Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1259/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 583/16 oddalił skargę B. W., J. W., J. W., E. W., J. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z [...] sierpnia 1961 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R. o powierzchni 763 m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w R., pod Nr [...], stanowiącej własność spadkobierców B. W. Komisja Odwoławcza ds. Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] grudnia 1961 r. nr [...] utrzymała w mocy ww. orzeczenie.

B. W., działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik A. W. i Z. B., w maju 1993 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] listopada 1998 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń działającej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r. nr [...], utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1961 r. nr [...]. Decyzją z [...] lipca 2000 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy ww. decyzję z [...] listopada 1998 r.

Powyższe decyzje były przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które złożyła B. W., J. W. i J. W. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 2404/00 oddalił skargę ww. osób.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. B. W. w imieniu własnym i jako pełnomocnik J. W., A. W., J. W., E. W., wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2000 r. nr [...].

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] grudnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2000 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] listopada 1998 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R. o powierzchni 763 m2.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję z [...] grudnia 2011 r. Organ uznał, że w sprawie jest związany oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 2404/00, co oznacza, że po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, bowiem sąd niezwiązany granicami skargi uprzednio rozpoznający sprawę - z urzędu powinien ustalić, czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Jeżeli przyczyny nieważności nie występowały w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a zatem powinny być wyjaśnione i ustalone w toku rozpoznawania wniesionej na nią skargi. Wyrok oddalający skargę zamyka więc organom administracji państwowej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań. Minister uznał, że w sprawie nie zaistniały żadne nowe okoliczności wyłączające ocenę prawną sądu, zaś odmienna ocena zaskarżonej decyzji stanowiłaby polemikę z prawomocnym rozstrzygnięciem sądu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. W. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J. W., J. W., E. W. i J. L. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd podzielił ocenę, że w sprawie zarówno organy, jak i Sąd są związane oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 27 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 2404/00, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. – zgodnie z art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Wskazał, że ani organ nadzoru, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mogli sięgnąć w głąb sprawy i dokonać ponownej kontroli legalności decyzji wywłaszczeniowych, ponieważ Minister i Wojewódzki Sąd nie posiadają uprawnień czy to reformatoryjnych, czy też kasatoryjnych w stosunku do wyroku NSA z dnia 27 listopada 2002 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżyła wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie.

