Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 45/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. W.-Z. i P. Z. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie nagrody rocznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] Wojskowy Komendant Uzupełnień w Bydgoszczy działając na podstawie § 11 ust. 3 zarządzenia Nr 26/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 lipca 1995 r. w sprawie nagród i zapomóg dla żołnierzy i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), odmówił przyznania nagrody rocznej (za rok 1998) K. Z. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z ustaleń zawartych w postanowieniu Wojskowej Prokuratury Okręgowej w P. o warunkowym umorzeniu postępowania karnego wynika, że K. Z., na przełomie stycznia – lutego 1999 r., użył dokumentu poświadczającego nieprawdę uzyskując w sposób nieuprawniony refundację kosztów pobytu dzieci na zimowiskach. Zgodnie z § 9 ust. 2 zarządzenia nagroda roczna nie przysługuje, jeżeli żołnierz wyrządził szkodę w mieniu wojskowym z winy umyślnej.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. Z. podniósł, że pobraną nienależnie kwotę zwrócił przed wydaniem postanowienia o umorzeniu dochodzenia. Tym samym nie można mówić o tym, iż wyrządził szkodę.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Bydgoszczy, działając na podstawie § 9 ust. 2 ppkt 2 zarządzenia Nr 26/MON Ministra Obrony Narodowej w sprawie nagród i zapomóg dla żołnierzy, § 1, 4 i 16 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr 51/MON z dnia 31 sierpnia 1971 r. w sprawie zasad odpowiedzialności i postępowania w przypadkach szkód powstałych w mieniu wojskowym, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 35 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny sprawy jednoznacznie przemawia za uznaniem, że odwołujący spowodował szkodę w mieniu wojskowym. Bez znaczenia zaś jest fakt, iż odwołujący niezwłocznie ją naprawił.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku K. Z. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że w sprawie dopuszczono się szeregu nieprawidłowości. W ocenie skarżącego organem właściwym rzeczowo w pierwszej instancji był dowódca oddziału gospodarczego a nie Wojskowy Komendant Uzupełnień. Skarżący wskazał również, że za popełnione wykroczenie został kilkakrotnie ukarany (m.in. dyscyplinarnie), co w jego przekonaniu było zbyt dotkliwe.
Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na śmierć skarżącego.
Postanowieniem z dnia 11 lutego 2010 r. postępowanie w sprawie zostało podjęte. Spadkobiercy skarżącego, tj. I. W.–Z. i P. Z. wskazały, że popierają wniesioną do Sądu skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za zasadną. Jako materialnoprawną podstawę swojego działania organy obu instancji wskazały § 9 ust. 2 pkt 2 zarządzenia Nr 26/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 lipca 1995 r. w sprawie nagród i zapomóg dla żołnierzy (Dz. Rozk. MON, poz. 101). W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy powołał się nadto ogólnie na przepisy dekretu z dnia 5 października 1955 r. o odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone w jednostce wojskowej (Dz. U. Nr 40, poz. 247 z późn. zm.) oraz zarządzenia Ministra Obrony narodowej nr 51/MON z dnia 31 sierpnia 1971 r. w sprawie zasad odpowiedzialności i postępowania w przypadkach szkód powstałych w mieniu wojskowym (Dz. Rozk. MON nr 19 poz. 88 ze zm.).
Sąd zwrócił uwagę, że przepisy te nie mogły stanowić podstawy prawnej wydanych decyzji, albowiem zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) minister mógł wydawać zarządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień. Zatem zarządzenia, w świetle poprzednio obowiązujących zasad konstytucyjnych, stanowiły źródło prawa.
