Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 371/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.S. na bezczynność Wójta Gminy Klembów (pkt 1) i przyznał wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2011 r. W.S. wystąpił do Wójta Gminy Klembów o udostępnienie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odpisu umowy zawartej z wykonawcą wraz z odpisem wszystkich załączników, dotyczącej wykonania podziałów geodezyjnych działek pod poszerzenie drogi gminnej w W.R..
Przy piśmie z dnia 22 sierpnia 2011 r. Wójt Gminy Klembów nadesłał W.S. kopię powyższej umowy.
W dniu 8 września W.S. złożył za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2011 r. wystąpił do organu o udostępnienie odpisu umowy zawartej z wykonawcą dotyczącej wykonania podziałów geodezyjnych działek pod poszerzenie drogi gminnej w W R. W odpowiedzi na wniosek organ przesłał jedynie kopię umowy zamiast wnioskowanego jej odpisu. Zdaniem skarżącego organ nie wydał informacji w formie zgodnej z wnioskiem, nie wskazał także na żadne przeszkody w jej wydaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na udostępnienie skarżącemu żądanych informacji. Podkreślił przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw do żądania odpisów dokumentów, w konsekwencji przekazanie kopii spełnia wymóg udostępnienia takiej informacji.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wniosek W.S. z dnia 8 sierpnia 2011 r. dotyczył informacji publicznej. Żądana bowiem przez skarżącego umowa zawarta z wykonawcą, dotycząca wykonania podziałów geodezyjnych działek pod poszerzenie drogi gminnej nr [...] w W R ma niewątpliwie charakter dokumentu urzędowego, a zatem nie tylko stanowi, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, ale dotyczy również spraw majątkowych jednostki samorządu terytorialnego. Jeśli zaś chodzi o udzielenie tej informacji skarżącemu, to analiza odpowiedzi udzielonej mu w piśmie z dnia 22 sierpnia 2011 r. wskazuje, że organ udzielił skarżącemu żądanej informacji poprzez nadesłanie mu kopii umowy.
Oddalając skargę Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Wójt Gminy Klembów nie pozostaje w bezczynności. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy udostępnieniu podlegają tylko kopie dokumentów, ewentualnie wydruk informacji publicznej. Możliwe i dopuszczalne jest także przesłanie informacji publicznej za pośrednictwem poczty elektronicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.
W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W.S., podniósł zarzut naruszenia:
- 1) prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 1 i ust. 2, w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Wójt Gminy Klembów dokonując czynności niezgodnie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie pozostawał w bezczynności;
- 2) przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, chociaż doszło do bezczynności organu administracji.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Wójt Gminy Klembów nie wykonał czynności zgodnie z wnioskiem, gdyż skarżący wnosił o doręczenie mu odpisów dokumentów, a organ przekazał mu ich kserokopie. Organ nie jest natomiast uprawniony do modyfikacji wniosku i wydania dokumentów w formie niezgodnej z żądaniem. Obowiązkiem organu jest podjęcie działań określonych w ustawie, a nie podjęcie jakichkolwiek działań. Wskazał także skarżący, że organ nie dochował 14 dniowego terminu do udzielenia informacji, a tym samym skarga była zasadna.
Zarzucił skarżący Sądowi I instancji niejednolitość rozstrzygnięć w identycznych sprawach pod względem tak stanu faktycznego jak i stron postępowania. W innej sprawie sygn. akt II SAB/Wa 319/10 skarga została uwzględniona, a wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia odpisu a nie kserokopii dokumentu, jak w niniejszej sprawie. W tamtej sprawie Sąd I instancji stanął na stanowisku, że wnioskodawca jest uprawniony do domagania się działania zgodnego z wnioskiem, zatem przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, której oczekuje lub też informacji wymijającej może powodować wątpliwości, czy organ nie pozostaje w bezczynności.
Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach określonych zarzutami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci. art. 149 § 1 P.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji bezczynności organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż przywołany przepis P.p.s.a. został naruszony na skutek dokonania nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią aktualnie obowiązującego przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Obowiązek podjęcia określonych działań, wskazanych w wyżej wymienionym przepisie, może zostać nałożony przez sąd tylko wówczas, gdy w chwili wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie. Skoro w niniejszej sprawie Sąd oddalił skargę na bezczynność, nie mógł zobowiązać organu do działania, a także orzekać o rażącym naruszeniu prawa w tym zakresie.
Nie ma także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Oceniając pod kątem legalności działalnie Wójta Gminy Klembów w zakresie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ nie pozostaje w bezczynności. W szczególności niezasadny jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 (bez podania, którego konkretnie z 2 ustępów zarzut dotyczy) ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dostęp do informacji o sprawach publicznych (informacji publicznej) przysługuje każdemu na zasadach przewidzianych w tej ustawie (prawo do informacji publicznej). Wyjątkiem są przypadki wymienione w przepisie art. 5 ustawy, w których dostęp ten jest ograniczony z uwagi na ochronę informacji niejawnych czy ochronę danych osobowych, jak też w innych sytuacjach przewidzianych w kolejnych ustępach tego artykułu.
Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności organy władzy publicznej, o ile są w posiadaniu żądanych informacji (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Do organów tych z pewnością należy wójt gminy, jako organ władzy samorządowej.
W myśl art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Z kolei art. 14 ust. 1 stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonym we wniosku. Stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
W niniejszej sprawie skarżący wniosek złożył w dniu 8 sierpnia 2011 r. zaś przy piśmie z dnia 22 sierpnia 2011 r. organ udzielił skarżącemu informacji, poprzez nadesłanie kopii żądanej umowy. Rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy w sytuacji, gdy żądanie dotyczyło odpisu przedmiotowej umowy przekazanie jej kopii można uznać za prawidłowe udzielenie informacji. W przekonaniu skarżącego kasacyjnie uzyskanie przez niego kserokopii dokumentów bez ich potwierdzenia za zgodność z oryginałem nie stanowi realizacji wniosku przez organ administracji w sposób określony treścią żądania, a zatem mamy do czynienia z bezczynnością organu. Z takim poglądem autora skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić, a to z uwagi na relacje między pojęciem "kopii" i "odpisu" dokumentu.
Odwołać się tutaj należy do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1998 r., III CZ 107/98, w którym Sąd ten wyjaśnił, że istotą odpisu jest odwzorowanie w dowolnej technice pełnej treści składanego pisma, bez względu na to, czy jest to dalszy egzemplarz pisma zgodny także swoim układem treści z oryginałem (jego odbitka maszynowa lub wykonana techniką kserograficzną, kolejny wydruk dokumentu przygotowanego na komputerze, itp.), czy też osobno sporządzony dokument. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że odpisem dokumentu jest również jego kserokopia.
W konsekwencji nie sposób podzielić zarzutu skarżącego kasacyjnie, że udostępnienie kserokopii nie jest równoznaczne z załatwieniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie odpisów. Z kolei z treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1994 r., III CZP 37/94 można wywieść, że poświadczenie za zgodność z oryginałem determinuje posiadanie przez kserokopię charakteru dokumentu urzędowego. Oznacza to, że poświadczenie zgodności z oryginałem kopii dokumentu służy nadaniu tej kopii mocy dokumentu urzędowego. Tymczasem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że przedmiotem udostępnienia jest treść dokumentów urzędowych, nie zaś same dokumenty. Jeśli zatem celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest wydawanie dokumentów urzędowych, ale udostępnienia zawartych w nich informacji, to należy uznać, że wydanie wnioskodawcy kserokopii dokumentów wyczerpuje obowiązek organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Wskazać także należy, że pojęcia "sposób i forma" zawarte w art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej odnoszą się do sposobu i formy udostępnienia informacji z punktu widzenia technicznego (pisemnie, elektronicznie, odbiór osobisty, wysłanie), nie uprawniają zaś do domagania się wydania dokumentów urzędowych. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyż termin do udzielenia informacji przy uznaniu, że przesłanie kopii żądanej umowy wyczerpuje obowiązek udostępnienia informacji, został zachowany.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.