1. 1. art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 1271 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające", przez przyjęcie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 2404/00 dokonał oceny prawnej względem wszelkich norm prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego mających zastosowanie w sprawie objętej zaskarżoną decyzją, co wyklucza formułowanie przez organy i wojewódzki sąd administracyjny jakichkolwiek nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, powodując jednocześnie obowiązek pełnego mu podporządkowania, w sytuacji gdy NSA nie zawarł żadnych ocen pozwalających na przyjęcie, że doszło do analizy obu decyzji i decyzji wywłaszczeniowych pod kątem występowania wad prawnych wskazanych w uzasadnieniu skargi;
2. 2. art. 153 P.p.s.a. polegające na uznaniu, że w konkretnej sprawie zachodzi związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku NSA z 27 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 2404/00 w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy zastosowanie znajdował art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające,
3. 3. art 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134, art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez jego niezastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji mimo że kontrolowane w ramach przedmiotowego postępowania decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2000 r. oraz z [...] listopada 1998 r. są obarczone rażącym naruszeniem prawa, które wynika z utrzymania w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] sierpnia 1961 r., zawierających kwalifikowane wady prawa, w postaci naruszenia przepisów:
4. 1) na gruncie decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r.:
5. a) art. 3 ust 2 ustawy o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. poz.
6. 32) przez jego niezastosowanie, wbrew treści zawartej w nim normy prawnej stanowiącej, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy powinny być prowadzone zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem jej wejścia w życie, co doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z obowiązującym stanem prawnym, w oparciu o treść znowelizowanych przepisów;
7. b) art. 120 § 1 pkt 1 i § 2 w związku z art. 12 i art. 110 § 1 i 3 K.p.a. (według stanu prawnego ustalonego na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu Dz.U. z 1960 r. poz. 168), polegające na orzeczeniu przez organ odwoławczy - Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych - jako organ pierwszoinstancyjny, z powołaniem innej podstawy wywłaszczenia, niż wskazana w orzeczeniu organu I instancji, wbrew możliwym formom orzeczenia przewidzianym w powołanym przepisie, co doprowadziło do wydania nowej decyzji wywłaszczeniowej, prowadząc do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i pozbawienia strony możliwości odwołania;
8. c) art. 4 i 5 K.p.a. (Dz.U. z 1960 r. poz. 168) polegające na wydaniu orzeczenia z pogwałceniem zasady praworządności, wbrew obowiązującemu stanowi prawnemu, w sposób "przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa";
9. 2) na gruncie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] sierpnia 1961 r.:
10. a) art. 46 i art. 47 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (Dz.U. poz.
11. 70) przez uznanie prawidłowości wywłaszczenia przy braku podania konkretnych jednostek redakcyjnych ww. przepisów oraz również pominięcia okoliczności, że w dacie wszczęcia postępowania, nieruchomość nie znajdowała się we władaniu Państwa, a takie zarówno przed dniem 1 września 1939 r., jak i w dacie bezpośrednio - poprzedzającej postanowienie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. z [...] września 1960 r. nie doszło w stosunku do niej do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, co powoduje, że wywłaszczenie pozbawione było jakiejkolwiek podstawy prawnej;
12. b) art. 3 ust 1 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uznanie prawidłowości wywłaszczenia, mimo że podana podstawa prawna nie przewidywała wywłaszczenia nieruchomości celem jej sprzedaży, jak również uregulowania stanu prawnego, który to stan wdacie składania wniosku nie budził wątpliwość;
13. c) art. 20 ust 1 i 2 z dnia 12 marca 1958 r. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości polegające na odstąpieniu od poczynienia ustaleń w zakresie niezbędności wywłaszczenia nieruchomości na cele wskazane przez wnioskodawcę, jak również orzeczeniu poza zakres wywłaszczenia objęty wnioskiem;
14. d) art. 8 ust 3 i 6, art 21 w związku z art. 23 w związku z art. 22 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez ustalenie wartości odszkodowania:
15. - za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości, w sytuacji, gdy nieruchomość w dacie wydania orzeczenia była zabudowana budynkiem, co wyklucza jej traktowanie jako parceli budowlanej;
16. - w oparciu o oszacowanie dokonane na blisko rok przed wydaniem orzeczenia, przez rzeczoznawcę wykonującego zlecenie samego wnioskodawcy, w sytuacji gdy odszkodowanie winno być ustalone na podstawie wyniku rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wydający decyzję w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, a ponadto brak wymienienia w orzeczeniu z imienia i nazwiska osób - właścicieli uprawnionych do otrzymania odszkodowania;
17. e) art. 4 i art. 5 K.p.a. (Dz.U. z 1960 r. poz. 168), polegające na wydaniu orzeczenia z pogwałceniem zasady praworządności, wbrew obowiązującemu stanowi prawnemu, w sposób przeczący zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;
18. f) art 99 § 1 K.p.a. (Dz.U. z 1960 r. poz. 168), poprzez odstąpienie od wskazania w rozstrzygnięciu orzeczenia podstawy prawnej i celu dokonanego wywłaszczenia;
19. g) art 3 ust 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. poz. 32), poprzez jego niezastosowanie wbrew treści zawartej w nim normy prawnej stanowiącej, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy powinny być prowadzone zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem jej wejścia w życie, co doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z obowiązującym stanem prawnym w oparciu o treść znowelizowanych przepisów;
20. 4. art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;
21. 5. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 8 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec braku uchylenia zaskarżonej decyzji mimo wykazania naruszenia przez organ orzekający w sprawie - w stopniu, mającym istotny wpływ na wynik sprawy - ww. przepisów, poprzez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego - w szczególności zaś poprzez pominięcie okoliczności występowania rażącego naruszenia prawa na gruncie decyzji wywłaszczeniowych, jak również prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa;
22. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia decyzji, mimo że kontrolowane w ramach przedmiotowego postępowania decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2000 r oraz z [...] listopada 1998 r. są obarczone rażącym naruszeniem prawa, które wynika z utrzymania w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] sierpnia 1961 r., co prowadzi do naruszenia wartości wypływających z konstytucyjnej zasady praworządności;

