Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 220/07 oddalił skargę Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. decyzją z dnia [...] przyznał Z. Z. zasiłek stały w wysokości 311 zł. miesięcznie od grudnia 2004 r. do 30 listopada 2007 r. Podał przy tym, że wnioskodawca jest osobą samotną, całkowicie niezdolną do pracy oraz osiąga dochód w wysokości 150 zł miesięcznie. Spełnia zatem przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2004 r. Nr 64, poz. 593, ze zm. - dalej ustawa) przesłanki do otrzymania przedmiotowego świadczenia i kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy. Jednocześnie organ pouczył skarżącego, iż stosownie do art. 109 ustawy, osoba korzystająca ze świadczeń z pomocy społecznej zobowiązana jest poinformować ośrodek pomocy społecznej o każdorazowej zmianie sytuacji dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczenia.
Decyzją z dnia [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., na podstawie art. 12, art. 106 ust. 5 ustawy, uchylił z dniem 1 września 2006 r. własną decyzję z dnia [...] w sprawie przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po wszczęciu postępowania kontrolnego w sprawie zasiłku stałego stwierdzono, iż wnioskodawca posiada zasoby majątkowe oraz uzyskuje dochody, o których nie poinformował organu. Ze złożonego oświadczenia majątkowego z dnia 17 sierpnia 2006 r., wynika że Z. Z. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w R. przy ul. [...] oraz nieruchomości położonej w M. przy ul. [...] oraz właścicielem działki o pow. [...] m2. Według twierdzeń skarżącego zamieszkuje on na piętrze budynku znajdującego się na pierwszej ze wskazanych nieruchomości, natomiast pomieszczenia na parterze tego domu wynajmuje lokatorom, którzy uiszczają jedynie koszty eksploatacyjne. Tymczasem pracownicy socjalni ustalili, iż najemcą części domu w R. jest R. N., która oprócz kosztów eksploatacji płaci dodatkowo 300 zł. czynszu najmu.
Zgodnie z treścią art. 12 ustawy o pomocy społecznej w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, może odmówić przyznania świadczenia. Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie wykazało dysproporcję pomiędzy udokumentowanym przez stronę dochodem, a jego rzeczywistą sytuacją majątkową. Wnioskodawca złożył niepełne oświadczenie majątkowe oraz nie poinformował ośrodka o zmianie sytuacji dochodowej oraz zataił w swoich oświadczeniach fakt wynajmu lokalu mieszkalnego.
Należy zatem uznać, iż Z. Z. jest w stanie przezwyciężyć swoją trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe (mieszkania oraz nieruchomości gruntowe). Ponadto stosownie do art.2 ust.1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z dostarczonych przez skarżącego dokumentów wynika zaś, że Z. Z. po wizycie pracowników socjalnych wypowiedział najemcom umowę najmu. Dowodzi to zdaniem organu, iż wnioskodawca podejmuje celowe działania zmierzające do wyłudzenia świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego w pełnej wysokości, zatajając w tym celu fakt posiadania własnych zasobów majątkowych.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Z. Z., kwestionując ustalenia dokonane w toku wywiadu środowiskowego, a w szczególności, iż osoby zamieszkujące w jednym z jego budynków mieszkalnych poza kosztami eksploatacyjnymi płaciły mu czynsz najmu w wysokości 300 zł. miesięcznie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. odwołania tego nie uwzględniło i decyzją z dnia [...] decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] utrzymało w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż ewidentne są rozbieżności w oświadczeniach majątkowych złożonych przez stronę w 2004 r. i 2006 r. W oświadczeniu z dnia 14 grudnia 2004 r. skarżący nie poinformował bowiem o tym, że jest właścicielem nieruchomości położonej w M. oraz współwłaścicielem nieruchomości rolnej, za którą opłaca podatek rolny. Ustalenia organu I instancji dotyczące wynajmowania przez Z. Z. części budynku położonego w R. przy ul. [...] oparte są na wiarygodnych zeznaniach świadków, a w szczególności R. N. i dawały podstawę do przyjęcia, że uzyskiwał on stały miesięczny dochód w wysokości 300 zł., którego nie ujawnił wobec organów pomocy społecznej.
