcy prawnego/adwokata, który dałby mu prawo domagania się od organu zwrotu tych kosztów. Organ podkreślił, iż precyzyjnie wskazał skarżącemu stosowne uchwały wraz z miejscem ich umiejscowienia w BIP. Ponadto do pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek z dnia 21 października 2012 r. załączony został wydruk strony nr 50 z uchwały Rady Gminy pt. "Plan Rozwoju Lokalnego Gminy Klembów", w którym wyraźnie zakreślono nazwę miejscowości M. Zdaniem organu dokładnie wskazano też termin rozpoczęcia i zakończenia realizacji inwestycji, wykonawcę wraz z zawartą umową oraz koszty całej inwestycji. Organ odniósł się tym samym do wszystkich żądań skarżącego pomimo, iż część z nich nosiła znamiona pomówień i insynuacji mających charakter obraźliwy.

Wójt Gminy Klembów w odpowiedziach na skargi zaznaczył jednocześnie, iż skarżący nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, gdyż jego celem jest wyłącznie próba przysporzenia urzędowi pracy i prowadzenie z organem swego rodzaju gry, o czym świadczy postępowanie skarżącego oraz treść kierowanych do urzędu pism. Nadto korespondencja ze skarżącym obciąża środki budżetowe gminy i utrudnia sytuację innych obywateli, którzy liczą na rozpoznawanie ich spraw w możliwie szybkich terminach. W ocenie organu działalność skarżącego nie ma zatem nic wspólnego z realizacją prawa do informacji publicznej.

W pismach procesowym z dniach 14 lutego 2013 r. skarżący ponownie podniósł, że organ udzielił mu informacji dotyczących budowy sieci wodociągowej w miejscowości Klembów, podczas, gdy jego wnioski dotyczyły budowy sieci wodociągowej w miejscowości M. przy ul. [...]. W ocenie skarżącego, oświadczenie organu dotyczące wykonawcy prac w M. budzi wątpliwości, gdyż jest sprzeczne z przedstawionymi na dowód tego dokumentami. Skarżący podkreślił, że ani procedura przetargowa, ani umowa, ani żaden z przedłożonych dokumentów nie dotyczyły budowy sieci wodociągowej w miejscowości M. Wskazywane koszty inwestycji także dotyczyły miejscowości Klembów, a nie miejscowości M. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. Sąd zarządził połączenie spraw II SAB/Wa 489/12 i II SAB/Wa 494/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt II SAB/Wa 489/12.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., II SAB 489/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Wójta Gminy Klembów do rozpoznania wniosku W. S. z dnia 31 października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów 4 i 5 oraz wniosku z dnia 10 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; natomiast w pozostałej części oddalił skargi.

Na wstępie Sąd wyjaśnił, zgodnie z art. 61 ust., 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Dalej Sąd wyjaśnił, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej: "u.d.i.p."), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Powołując się na powyższy przepis, Sąd nie miał wątpliwości, że Wójt Gminy Klembów, jako organ administracji samorządowej, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Również w ocenie Sądu żądane przez skarżącego informacje dotyczące realizowanej przez Gminę Klembów inwestycji samorządowej w postaci budowy sieci wodociągowej w miejscowości M. stanowią informację publiczną.

Następnie Sąd zauważył, że skarżący skargach wskazał, iż organ udzielił mu odpowiedzi na pytania pierwsze, trzecie, szóste i siódme jego wniosku z dnia 31 października 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Poddał jednocześnie w wątpliwość prawidłowość odpowiedzi udzielonej na pytanie trzecie tego wniosku, natomiast odnośnie pytań drugiego, czwartego i piątego zarzucił, że udzielona odpowiedź nie dotyczy przedmiotu jego wniosku. W przypadku zaś wniosku z dnia 10 listopada 2012 r. skarżący stwierdził, że organ udzielił mu odpowiedzi na pytania pierwsze i trzecie tego wniosku, a odnośnie pytania drugiego zarzucił, że udzielona odpowiedź też jest nie na temat.