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni i stosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznał, że skarga kasacyjna w sposób oczywisty nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zarówno organy orzekające, jak i sąd administracyjny związane są oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 2404/00. Stosownie do art. 99 Przepisów wprowadzających ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ administracji, którego działanie lub bezczynności były przedmiotem zaskarżenia. Wskazanym wyrokiem NSA oddalił skargę B. W., J. W. i J. W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2000 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z [...] listopada 1998 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń działającej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w R. o powierzchni 763 m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w R., pod Nr [...], stanowiącej własność spadkobierców B. W. Z uzasadnienia powyższego wyroku NSA wynika, że nie są zasadne zarzuty skarżących o naruszeniu przepisów dotyczących podstawy prawnej wywłaszczenia, tj. art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

NSA wyjaśnił, że "nie ma wątpliwości, że chodziło o art. 47 ust. 1 – według numeracji jednolitego tekstu zamieszczonego w Dz. U. z 1961 r. Nr 18, po. 94 – który został wprowadzony ustawą zmieniającą (art. 1 pkt 12) jako wówczas art. 46a ustawy wywłaszczeniowej. Komisja podała błędną numerację, gdyż - zamiast jednolitym tekstem – posłużyła się ustawą zmieniającą." Sąd stwierdził także, że obydwa organy odniosły się do zarzutu wykorzystania przez okupanta materiałów budowlanych właściciela, czego uczestniczący w postępowaniu wywłaszczeniowym spadkobiercy nie zdołali dowieść. NSA w uzasadnieniu wyroku odniósł się także do przepisów procesowych, uznając iż nie doszło do ich naruszenia.

Prawidłowo Sąd I instancji wyjaśnił, że znaczenie powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy polega na jego wiążącej mocy co do braku podstaw do zarzucenia decyzji z [...] lipca 2000 r. nr [...] nie tylko wadliwości kwalifikowanej, ale i jakiejkolwiek wadliwości branej pod uwagę w ramach wyznaczonej sądowi administracyjnemu kognicji. Tym samym, kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń działającej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, została prawomocnie rozstrzygnięta. W tej sytuacji organy administracji związane tym wyrokiem, zasadnie odmówiły, na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2000 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z [...] listopada 1998 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji wywłaszczeniowych w sprawie wszczętej kolejnym wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] listopada 1998 r. Sąd I instancji trafnie więc oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. w przedmiotowej sprawie.

Nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że sformułowania zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 27 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 2404/00 są niejasne. Są co najwyżej ogólne, co nie oznacza jednak, że nie dotknęły kwestii legalności istotnych przesłanek wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania. Tym samym nie można uznać, że Sąd Wojewódzki nie uwzględnił uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, w której NSA wskazał, że organ w sytuacji złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji po prawomocnym wyroku oddalającym skargę na tę decyzję ma obowiązek zbadać, co było przedmiotem rozstrzygnięcia sądu. Istotne jest to, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji.

W uchwale wskazano, że jeśli tak jest, to wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd). NSA stwierdził w uchwale, że uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej może znaleźć się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza - w świetle przedstawionych wywodów - konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.

Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 K.p.a.). Uwzględniająca ogół okoliczności konkretnego przypadku ocena w przedmiocie dopuszczalności przeprowadzenia postępowania co do przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji znajdzie tym samym formalny wyraz w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania bądź też stworzy podstawę dla dokonania czynności wewnętrznego urzędowania, otwierającej drogę do rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej w formie decyzji o zasadności wniesionego żądania.

Minister Infrastruktury i Budownictwa uwzględnił okoliczności rozpoznawanej sprawy i - badając czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej dotyczą tych okoliczności, które skarżąca powołała we wniosku z [...] kwietnia 2010 r., dokonał oceny zasadności wniesionego żądania. Organ doszedł do przekonania, że okoliczności te są objęte powagą rzeczy osądzonej i dlatego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Minister nie poprzestał przecież na odmowie wszczęcia postępowania przyjmując, że jest ono niedopuszczalne. Poza tym, badając związanie uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09 należy mieć na względzie też to, że przedmiotem badania Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie I SA 2404/00 były decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, nie zaś w zwykłym trybie. Zakres postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji zakreślony jest wąsko i odnosi się wyłącznie do zbadania zaistnienia naruszenia prawa o charakterze rażącym przy odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w trybie zwykłym.

