Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 58/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę C.K. (dalej: skarżący) na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie odmowy udostępnienia akt.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – Oddziałowego Biura Udostępniania i Archiwizacji Dokumentów w Warszawie o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych wskazanych we wniosku funkcjonariuszy organu bezpieczeństwa państwa. Dokumenty takie zostały skarżącemu udostępnione, co jest w sprawie okolicznością niesporną.
10 września 2015 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego, w którym wyraził on swoją opinię o braku wartości poznawczej dokumentów osobowych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa, udostępnionych mu przez Instytut na wnioski składane na podstawie art. 35c ustawy o IPN.
Pismem z 14 października 2015 r. (w odpowiedzi na wezwanie z 17 września 2015 r.) skarżący sprecyzował, że jego poprzednie pismo wyrażało niezadowolenie z powodu udostępnienia niekompletnych materiałów archiwalnych. Natomiast uwagi w nim zawarte dotyczyły interpretacji przepisu art. 35c ustawy o IPN, który w ocenie skarżącego zobowiązuje IPN do udostępnienia także akt operacyjnych, jeśli przechodzą w nich dane osobowe funkcjonariuszy byłych organów bezpieczeństwa państwa i/lub zostały przez nich wytworzone w toku czynności służbowych.
Powyższe pisma zostały rozpoznane jako skarga w rozumieniu art. 221 K.p.a.
Dyrektor generalny IPN uznał zarzuty skargi za bezzasadne wyjaśniając, że zastosowana przez Instytut Pamięci Narodowej wykładnia prawna art. 35c ustawy z dnia 18 grudnia1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U. z 2014 r. poz. 1075, ze zm., dalej jako ustawa o IPN) jest prawidłowa. Na wniosek o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych dotyczących funkcjonariusza lub pracownika organów bezpieczeństwa państwa, składany na podstawie przepisu art. 35c ustawy o IPN, udostępnia się wyłącznie dokumenty osobowe wskazanego funkcjonariusza/pracownika byłych organów bezpieczeństwa państwa, a nie wszystkie dokumenty, które go dotyczą. Akta operacyjne organów bezpieczeństwa państwa, dokumentujące wykonywane przez nich czynności służbowe, nie są dokumentami osobowymi w rozumieniu art. 35c ustawy o IPN. Wobec tego, udostępnienie w trybie art. 35c ustawy o IPN żądanych przez skarżącego akt operacyjnych, stanowiłoby naruszenie przepisów prawa.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając Instytutowi Pamięci Narodowej błędną interpretację art. 35c ustawy o IPN, wskutek której Instytut udostępnił skarżącemu tylko akta osobowe byłych funkcjonariuszy urzędu bezpieczeństwa państwa, odmawiając wglądu do dokumentów operacyjnych wytworzonych przez tych funkcjonariuszy w toku czynności służbowych.
W wykonaniu wezwania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pismem z 5 lipca 2016 r., pełnomocnik skarżącego wskazał, iż skarga z dotyczy bezczynności Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej polegającej na nierozpoznaniu wniosku o udostępnienie dokumentów osobowych funkcjonariuszy byłych organów bezpieczeństwa państwa obejmujących również dokumenty, na których figurują dane osobowe wskazanych przez skarżącego funkcjonariuszy, nie wyłączając dokumentów sporządzonych przez tych funkcjonariuszy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, albowiem w przedmiotowej sprawie bezczynność nie występuje, ponieważ dyrektor generalny IPN rozpatrzył i odpowiedział na skargi z 10 września 2015 r. i 14 października 2015 r., informując skarżącego o uznaniu za bezpodstawne zarzutów skargi dotyczących zastosowania przez Instytut Pamięci Narodowej wadliwej wykładni przepisu art. 35c ustawy o IPN i nieuzasadnionej odmowy udostępnienia do wglądu akt operacyjnych.
Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że dla oceny czy organ pozostaje w bezczynności koniecznym jest wyjaśnienie, do wglądu w jakie dokumenty uprawnia przepis art. 35c ust. 1 ustawy o IPN. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo wystąpić z wnioskiem do Instytutu Pamięci o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa. Przywołany przepis pojęcie "dokument" precyzuje przymiotnikiem "osobowy". Tym samym ustawa wyraźnie zawęża dane podlegające udostępnieniu do akt osobowych, a więc wyłącza z udostępnienia informacje dotyczące np. raportów na temat osób inwigilowanych przez danego funkcjonariusza i inne wytworzone przez niego dokumenty. Pracodawca był i aktualnie jest zobowiązany do prowadzenia dokumentacji związanej ze stosunkiem zatrudnienia. Oznacza to, że niezależnie od formy prowadzonej działalności i liczby zatrudnionych pracowników należy założyć i prowadzić, odrębnie dla każdego z nich, akta osobowe.