Przechodząc do oceny realizacji żądań skarżącego Sąd wyjaśnił, że pytania skarżącego zawarte w punktach czwartym i piątym wniosku z dnia 31 października 2012 r. oraz w punkcie trzecim wniosku z dnia 10 listopada 2012 r. dotyczyły budowy sieci wodociągowej w miejscowości M. Organ w odpowiedzi na te pytania udostępnił natomiast skarżącemu kopię umowy z dnia 9 lipca 2012 r. na wykonanie robót budowlanych: budowę sieci wodociągowej w miejscowości Klembów odwołując się do informacji zawartych w tej umowie. Zdaniem Sądu z umowy nie wynika jednak, że obejmowała ona swym zakresem także wykonanie sieci wodociągowej w miejscowości M. Taka informacja nie wynika też z odpowiedzi udzielonej skarżącemu przez organ.

Sąd stwierdził też, że jeżeli w oparciu o udostępnioną wnioskodawcy umowę wykonana została faktycznie także sieć wodociągowa w miejscowości M., której dotyczyły pytania wniosku, to taka informacja powinna znaleźć się w odpowiedzi udzielonej przez organ, gdyż nie wynika ona z treści samej umowy. Z treści udostępnionej umowy nie wynika też, wbrew twierdzeniom organu, jaki był koszt budowy sieci wodociągowej w miejscowości M. Wskazując na powyższe Sąd uznał, iż w zakresie informacji żądanej w punktach czwartym i piątym wniosku z dnia 31 października 2012 r. oraz w punkcie drugim wniosku z dnia 10 listopada 2012 r. (Sąd w uzasadnieniu omyłkowo powołał się na punkt "trzeci" tego pisma – uw. NSA) organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie udzielił odpowiedzi zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

Dalej Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając zatem na względzie treść powyższego przepisu Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność Wójta Gminy Klembów w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku, zakreślił organowi termin 14-dniowy do rozpoznania wniosków, liczony od dnia doręczenie prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego.

Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, iż organ nie udzielił odpowiedzi na pytanie drugie wniosku z dnia 31 października 2012 r. Pytanie to zostało sformułowane alternatywnie w stosunku do pytania pierwszego. Należy zatem zgodzić się z organem, iż udzielenie pozytywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze wykluczało tym samym możliwość udzielenia odpowiedzi na pytanie drugie.

Odnośnie natomiast wątpliwości zgłaszanych przez skarżącego co do zgodności z prawdą odpowiedzi udzielonych przez organ na inne pytania zawarte w jego wnioskach z dnia 31 października 2012 r. oraz z dnia 10 listopada 2012 r., a także co do zgodności z prawem działań organu w zakresie realizacji budowy sieci wodociągowej w miejscowości M., to należy podkreślić, iż sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej bada jedynie, czy żądana informacja stanowi informację publiczną oraz, czy organ udostępnił informację publiczną zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Zadaniem Sądu w tym postępowaniu nie jest natomiast weryfikacja udzielonych informacji pod kątem ich zgodności z prawdą, ani też ocena zgodności z prawem działań organu w zakresie realizacji wskazanej inwestycji, której dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na powyższe, zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosków W. S. o udostępnienie informacji publicznej w pozostałym zakresie Sąd uznał za nieuzasadniony.

Uzupełniająco Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę fakt, iż organ wprawdzie częściowo wadliwie, ale odpowiedział na wnioski skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzić należało, iż bezczynność organu w zakresie wskazanym w wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższych ustaleń, zdaniem Sądu, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od wyroku wniósł Wójt Gminy Klembów. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "P.p.s.a.:) poprzez wydanie przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia nieuwzględniającego wszystkich faktów wynikających z akt sprawy, a w konsekwencji niedostrzeżenie faktu, iż organ udostępnił wszystkie żądane informacje, jakimi dysponował, a także art. 141 § 4 i art. 149 § 1 P.p.s.a. wobec wyrażenia w orzeczeniu takich wskazań co do dalszego postępowania, których nie da się pogodzić z ustalonym stanem faktycznym sprawy. Wójt Gminy Klembów zarzucił również naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie - wobec przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej w przewidzianym w ustawie terminie 14 dni oraz nałożenie przez ten Sąd obowiązku ponownego rozpatrzenia wniosków skarżącego.

Wskazując na powyższe Wójt Gminy Klembów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. Wniósł też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wójt Gminy Klembów zaznaczył, że stanowisko Sądu, jakoby informacja o budowie wodociągu w miejscowości M. nie wynika z treści udostępnionej informacji, ma swe źródło w pobieżnym zapoznaniu się z okolicznościami sprawy, a także z przekazanym przez organ materiałem dowodowym.