Sąd zwrócił uwagę, że Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 r., przyjmuje zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydania. W myśl art. 87 Konstytucji źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust. 1 Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny. Normy aktu prawa wewnętrznego mogą zaś obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt (art. 93 ust. 1 Konstytucji). Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2). Sąd zwrócił uwagę, że organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a takim nie są zarządzenia.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji również dekret o odpowiedzialności materialnej żołnierzy za szkody wyrządzone w jednostce wojskowej, na który powołał się organ drugiej instancji nie zawiera przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Z kolei obowiązująca w dacie wydania decyzji ustawa z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.) stanowiła, że żołnierz otrzymuje świadczenia pieniężne, do których zaliczono m.in. nagrody (art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy). Ustawa nie określała szczegółowo zasad przyznawania nagród, wskazując jedynie ogólnie w art. 4 ust. 1 ustawy, że mogą być one żołnierzom przyznawane. Bardziej szczegółowo uregulowano w ustawie tylko zasady przyznawania nagród jubileuszowych. W przypadku innych nagród zasady ich przyznawania miały znaleźć uregulowanie w przepisach wykonawczych do ustawy, o czym stanowi art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy dający do tego upoważnienie Ministrowi Obrony Narodowej. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że również ustawa o uposażeniu żołnierzy nie zawierała przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Bydgoszczy zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że przepisy zarządzenia nr 26/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 lipca 1995 r. w sprawie nagród i zapomóg dla żołnierzy (Dz. Rozk. MON z 1995, poz. 101), w dniu 12 sierpnia 1998 r., nie mogły stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej, co stanowi naruszenie art. 241 ust. 6 Konstytucji RP.
Powołując się na wskazaną podstawę skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie na jago rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z przepisem przejściowym art. 241 ust. 6 Konstytucji RP: "W okresie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji Rada Ministrów ustali, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji wymagają – stosowanie do warunków określonych w art. 87 ust 1 i art. 92 Konstytucji – zastąpienia ich przez rozporządzenia wydane na podstawie upoważnienia ustawy, której projekt w odpowiednim czasie Rada Ministrów przedstawi Sejmowi. W tym samym okresie Rada Ministrów przedstawi Sejmowi projekt ustawy określającej, które akty normatywne organów administracji rządowej wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji stają się uchwałami albo zarządzeniami w rozumieniu art. 93 Konstytucji." W ocenie Autora skargi kasacyjnej, z postanowień art. 241 ust. 6 Konstytucji wynika, że to Rada Ministrów, w okresie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji, ustali które z zarządzeń staną się rozporządzeniami, czy aktami prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że do tego czasu zarządzenia wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r., mogą stanowić podstawę rozstrzygnięć indywidualnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.
Sąd pierwszej instancji orzekł, że postanowienia zarządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 lipca 1995 r. w sprawie nagród i zapomóg dla żołnierzy (Dz. Rozk. MON, poz. 101) nie mogły stanowić podstawy prawnej decyzji z dnia 12 sierpnia 1998 r. w sprawie przyznania nagrody rocznej, albowiem zgodnie z postanowieniami Konstytucji RP z 1997 r. zarządzenie, jako akt prawa wewnętrznie obowiązującego, nie może stanowić podstawy decyzji wobec obywateli. Pojawił się zatem problem intertemporalny, ponieważ zarządzenie to zostało wydane pod rządami Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 84, poz. 426 z późn. zm.) - zwanej dalej Małą Konstytucją. W świetle art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji minister mógł wydawać zarządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień (art. 56 ust.
- 2) i zarządzenia te stanowiły źródło prawa.
Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. przyjęła zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego, do którego należą: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także - na obszarze działania organów, które je ustanowiły - akty prawa miejscowego (art. 87). Przepis art. 93 Konstytucji stanowi, że zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują wyłącznie jednostki podległe organowi, który je wydał. Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Obowiązująca konstytucja nie pozostawia zatem żadnych wątpliwości, że zarządzenia wydawane pod jej rządami nie mogą być źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie mogą regulować praw i obowiązków jednostki.
Wejście w życie nowej ustawy zasadniczej w dniu 17 października 1997 r. spowodowało istotne zmiany w systemie źródeł obowiązującego prawa. Rzeczpospolita Polska i jej organy musiały się do tych zmian możliwie szybko dostosować. Przepis przejściowy art. 241 ust. 6 nałożył na Radę Ministrów obowiązek przygotowania w ciągu dwóch lat od wejścia w życie Konstytucji projektów ustaw, które umożliwiłyby takie dostosowanie.
Z treści art. 241 ust. 6 nie wynika wprawdzie żadne unormowanie, które expressis verbis dotyczyłoby dalszego obowiązywania aktów podustawowych wydanych przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r., jednak należy uznać, że stosuje się tutaj ogólne reguły ciągłości systemu prawa (por. L. Garlicki, Komentarz do art. 241 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. naukowy L. Garlicki, tom I, Warszawa 1999 r., s. 12). Żaden wyraźny przepis Konstytucji z 1997 r. nie postanawia bowiem o derogowaniu aktów podustawowych wydanych pod rządami poprzednich przepisów konstytucyjnych, zaś ustalenie harmonogramu ich porządkowania w art. 241 ust. 6 pozwala przyjąć, że utrzymują one moc obowiązującą. Konstytucja z 1997 r., jakkolwiek wykluczyła stanowienie powszechnie obowiązującego prawa w formie zarządzeń ministrów, to z jej przepisu art. 241 ust. 6 implicite wynika założenie, że dawne zarządzenia mogą zachowywać moc obowiązującą przez dwa lata po wejściu w życie konstytucji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego: z 16 czerwca 1998 r., U 9/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 51, s. 313).
