Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę J. T., reprezentowanego przez opiekuna prawnego Z. J., na czynność Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] października 2007 r., [...] w przedmiocie zgody na najem lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:
M. T., działając w imieniu J. T. jako jego opiekun prawny, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postępowanie Gminy Miasta Tarnowa w przedmiocie nieuznania skarżącego za najemcę lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. K. w T. i niewyrażenia zgody na ponowny wykup tegoż lokalu przez J. T. W skardze tej zakwestionowała też zawarcie umowy najmu opisanego wyżej lokalu z B. P. Powyższe żądanie skargi zostało następnie skonkretyzowane pismem z dnia 14 kwietnia 2007 r., w konsekwencji czego skarżący ostatecznie wniósł o uchylenie bądź o stwierdzenie nieważności czynności Prezydenta Tarnowa z dnia [...] października 2007r. [...] polegającej na wyrażeniu zgody na zawarcie z B. P. umowy najmu przedmiotowego lokalu.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta Tarnowa wniosła o odrzucenie skargi, gdyż dotyczy ona sprawy nienależącej do właściwości sądów administracyjnych. Poza tym skarga nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 57 § 1 P.p.s.a., albowiem jej przedmiotem nie jest jakakolwiek decyzja, postanowienie, czy też inny akt lub czynność o charakterze administracyjnym, lecz czynność o charakterze cywilnoprawnym. W skardze nie wskazano również organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy, wskazano natomiast Gminę jako taką, a zatem osobę prawną. Ze względu zaś na niewskazanie konkretnego rozstrzygnięcia Gminy objętego skargą nie sposób ocenić, czy skarga wniesiona została w terminie określonym w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).
W piśmie wniesionym do Sądu w dniu 15 czerwca 2009r. pełnomocnik organu podtrzymał alternatywny wniosek o odrzucenie skargi lub jej oddalenie i ustosunkował się jednocześnie do merytorycznych zarzutów zamieszczonych w sprecyzowanej w toku postępowania skardze, dotyczących prawidłowości czynności Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] października 2007 r., polegającej na wyrażeniu zgody na zawarcie odnośnie przedmiotowego lokalu umowy najmu z B. P. Sąd ustalił, że pismem z dnia [...] października 2007r. zastępca Prezydenta Miasta Tarnowa poinformował B. P., że zgodnie z przepisami § 27 ust. 1 pkt 3 i § 271 ust. 1 uchwały Nr XXXIX/676/2005 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 8 września 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Tarnowa, zmienionej uchwałą z dnia 28 czerwca 2007r. (Dz.Urz. Woj. Małop. Nr 628, poz. 4161), wyrażono zgodę na zawarcie z nią umowy najmu na czas nieokreślony lokalu mieszkalnego przy ul. K. w T. Wskazał poza tym, że pismem z dnia 18 marca 1999 r. J. T. zwrócił się do Wydziału Geodezji, Gospodarowania Mieniem i Rolnictwa Urzędu Miasta Tarnowa z wnioskiem o sprzedanie mu lokalu mieszkalnego położonego w T. przy ul. K. J. T. w piśmie tym wyjaśnił również, że nie mógł dotrzymać terminu złożenia wniosku ze względu na fakt, iż do listopada 1998 r. głównym najemcą mieszkania była jego matka, która zmarła, a on sam jest w trakcie załatwiana spraw związanych z wstąpieniem po niej w stosunek najmu.
W dniu 24 maja 1999 r. została zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego, położonego w T. przy ul. K., pomiędzy J. T. a działającym z upoważnienia Zarządu Miasta Tarnowa - [...] Spółka z o.o. w T. Natomiast w dniu 26 lipca 1999 r. została zawarta pomiędzy J. T. a Gminą Miasta Tarnowa notarialna umowa sprzedaży przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W § 6 tej umowy zastrzeżono, że w razie zbycia tego lokalu - z wyjątkiem zbycia na rzecz osoby bliskiej określonej w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) - lub wykorzystania go na cele inne niż mieszkalne przed upływem 10-ciu lat od dnia zawarcia umowy, nabywca będzie zobowiązany do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, tj. kwoty [...] zł.
W dniu 25 sierpnia 1999 r. J. T. zawarł z B. P., w formie aktu notarialnego, umowę sprzedaży wskazanego wyżej lokalu mieszkalnego. Podpisując umowę, J. T. okazał bankowy dowód wpłaty na konto Urzędu Miasta Tarnowa kwoty [...] zł tytułem zwrotu bonifikaty.
Pismem z dnia 3 września 1999 r. Wiceprezydent Miasta Tarnowa zawiadomił Prokuraturę Rejonową w T. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez J. T., polegającego na posłużeniu się przy zawieraniu umowy sprzedaży z B. P. sfałszowanym dowodem przelewu bankowego, gdyż w dowodzie tym przerobiono wysokość wpłaconej kwoty z 19 zł na kwotę [...] zł. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2002 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w T. uznał J. T. za winnego sfałszowania bankowego dowodu wpłaty i posłużenia się tak sfałszowanym dokumentem jako autentycznym w kancelarii notarialnej w T., a zatem dopuszczenia się przestępstwa, o którym mowa w art. 270 § 1 K.k. Z kolei wyrokiem z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w T. stwierdził bezwzględną nieważność umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w dniu [...] sierpnia 1999 r. między J. T. i B. P. Natomiast wyrokiem z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w T. stwierdził bezwzględną nieważność umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] lipca 1999 r. pomiędzy J. T. a Gminą Miasta Tarnowa.