Wójt podniósł, że w piśmie z dnia 21 listopada 2012 r., [...] organ poinformował skarżącego, iż:

Ad. 4 "[...] Całą inwestycję związaną z budową sieci wodociągowej (włącznie z miejscowością M.) wykonuje firma [...] SP. Z O.O., [...] (patrz: załącznik nr 2 - kopia umowy z wykonawcą)".

Ad. 5 "[...] Informacje dotyczące kosztów, jakie poniosła Gmina w związku z prowadzoną inwestycją oraz sposobu i terminu rozliczenia znajdują się w przekazanej Umowie z wykonawcą (patrz: § 12 - Wynagrodzenie).

Zdaniem organu nie może zatem ulegać wątpliwości, że organ skierował do skarżącego informację, iż w oparciu o udostępnioną umowę wykonana została faktycznie także sieć wodociągowa w miejscowości M. Następnie organ dodał, że powołując się na treść powyższego pisma organ potwierdził swoje stanowisko po raz kolejny w piśmie z dnia 23 listopada 2012 r., [...] stanowiącym odpowiedź na wniosek z dnia 10 listopada 2012 r., w którym poinformowano skarżącego, iż:

Ad. 2 "[...] Szczegółowa informacja dotycząca inwestycji została Panu przekazana w piśmie Wójta Gminy z dnia 21 listopada 2012 r. Organ jasno stwierdza, że udostępnił Panu informację w przedmiocie terminów realizacji, miejsca, zakresu, poniesionych kosztów, wykonawcy. Organ przekazał Panu również kopię umowy z wykonawcą, z której jednoznacznie wynika, że wykonawcę wyłoniono w trybie przetargu nieograniczonego. Natomiast kopie projektów znajdują się w BIP o ścieżce dostępu: www.klembów.pl BIP -> Przetargi -» Zakończone -> Budowa sieci wodociągowej w miejscowości Klembów -> Projekt budowlano - wykonawczy.

Odnosząc się natomiast do żądania udostępnienia protokołów odbioru organ powiadamia, że protokół odbioru końcowego do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek nie został sporządzony, gdyż termin zakończenia prac budowlanych ma nastąpić w terminie wskazanym we wcześniejszym piśmie, tj. 30 listopada 2012r. Protokoły odbioru częściowego stanowią załącznik do niniejszego pisma (patrz: Załącznik nr 1)".

Zdaniem Wójta powyższa informacja jest o tyle istotna, że gdyby Sąd dołożył należytej staranności i zapoznał się szczegółowo z informacjami zamieszczonymi w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Klembów, do której organ skierował wnioskodawcę, wówczas nie powziąłby pod wątpliwość, jakich miejscowości dotyczyła przekazana wnioskodawcy umowa. Bez wątpienia informacje zamieszczone w zakładce: Projekt budowlano - wykonawczy, do którego przekierował organ zawierają informację na temat zakresu prowadzonej inwestycji, m.in. wskazują na obręb M. z ul. [...] (załącznik nr 1 - wydruk dwóch stron ze wspomnianej zakładki m.in. Arkusz nr 1 "Mapa Sytuacyjno-Wysokościowa" Obręb M.)

Organ zauważył też, że całość dokumentacji związanej z realizacją inwestycji znajdującej się we wskazanej zakładce pod nazwą: Budowa sieci wodociągowej w miejscowości Klembów umieszczona została w BIP (również treść przekazanej wnioskodawcy umowy). Z uwagi na charakter i złożoność inwestycji, dokumentacja zebrana w sprawie oraz zamieszczona w BIP powinna być analizowana przez zainteresowanego, jak również przez Sąd w sposób całościowy i pełny, a nie pobieżny i ujmujący tylko i wyłącznie treść poszczególnych, znajdujących się tam dokumentów.

Zdaniem Wójta Gminy Klembów wyłączenie jednego dokumentu z kontekstu całej dokumentacji zgromadzonej w toku realizacji inwestycji i na jego podstawie formułowanie daleko idących konkluzji (kwestionowanie udzielonej odpowiedzi) jest co najmniej nieuprawnione i stoi w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Zgodnie z nim wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może zmierzać do kwestionowania żądanych informacji, nie może być próbą nawiązania polemiki. Wniosek ma dotyczyć faktów, nie może być zaś środkiem do ich kwestionowania.