W aktach tych gromadzona jest dokumentacja w sprawach związanych ze stosunkiem zatrudnienia. I właśnie do wglądu w tego rodzaju dokumenty, zgromadzone w aktach danego funkcjonariusza, obrazujące m.in. przebieg jego służby, czyli np. dane o zajmowanych stanowiskach, awansach, placówkach, w których dany funkcjonariusz był zatrudniony, o zakresie obowiązków, uprawnia przepis art. 35c ustawy o IPN. Z dokumentów tych powinny być natomiast wyłączone wszelkie dane wrażliwe dotyczące funkcjonariusza lub pracownika organów bezpieczeństwa państwa.
Przyjęcie, jak chce tego skarżący, że w oparciu o powyższą regulację winny być udostępniane osobie zainteresowanej do wglądu wszystkie dokumenty, w tym operacyjne, w których zawarte są dane osobowe osoby, której dotyczy wniosek złożony do IPN, prowadziłoby do obejścia przepisów ustawy. Ustawa o IPN w rozdziale 4 określa szczegółowo jakie dokumenty i jakim podmiotom i po spełnieniu jakich warunków mogą być udostępnione w kopii bądź do wglądu. Organ obowiązany jest stosować te przepisy ściśle, a ich wykładnia rozszerzająca z uwagi na przedmiot regulacji jest niedopuszczalna. Z przepisów tych nie wynika aby każdy miał w istocie nieograniczony wgląd do dokumentacji zgromadzonej przez Instytut, a taka sytuacja wystąpiłaby gdyby uznać poprawność interpretacji skarżącego. Wówczas każdy miałby wgląd we wszelką dokumentację, w której pojawiałyby się dane określonego funkcjonariusza bądź też zostały przez niego wytworzone w toku czynności służbowych. Taka interpretacja art. 35c ust. 1 ustawy o IPN jest nieprawidłowa, pozostająca w sprzeczności z treścią tego przepisu.
Dalej Sąd wskazał, że realizacja wglądu do dokumentów osobowych w trybie art. 35c ustawy o IPN jest czynnością materialno-techniczną. Natomiast w przypadku niemożności zrealizowania wniosku organ wydaje decyzję, w której wskazuje przyczyny faktyczne i prawne odmowy.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie stan bezczynności organu nie występuje. Wniosek skarżącego o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych dotyczących określonych przez skarżącego funkcjonariuszy został zrealizowany, czemu skarżący nie zaprzecza. Skarżącemu nie udostępniono natomiast do wglądu akt operacyjnych, w których przechodziły dane osobowe tych funkcjonariuszy, jak również akt wytworzonych przez tych funkcjonariuszy w toku podejmowanych przez nich czynności służbowych. Akta, udostępnienia których do wglądu domaga się skarżący nie są objęte regulacją przepisu art. 35c ust. 1 ustawy o IPN. Akta operacyjne organów bezpieczeństwa państwa, dokumentujące wykonywane przez funkcjonariusza czynności służbowe, nie są bowiem, jak wskazano powyżej, dokumentami osobowymi w rozumieniu art. 35c ust. 1 ustawy o IPN. Żądanie skarżącego, dotyczące udostępnienia akt operacyjnych i akt wytworzonych przez danego funkcjonariusza w toku realizowanych przez niego czynności służbowych, nie daje prawnych podstaw do podjęcia działań przez organ.
Realizując wniosek złożony w trybie art. 35 c ust. 1 ustawy o IPN organ nie może udostępnić innych dokumentów niż dokumenty osobowe. W sytuacji powszechnego prawa do wglądu, tj. gdy uprawniony (czyli każdy) domaga się innych dokumentów niż dokumenty osobowe danego funkcjonariusza lub pracownika organu bezpieczeństwa państwa, brak jest również podstaw do wydania decyzji, gdyż rozstrzygnięcie znajdujące podstawę materialnoprawną w przepisie art. 35c ust. 1 ustawy o IPN odnosić się może jedynie do dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa.
Następnie Sąd zauważył, że wniosek skarżącego znajdujący oparcie w przepisie ustawy o IPN organ zrealizował. Co do pozostałych żądań skarżącego udzielił mu informacji na piśmie. Uczynił to w ramach odpowiedzi na skargę skarżącego przewidzianą w przepisie art. 227 K.p.a., gdyż tak potraktował wystąpienie skarżącego. Chociaż intencją skarżącego nie był tryb skargowy określony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, to wówczas gdy brak podstaw materialnoprawnych do innego działania organu, sytuacji takiej nie można zakwalifikować jako bezczynności organu. Podkreślenia przy tym wymaga, że decyzja wydana bez podstawy prawnej, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest decyzja nieważną. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że poprzez skargę na bezczynność zapewniona została kontrola działań organów IPN.