Ponadto w pierwotnym postępowaniu dotyczącym przyznania zasiłku stałego skarżący nie ujawnił, że jest współwłaścicielem dwóch zabudowanych nieruchomości oraz gruntu o pow. [...] m2. Na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu weryfikacyjnym istniały określone w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu Z. Z. zasiłku stałego. Istniała również określona w art. 12 ustawy dysproporcja pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a rzeczywistą sytuacją majątkową skarżącego.
Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. Z. Z. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrażając swoje niezadowolenie z powodu niezrozumienia przez organy orzekające jego trudnej sytuacji materialnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wspomnianym wyrokiem z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 220/07 oddalił skargę Z. Z.. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 12 ustawy. Powoływany art. 12 ustawy o pomocy społecznej wskazuje, iż organ może odmówić przyznania świadczenia w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości.
Stosownie do przytoczonych norm prawnych podstawą do uchylenia bądź zmiany decyzji przyznającej stronie określone świadczenie z pomocy społecznej jest zarówno niepoinformowanie organów pomocy społecznej o zmianie sytuacji dochodowej lub osobistej, jak i dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby wskazującą, iż osoba ta jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że skarżący we wniosku o przyznanie pomocy społecznej zataił fakt, iż jest współwłaścicielem trzech nieruchomości, w tym dwóch zabudowanych budynkami mieszkalnymi. W oświadczeniu ujawnił bowiem tylko jedną zabudowaną nieruchomość. Z ustaleń dokonanych podczas wywiadu kontrolnego przeprowadzonego w dniu 17 sierpnia 2006 r. wynika zaś, że skarżący jest współwłaścicielem trzech nieruchomości i uzyskuje stały dochód miesięczny w wysokości 300 zł. z tytułu najmu części budynku mieszkalnego. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie zarówno w oświadczeniu Z. Z. złożonym podczas tego wywiadu jak i w protokole potwierdzającym, że dopiero po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego Z. Z. wypowiedział R. N. umowę najmu.
W ocenie WSA w Gdańsku organy obu instancji prawidłowo i stosownie do wymagań określonych w art. 80 k.p.a uznały zebrane w sprawie dowody za wiarygodne. Ponadto rozstrzygnęły sprawę na podstawie właściwych przepisów prawa materialnego, przeprowadziły postępowanie zgodnie z warunkami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności zapewniły skarżącemu czynny udział w każdej fazie tego postępowania. Brak było zatem podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa.
Zdaniem Sądu I instancji wskazać również należy, iż w myśl art. 2 ustawy o pomocy społecznej pomoc taka ma na celu umożliwienie osobom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, lecz tylko takich których nie są one same w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Skarżący jest zaś współwłaścicielem trzech nieruchomości, w tym dwóch zabudowanych, nie posiada nikogo na utrzymaniu, a zatem jest w stanie przez właściwe wykorzystanie tych nieruchomości (oddanie ich w najem w całości bądź w części lub zbycie jednej z nich) pokonać okresowe trudności wynikające z rozwodu. Nadto stosownie do art. 12 ustawy, odmowa przyznania świadczenia jest uzasadniona wówczas, gdy określony podmiot posiada wartościowe przedmioty majątkowe w tym nieruchomości i poprzez właściwe korzystanie z nich może przezwyciężyć okresowo trudną sytuację życiową.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył Z. Z. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokata M. A. - Z., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej.
Autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy w toku postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego i wydaniu decyzji w oparciu o dowolne ustalenia pracownika socjalnego, iż dysproporcja między udokumentowaną wysokością dochodu, a sytuacją majątkową skarżącego wskazuje, iż jest on w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd nie zbadał okoliczności powstania rozbieżności pomiędzy oświadczeniem majątkowym złożonym przez skarżącego w 2004 r. i 2006 r. w sytuacji, gdy oba oświadczenia zostały złożone osobiście przez Z. Z., który istnienia nieruchomości zajmowanej przez żonę w M., ani gruntu o powierzchni [...] m2 nie zatajał, informując o tym pracownika socjalnego. Oświadczenia te sporządził zgodnie ze wskazówkami tegoż pracownika, wymieniając tylko tę nieruchomość, która faktycznie jest w jego posiadaniu. Sąd I instancji nie wyjaśnił również kwestii rzekomego przekazywania skarżącemu przez R. N. kwoty 300 zł miesięcznie. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji jest niekompletny i nie w pełni rozpatrzony, a stan faktyczny nie został wyjaśniony w sposób wyczerpujący. Organy obu instancji w ocenie autora skargi nie rozważyły w toku postępowania czy istnieje w ogóle możliwość wynajęcia części tych nieruchomości, bądź też sprzedaży w określonej sytuacji rynkowej.
Sam fakt posiadania nieruchomości, która nie jest wykorzystana gospodarczo przez skarżącego nie uzasadnia prawidłowości rozstrzygnięcia. Nadto nawet hipotetyczne dochody z posiadanej nieruchomości nie spowodowałyby przekroczenia przez skarżącego odpowiednich progów dochodowych uprawniających go do otrzymywania zasiłku stałego na podstawie odpowiednich przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawy P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione są w art.183 § 2 P.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż NSA nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Nie jest też właściwy do zastępowania stron postępowania i korygowania czy uzupełniania wniesionego przez nie środka zaskarżenia.
W konsekwencji zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam kasator, a skuteczność wniesionego przez niego środka zaskarżenia - z wyjątkiem wspomnianej nieważności postępowania - zależy od sposobu sformułowania podstaw kasacyjnych łącznie z ich uzasadnieniem. Zarzuty i zastrzeżenia strony determinują kierunek badawczy, jaki Sąd II instancji powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem rozpatrywać naruszenia innych przepisów lub w innym zakresie niż wskazane przez samego kasatora. Nawet, jeżeli zaskarżone orzeczenie jest wadliwe, sąd kasacyjny nie może jego uchylić, jeżeli w stosunku do tego orzeczenia nie zostały prawidłowo sformułowane podstawy kasacyjne.
Z uwagi na tę zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami kasacyjnymi oraz określone wymogi formalne i materialne, które musi spełniać skarga kasacyjna, ustawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacko - radcowski, stanowiąc w art. 175 § 1 P.p.s.a., iż omawiany środek zaskarżenia, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i § 3, musi być sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego. Nałożenie tego obowiązku na ustawowo określonych profesjonalistów miało gwarantować sporządzenie skargi kasacyjnej na odpowiednim poziomie, umożliwiającym dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Dokonanie takiej kontroli jest możliwe jedynie w przypadku powołania przez autora skargi kasacyjnej wszystkich norm prawnych, którym - jego zdaniem - miał uchybić Sąd I instancji oraz właściwe uzasadnienie zarzutu ich naruszenia. Dla profesjonalnego prawnika - także pełnomocnika strony z urzędu - nie powinno ulegać wątpliwości, że wymóg wskazania przepisów naruszonych zaskarżonym orzeczeniem, oznacza konieczność powołania konkretnej normy prawnej. Chodzi przy tym o najmniejszą jednostkę redakcyjną kwestionowanego przepisu, a zatem podanie nie tylko numeru określonego artykułu, ale także właściwego na przykład paragrafu, ustępu, punktu itp.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie powołanych wymogów nie spełnia. Jej autor zarzucił bowiem ogólnie naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1" P.p.s.a. Tymczasem przepis ten ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną. Dzieli się bowiem jeszcze na trzy podpunkty oznaczone lit. a, b i c. Skarżący nie wskazał zaś, której dokładnie z tych norm miał jego zdaniem - uchybić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Tak nieprecyzyjnie sformułowany zarzut nie poddaje się kontroli instancyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może, bowiem domniemywać woli składającego skargę kasacyjną i samodzielnie ustalać, naruszenie jakiej dokładnie normy zamierzał on wytknąć Sądowi I instancji. Powołany zarzut nie mógł zatem odnieść zamierzonego przez kasatora skutku.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego. Przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.