Organ zauważył też, że W. S. zakwestionował przekazane mu informacje, co niewątpliwie stanowiło próbę podjęcia polemiki z ustaleniami organu.

Odnosząc się do treści samego wniosku Wójt dodał, że wnioskodawca domagał się umowy na wykonanie sieci wodociągowej w miejscowości M. i takową faktycznie otrzymał. Bez znaczenia jest jaką nazwą zostanie określona realizowana inwestycja. Skoro zatem Wójt Gminy Klembów dwukrotnie potwierdził zgodność ze stanem faktycznym udostępnionej wnioskodawcy informacji w formie kopii umowy, tj. w piśmie z dnia 21 listopada 2012r., [...] oraz w piśmie z dnia 23 listopada 2012r., [...] oraz wskazał, że w zakres tejże inwestycji wchodzi realizacja wodociągu w miejscowości M. to bez wątpienia zarzut stawiany organowi w skardze na bezczynność i podtrzymany w wyroku jest bezpodstawny i zmierza tylko i wyłącznie do kwestionowania przekazanych informacji.

Ponadto, mając na uwadze złożony charakter żądanych informacji - w ocenie organu - do analizy i bliższego zapoznania, a w konsekwencji zrozumienia jej treści potrzebny jest merytoryczny zasób wiedzy po stronie wnioskodawcy, chociażby w minimalnym stopniu. W związku z problemami z właściwym odczytaniem bądź niezrozumieniem treści udostępnionej dokumentacji, wnioskodawca podjął próbę scedowania na organ odpowiedzialności za ten fakt. Niewątpliwie, w razie zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości po stronie wnioskodawcy ma on możliwość zwrócenia się bezpośrednio do podmiotu zobowiązanego i doprecyzowanie żądania. Nie może on natomiast prowadzić polemiki z organem, kwestionować uzyskanych informacji, czy domagać się od organu, aby udzielał wyjaśnień, komentarzy bądź sporządzał interpretacje przepisów, co w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne.

Odnosząc się do kwestii udostępnianej umowy Wójt Gminy Klembów zwrócił uwagę, że wbrew twierdzeniu Sądu to nie nazwa umowy determinuje zakres zlecanej inwestycji, ale jak wynika z przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych: "Zamawiający opisuje przedmiot zamówienia na roboty budowlane za pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych". Innymi słowy, o zakresie prowadzonej inwestycji przesądza treść dokumentacji projektowej oraz specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót budowlanych, a nie nazwa inwestycji znajdująca się na przekazanej umowie - "Budowa sieci wodociągowej w miejscowości Klembów".

Wójt zarzucił, że Sąd dopuścił się niedopatrzenia, które wynikało najprawdopodobniej z nienależytego przeanalizowania akt sprawy i pominięcia istotnych szczegółów, m.in. niezapoznanie się z dokumentacją dotyczącą realizowanej inwestycji ze wskazanej zakładki w BIP. Wyjaśnił też, iż specyfika prowadzonej przez Gminę inwestycji - budowa sieci wodociągowej - wymusza na inwestorze takie jej zaprojektowanie i przeprowadzenie, aby odpowiadała przepisom prawa oraz spełniała określone warunki techniczne i uwzględniała przesłanki ekonomiczne, których zachowanie jest niezbędne przy prowadzeniu inwestycji liniowej. Z uwagi na położenie ul. [...] w miejscowości M., tzn. wylot wskazanej ulicy łączy się z ulicą położoną w Klembowie (vide: www.klembow.pl BIP Adresowa Mapa Gminy) to racjonalną koniecznością było przeprowadzenie inwestycji w tej części miejscowości M. wraz z miejscowością Klembów, co szczegółowo określają projekty techniczne zamieszczone w BIP.

W związku z charakterem inwestycji, tj. inwestycja liniowa oraz przepisami regulującymi jej realizację nie można wyodrębnić, jednej konkretnej części inwestycji i na jej podstawie określić jej koszty, a tym bardziej sporządzić odrębną umowę na jej wykonanie.