Informacyjnie Sąd wskazał, że gdyby przyjąć, że organ winien wydać decyzję, a nie podejmując rozstrzygnięcia pozostaje w bezczynności, to bezczynność ta odnosiłaby się do dyrektora oddziału Instytutu Pamięci, nie zaś do Prezesa IPN. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 2 ustawy o IPN w sprawach rozstrzyganych decyzją, w myśl przepisów niniejszej ustawy, organem pierwszej instancji jest dyrektor oddziału Instytutu Pamięci. Organem odwoławczym jest Prezes Instytutu Pamięci.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 35c ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, iż przepis ten wyklucza możliwość udostępnienia skarżącemu żądanych dokumentów, w których figurują dane osobowe wskazanych funkcjonariuszy - nie wyłączając dokumentów sporządzonych przez tych funkcjonariuszy, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym przyjęciem, iż stan bezczynności organu nie występuje.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 151 P.p.s.a. i art. 133 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, iż istniały podstawy do przyjęcia stanu bezczynności organu oraz zobowiązania Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu do zadośćuczynienia żądaniu skarżącego.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, której granicami Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany z mocy art. 183 § 1 P.p.s.a., nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony nią wyrok odpowiada prawu.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 35 c ust. 1 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i prawidłowo uznał, że w oparciu o powyższą normę wnioskodawca nie jest uprawniony do udostępnienia mu innych, poza osobowymi, dokumentów dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa.
Zgodnie z art. 35 c ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz.U.2018.2032 j.t. ze zm.) każdy ma prawo wystąpić z wnioskiem do Instytutu Pamięci o udostępnienie do wglądu dokumentów osobowych dotyczących pracownika lub funkcjonariusza organu bezpieczeństwa państwa.
Użyte w w/wym przepisie przymiotnika "osobowy" wskazuje na ściśle personalny charakter przedmiotowego dokumentu osobowego – akt osobowych pracownika lub funkcjonariusza. Analizowany przepis wyraźnie zawęża dane podlegające udostępnieniu do danych osobowych, a więc wyłącza z udostępnienia informacje sporządzone przez funkcjonariusza w ramach czynności służbowych, czy inne wytworzone przez niego dokumenty. Udostępnieniu nie podlegają też zawarte w aktach osobowych dane tzw. wrażliwe, nie związane bezpośrednio z pracą w organach bezpieczeństwa. Przykładowo informacje o stanie zdrowia, czy życiu osobistym funkcjonariusza – art. 1 pkt. 3 ustawy.
Dokumenty osobowe to wszelkie dokumenty związane z ubieganiem się o zatrudnienie, nawiązaniem, przebiegiem i ustaniem zatrudnienia (służby) w organach bezpieczeństwa państwa. Są to więc dokumenty pozwalające poznać warunki zatrudnienia, wynagrodzenia, kwalifikacje i umiejętności, stan zdrowia oraz szczególne uprawnienia przysługujące funkcjonariuszowi np. związane z rodzicielstwem.
Należy wyraźnie podkreślić, że wszelkie dokumenty sporządzone przez funkcjonariuszy w toku wykonywanych przez nich czynności służbowych, czy w inny sposób obrazujące przebieg tych czynności, nie mają charakteru osobowego i nie są objęte zakresem normy art. 25c ust. 1 ustawy.
Stąd też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego okazał się niesłuszny.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. przez oddalenie skargi.
Pierwszy z wymienionych przepisów dla swej skuteczności wymaga powiązania go z innym przepisem P.p.s.a., którego naruszenie przez Sąd I instancji spowodowało niezasadne oddalenie skargi. Art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i jako taki nie stanowi samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej.
Przepis art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Warunkiem zastosowania wymienionego przepisu jest stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa. Sytuacja taka nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Przepis art. 135 P.p.s.a. dotyczy jedynie orzeczeń uwzględniających skargę. Oznacza to, że ocena prawna zawarta w wyroku oddalającym skargę odnosi się jedynie do zaskarżonego aktu oraz aktu bezpośrednio go poprzedzającego oraz postępowań, w których te akty zapadły (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2019r. I OSK 2111/16 LEX nr 2527985).
Ponadto naruszenie art. 135 P.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ przytoczony przepis uprawnia jedynie sąd administracyjny do zastosowania wymienionych w nim środków, a nie skarżącego, którego skarga jest skierowana na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018r. I OSK 2093/16 LEX nr 2537281).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.