Rację też trzeba przyznać Sądowi I instancji, że ani organ nadzoru, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mogli sięgnąć w "głąb sprawy" i dokonać ponownej kontroli legalności decyzji wywłaszczeniowych, ponieważ Minister i Wojewódzki Sąd nie posiadają uprawnień czy to reformatoryjnych, czy też kasatoryjnych w stosunku do wyroku NSA z 27 listopada 2002 r. sygn. akt I SA 2404/00. Autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kontrola legalności decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania. Tak ustalony przedmiot postępowania nieważnościowego determinuje sposób rozpoznania wniosku skarżącej kasacyjnie Oznacza to, że żądanie stwierdzenia nieważności i przesłanki stwierdzenia nieważności należy odnieść do decyzji z [...] lipca 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] listopada 1998 r., tzn. ta decyzja z [...] lipca 2000 r. lub decyzja ją poprzedzająca musiałby być dotknięte wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Kontrola zatem zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. sprowadzać się musi do ustalenia, czy Minister prawidłowo ocenił, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

A konkretnie, czy Minister prawidłowo ocenił, że nie narusza rażąco prawa ustalenie Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że decyzje Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń działającej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, są zgodne z prawem. Zakres postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji toczący się przed Ministrem zakreślony jest więc wąsko i odnosi się wyłącznie do zbadania zaistnienia naruszenia prawa o charakterze rażącym przy odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych.

Ocena Ministra Infrastruktury i Budownictwa dokonana we wskazanym zakresie jest adekwatna do rodzaju badania legalności jakie organ miał obowiązek przeprowadzić, co prowadzi do wniosku, że ocena Sadu I instancji aprobująca tę ocenę, również jest zgodna z prawem.

Zarzut skargi kasacyjnej zawarty w pkt 3, tj. naruszenia art 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134, art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 P.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest niezasadny. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia prawa przez Sąd Wojewódzki przez niestwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 28 kwietnia 2016 r., a na poparcie tego zarzutu wskazuje, że - jego zdaniem – kontrolowane w ramach przedmiotowego postępowania decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2000 r. oraz z [...] listopada 1998 r. są obarczone rażącym naruszeniem prawa, które wynika z utrzymania w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] sierpnia 1961 r., zawierających kwalifikowane wady prawa, w postaci naruszenia przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej w pkt 1 ppkt a – c i pkt 2 ppkt a – g. Tymczasem aby Sąd I instancji mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, przyczyny nieważności musiałyby dotyczyć decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] kwietnia 2016 r. Skarga kasacyjna nie wskazuje zaś żadnych przyczyn nieważności zaskarżonej decyzji, przyczyny takie wiążąc natomiast z decyzjami o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych, które były przedmiotem oceny Ministra w wąsko zakreślonym postępowaniu nieważnościowym, jak to już wskazano powyżej.

W konsekwencji powyższych rozważań podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego zawarty w pkt 1 ppkt a – c i pkt 2 ppkt a – g oraz pkt 6, przez ich niewłaściwą błędną wykładnię lub niewłaściwe ich zastosowanie nie może, pomijając już niewłaściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej, odnieść zamierzonego skutku. Jeżeli bowiem w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna ostatecznie i w dodatku w sposób prawomocny rozstrzygająca kwestię odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] grudnia 1961 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] sierpnia 1961 r., to wydawanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie, bez wcześniejszego wzruszenia owej prawomocnej decyzji stanowiłoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. w postaci wydania decyzji z wadą nieważności w sprawie rozstrzygniętej wcześniej inną decyzja ostateczną, bez jej wycofania z obrotu prawnego.

W tej sytuacji bez znaczenia również pozostają zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.

Przepis art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Ponadto jego naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zatem, skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązana bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd Wojewódzki.

W rezultacie ani Sądowi I instancji, ani organom administracji z powyższych względów nie można stawiać zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze wyżej podniesione względy na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.