Wreszcie Wójt zaznaczył, że ustawa zakazuje dzielenia zamówienia na części w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy. Przepis ten zakazuje więc dzielenia zamówienia zarówno w celu niestosowania ustawy, tj. na umowy o wartości poniżej równowartości 14 000 euro, jak również niestosowania przepisów odpowiednich dla procedury podprogowej, pełnej i zaostrzonej. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że ustalenie kosztów realizacji inwestycji na jednej ulicy i sporządzanie odrębnej umowy w celu jej wykonania byłoby w świetle przepisów niedopuszczalne. Dlatego w ocenie Wójta zawarte żądanie we wniosku W. S. jest niedorzeczne i ma na celu jedynie prowadzenie polemiki z organem, co wskazuje na proceder pozornego wnioskowania o informację publiczną.

W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej Wójt podkreślił, że Sąd naruszył też art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, zobowiązując tym samym w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku do ponownego rozpoznania wniosków W. S. w zakreślonym w przepisie terminie 14 dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Przed wyjaśnieniem motywów niniejszego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zweryfikował wystarczająco wnikliwie materiału dowodowego, dlatego przedstawiona ocena sprawy wymaga pewnej korekty.

Zobowiązując Wójta do udostępnienia informacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że pytania skarżącego zawarte w punktach czwartym i piątym wniosku z dnia 31 października 2012 r. oraz w punkcie drugim wniosku z dnia 10 listopada 2012 r. (Sąd w uzasadnieniu omyłkowo powołał się na punkt "trzeci" tego pisma – uw. NSA) dotyczyły budowy sieci wodociągowej w miejscowości M. na ul. [...]. Organ w odpowiedzi na te pytania udostępnił natomiast skarżącemu kopię umowy z dnia 9 lipca 2012 r. na wykonanie robót budowlanych: budowę sieci wodociągowej w miejscowości Klembów odwołując się do informacji zawartych w tej umowie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z treści udostępnionej umowy nie wynikało jednak, że obejmowała ona swym zakresem także wykonanie sieci wodociągowej w miejscowości M. Taka informacja nie wynika też z odpowiedzi udzielonej skarżącemu przez organ.

Następnie Sąd wyjaśnił, że jeżeli w oparciu o udostępnioną wnioskodawcy umowę wykonana została faktycznie także sieć wodociągowa w miejscowości M. na ul. [...], której dotyczyły pytania wniosku, to taka informacja powinna znaleźć się w odpowiedzi udzielonej przez organ, gdyż nie wynika ona z treści samej umowy. Z treści udostępnionej umowy nie wynika też, wbrew twierdzeniom organu, jaki był koszt budowy sieci wodociągowej w miejscowości M. na ul. [...]. W konsekwencji Sąd uznał, iż w zakresie informacji żądanej w punktach czwartym i piątym wniosku z dnia 31 października 2012 r. oraz w punkcie drugim (Sąd omyłkowo powołał punkt "trzeci" - uw. NSA) wniosku z dnia 10 listopada 2012 r. organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie udzielił odpowiedzi zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku Sądu pierwszej instancji zabrakło analizy treści informacji pochodzących z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Klembów, do której odsyłał Wójt w udzielonych skarżącemu pismach. Było to istotne, albowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. "udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze" (...) "ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8". Ponadto art. 10 ust. 1 stanowi, że "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek". Innymi słowy, ocena przez Sąd czy żądana informacja została udzielona – w sytuacji, gdy organ powoływał się na Biuletyn Informacji Publicznej – powinna uwzględniać również analizę znajdującego się tam zasobu dokumentów.

Brak wnikliwej weryfikacji treści informacji umieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Klembów nie podważa jednak trafności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela bowiem poglądu Wójta Gminy Klembów, że w sytuacji, jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, powołanie się na obszerną dokumentację przetargową i techniczną znajdującą się w zasobach zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Klembów zwalniało zupełnie organ z obowiązków względem osoby żądającej informacji publicznej.