Obowiązywały one nadal do czasu utraty mocy obowiązującej w zwykłym trybie prawodawczym, chyba że wyraźny przepis konstytucji przewiduje specjalny tryb dostosowawczy. Takim przepisem jest właśnie art. 241 ust. 6 (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, OTK ZU 1998, nr 4, poz. 47, s. 259).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprawdzie zarządzenia ministrów nie stanowią obecnie źródła powszechnie obowiązującego prawa i nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, to jednak – mimo wynikającego z art. 241 ust. 6 Konstytucji nakazu uporządkowania w ciągu 2 lat systemu źródeł prawa stosownie do wymogów w niej określonych – wcześniej wydane zarządzenia, nie odpowiadające nowym warunkom, nie utraciły automatycznie, wraz z wejście w życie nowej ustawy zasadniczej, mocy prawnej. Akty te nadal obowiązywały do czasu dostosowania ich do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, ZU 2001 r., nr 5, poz. 126).
Na podstawie art. 241 ust. 6, formalnego – automatycznego - dostosowania aktów normatywnych organów administracji rządowej do istniejącego pod rządami nowej Konstytucji systemu źródeł prawa dokonała, uchwalona z inicjatywy Rady Ministrów, ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 120, poz. 1268). Zgodnie z przepisem art. 75 ust. 1, zawierającym generalną klauzulę derogacyjną: "Z dniem wejścia w życie ustawy tracą moc uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zostały podjęte lub wydane bez upoważnienia ustawowego."
Rację ma zatem skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji, nieuwzględnienie w procesie wykładni przepisów prawa, regulacji art. 241 ust. 6 Konstytucji RP.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że pod rządami Konstytucji RP z 1997 r. nie mogą być uznane za konstytucyjne przepisy ustanowione przed jej wejściem w życie, których ustanowienie nie ma konstytucyjnej legitymacji z powodu naruszenia kompetencji prawodawczej lub trybu prawodawczego. Ocena konstytucyjności przepisów prawa pochodzących sprzed 17 października 1997 r. rozumiana, jako zespół zasad, wartości i norm wyinterpretowanych z aktów konstytucyjnych, w tym z norm intertemporalnych wyprowadzonych z przepisów Konstytucji z 1997 r., wymaga jednak sięgnięcia do przepisów konstytucyjnych obowiązujących w dniu wydania danego aktu normatywnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 listopada 1997 r., U 6/97, OTK ZU 1997, nr 5-6, poz. 65). Przepis art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji stanowił, że zarządzenia ministra są wydawane "w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nim upoważnień." Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wydanego przed wejściem w życie nowej konstytucji wynika, że konstrukcja zarządzenia, jako aktu wykonawczego wobec ustawy, była zdeterminowana trzema warunkami:
- 1) wydania zarządzenia na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej szczegółowego upoważnienia ustawowego w zakresie określonym w upoważnieniu;
- 2) wydania zarządzenia w granicach ustawy i w celu jej wykonania;
- 3) niesprzeczności treści zarządzenia z normami Konstytucji RP, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem zarządzenia. (por. wyrok z dnia 28 października 1996 r., sygn. P. 1/96, OTK ZU 1996, nr 5, s. 337).
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny legalności zarządzenia Nr 26/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 lipca 1995 r. w sprawie nagród i zapomóg dla żołnierzy mając na względzie regulacje art. 241 ust. 6 Konstytucji RP oraz art. 75 ust. 1 ustawy o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw. Sąd pierwszej instancji powinien także ustalić właściwą treść normatywną upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 45 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (tekst jedn. Dz. U. z 1992 r. nr 5, poz. 18 z późn. zm.). Niewątpliwie wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać dyrektywy interpretacyjne wynikające z przepisów konstytucyjnych dotyczących tworzenia prawa obowiązujących w czasie jego ustanowienia.
Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia treść art. 203 pkt 2 P.p.s.a.