Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 22 października 2019 r. odrzucił skargę P. R.. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że będące przedmiotem skargi postanowienie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako P.p.s.a.). Postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie, nie jest postanowieniem kończącym postępowanie, gdyż nie zamyka sprawy administracyjnej, nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Bez znaczenia pozostaje okoliczność wadliwego pouczenia przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie o przysługującej stronie skardze do sądu administracyjnego, oraz to, że organ rozpoznał zażalenie, zamiast stwierdzić jego niedopuszczalność.
Błędne pouczenie strony przez organ nie może zmieniać obowiązującego porządku prawnego. Prawa procesowe stron postępowania wynikają bowiem z przepisów prawa i nie mogą być modyfikowane przez wadliwe pouczenia organów.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł P. R., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 112 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, przez wadliwie przyjęcie, że z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych (brak właściwości sądu administracyjnego) skarga na postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest niedopuszczalna, co czyniło koniecznym jej odrzucenie w całości, podczas gdy w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do przyjęcia, że sąd administracyjny ma kompetencje do kontroli zaskarżonego postanowienia;
- 2. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 112 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, przez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej, a tym samym nie wzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji, że postanowienie organu z [...] kwietnia 2019 r. zawierało informację o zaskarżalności tego postanowienia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, w drodze skargi, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przy czym zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 112 K.p.a. oraz przyjętą na łamach zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) – błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, w szczególności gdy skarżący kasacyjnie złożył skargę we własnym zakresie, bez posiłkowania się profesjonalnym pełnomocnikiem;
- 3. art. 53 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 112 K.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, przez niedostrzeżenie, że organ I instancji błędnie pouczył stronę o sposobie i terminie jego zaskarżenia, wprowadzając tym samym stronę w błąd co do jej uprawnień w zakresie sposobu i terminu zaskarżenia orzeczenia organu administracji publicznej, co zgodnie z dyspozycją art. 112 K.p.a., wskutek uprzednio złamanej zasady pogłębiania zaufania do obywateli, nie może szkodzić stronie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 K.p.a. nie jest trafny.
Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie było postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, publ. ONSA 2000, Nr 4, poz. 137). Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie".
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że obecnie treść art. 101 § 3 K.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", to słusznie uznał Sąd I instancji, że na postanowienie o podjęciu postępowania zażalenie nie przysługuje.
Należy zwrócić uwagę na to, że strona uznająca podjęcie postępowania za niezasadne nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 K.p.a. strona wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak wynika z powyższych rozważań postanowienie o podjęciu zawieszonego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w tym przepisie, a zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie było niedopuszczalne.
Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej, tj. dotyczących w istocie naruszenia art. 112 K.p.a., wskazać należy, że przepis ten stanowi, iż błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Postanowienia art. 112 K.p.a. nie mogą jednak kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. Warunkiem zastosowania art. 112 K.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.