W niniejszej sprawie Wójt załatwił wniosek skarżącego poprzez udostępnienie mu umowy obejmującej realizację, m. in. sieci wodociągowej w M. przy ul. [...] oraz odesłanie do informacji zebranej w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednak ze skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że sam Wójt udostępniając informację publiczną poprzez przesłanie umowy W. S. oraz odsyłając go do projektu na stronie internetowej Gminy uświadamiał sobie, że informacja, iż inwestycja obejmowała ul. [...] wymaga odszukania tej ulicy na jednym z rysunków spośród wielu, znajdujących się w obszernej dokumentacji projektowej. Rysunek ten zresztą, choć zawiera oznaczenie miejscowości ("M."), nie zawiera nazwy ani oznaczenia odcinka sieci znajdującego się w ul. [...]. Z powyższych względów obowiązkiem organu było udzielenie W. S. bardziej precyzyjnej informacji, jak chociażby wskazanie numeru strony projektu, na którym znajduje się rysunek potwierdzający, że inwestycja objęła wodociąg w ul. [...], albo nadesłanie kopii tego rysunku (Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skarżący żądał m.in. kopii projektów inwestycji).

Należy w tym miejscu podkreślić, że jeżeli żądana informacja publiczna znajduje się w zasobie informacji udostępnianej elektronicznie, co w dobie elektronizacji jest sytuacją coraz bardziej częstą, to wywiązanie się organu z obowiązku jej udostępnienia wymaga dokładnego wskazania przezeń miejsca (numeru strony) bądź pozycji (punktów) interesujących wnioskodawcę w tym zasobie. Samo wskazanie na możliwości dostępu do zasobu elektronicznego informacji w Biuletynie Informacji Publicznej, zwłaszcza jeżeli zasób ten składa się z kilkudziesięciu czy kilkuset stron, jest niewystarczające.

Wójt Gminy Klembów mógł taką precyzyjną informację skarżącemu udzielić. Potwierdza to – paradoksalnie – obszerny wywód zawarty w skardze kasacyjnej, w którym organ dokładnie i jasno objaśnił, które mapy projektowe obrazują wodociąg w ul. [...] w M. Takie właśnie, pełne i czytelne wyjaśnienie, powinno zostać przesłane skarżącemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że żądanie udzielenia informacji, którego wykonanie nakazał Sąd pierwszej instancji – dotyczyło też kwestii kosztów realizacji wodociągu w ul. [...] w M. Również w tym zakresie należało skarżącemu udzielić precyzyjnej informacji, zwłaszcza poinformować W. S. o tym, w jakiej puli zawierały się środki finansowe na realizację wodociągu, ewentualnie, dlaczego nie mogą być one wyodrębnione z całości zamówienia na realizację sieci wodociągowej w Klembowie. Tę kwestię czytelnie wyjaśniono w skardze kasacyjnej i to właśnie taka wyczerpująca informacja powinna być wysłana do skarżącego.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że choć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeprowadził wystarczająco wnikliwej analizy materiału dowodowego pod kątem weryfikacji zasobu informacji wskazanych skarżącemu w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Klembów (art. 133 § 1, art. 141 § 1 P.p.s.a.), to jednak wydany wyrok zobowiązujący organ do należytego załatwienia żądań zgłoszonych w pismach z dnia 31 października 2012 r. oraz z dnia 10 listopada 2012 r. odpowiada prawu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Nie można bowiem przyjąć, że przesłanie umowy dotyczącej kompleksowego zamówienia publicznego i ogólne odesłanie wnioskodawcy do obszernej dokumentacji projektowej w Biuletynie Informacji Publicznej realizowało obowiązki organu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. – w sytuacji gdy skarżący żądał danych dotyczących fragmentu tego zamówienia, w tym kopii projektów, kopii protokołów odbioru oraz danych o kosztach w intersującym go fragmencie inwestycji. Zrealizowanie prawa do informacji publicznej wymagało jej udzielenia w formie odpowiednio precyzyjnej, adekwatnie do treści wniosku.

Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący kasacyjnie organ - najprawdopodobniej w sposób nie do końca zamierzony - określił w skardze kasacyjnej, że przedmiotem zaskarżenia jest wyrok z dnia 20 lutego 2013 r. - "w całości". Tymczasem z argumentacji Wójta Gminy Klembów jasno wynika, że kwestionuje on wyłącznie punkt 1, 3 i 4 wyroku, które to punkty łączą się z rozstrzygnięciem uwzględniającym skargę. Mając zatem na uwadze intencje Wójta Gminy Klembów wynikające z treści skargi kasacyjnej oraz brak zarzutów odnoszących się do punktu 2 wyroku z dnia 20 lutego 2013 r. (korzystnego dla skarżącego kasacyjnie), Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że w tym zakresie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw).

Mając na względzie powyższe, skoro wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiadał prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.