Pismem z dnia 13 kwietnia 2007 r. M. T., jako opiekun prawny J. T., zwróciła się do Urzędu Miasta Tarnowa o przydzielenie jej podopiecznemu mieszkania położonego w T. przy ul. K. Wyjaśniła, że przydział jest potrzebny do wykupu mieszkania, gdyż poprzednia umowa sprzedaży była zawarta niezgodnie z prawem. Bez wykupienia tego mieszkania nie można go przekazać B. P., która wprawdzie je nabyła, lecz także i ta umowa została uznana przez sąd za nieważną. Pismem z dnia 27 sierpnia 2007 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Nieruchomości poinformował M. T., że nie jest możliwe zawarcie umowy najmu z J. T., gdyż zawieranie umów najmu lokali odbywa się na zasadach określonych w uchwale Nr XXXIX/676/2005 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 8 września 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasta Tarnowa (DZ.Urz. Woj. Małop. z 2005 r. Nr 612, poz. 4204 ze zm.).
Zgodnie z tą uchwałą, dopuszczalne jest zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego jedynie z osobą, która spełnia przesłanki w uchwale tej określone, a poza tym dotyczy tzw. pustostanów, które nadają się do zasiedlenia. Ponieważ lokal przy ul. K. w T. jest już zasiedlony, nie ma możliwości wynajęcia go innej osobie. Opiekunka prawna J. T. w piśmie z dnia 5 września 2007 r. ponownie wniosła o przeniesienie własności lokalu przy ul. K. na rzecz jej podopiecznego. W odpowiedzi Urząd Miasta Tarnowa pismem z dnia 24 września 2007 r. poinformował M.T., że zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie zbywania nieruchomości osobom fizycznym pierwszeństwo w ich nabyciu przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Zdaniem Urzędu Miasta, J. T. nie jest najemcą wskazanego lokalu mieszkalnego i nawet w nim nie zamieszkuje, a więc nie przysługuje mu pierwszeństwo w nabyciu lokalu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że kontroli przez sąd administracyjny podlegają tylko takie akty lub czynności, które były podjęte "w sprawie z zakresu administracji publicznej". W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że pojęcie "w sprawie z zakresu administracji publicznej" odnosi się do samego przedmiotu aktu organu samorządowego, nie zaś do sfery "interesów prawnych i uprawnień" podmiotów żądających ochrony sądowej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 952/90). Tymczasem zakwestionowana skargą czynność Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu z B. P. nie jest ani aktem prawa miejscowego lub innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, ani też aktem względnie czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wydanymi w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Czynność ta dotyczy sfery stosunków cywilnoprawnych, w szczególności sfery prawa własności Gminy Miasta Tarnowa jako osoby prawnej, stanowiąc cywilnoprawne oświadczenie woli organu tej Gminy jako osoby prawnej. Oświadczenie to wyrażało wolę zawarcia cywilnoprawnej umowy najmu. Zaskarżona czynność pozostaje zatem poza wskazanym w art. 3 P.p.s.a. zakresem kognicji sądu administracyjnego.
Zaskarżona czynność nie jest także publicznoprawną formą wykonywania działalności komunalnej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem akt o charakterze cywilnoprawnym, którego celem było jedynie uregulowanie sprawy z zakresu stosunków cywilnych pomiędzy gminą a osobą fizyczną. Oznacza to, że zaskarżona czynność nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 P.p.s.a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym).
Na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając to postanowienie w całości i wskazując na podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił: naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (ewentualnie w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a., przez uznanie, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania przedmiotu skargi, którym było wyrażenie przez Prezydenta Miasta Tarnowa zgody na zawarcie umowy najmu z B. P., pomimo tego, iż sprawa wyboru osoby najemcy mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, gdyż chodzi o akt z zakresu spraw o charakterze administracyjnym. Zarzucił również naruszenie art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego, gdyż organ, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, bezpodstawnie uznały się za zwolnione z obowiązku przestrzegania postanowień zawartych w normach bezwzględnie obowiązujących, co godzi w podstawy systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo tego, że organy państwa obowiązane są przestrzegać postanowień prawa, co potwierdza również wywodzona przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji zasada zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, która to zasada gwarantuje również dokonanie oceny, czy wybór osoby, z którą ma być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, jest prawidłowy i zgodny z obowiązującymi prawnie zasadami.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. Wskazane podstawy kasacyjne determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może tym samym podjąć własnej inicjatywy w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Rola Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów skarżącego.
W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia.
Skarżący w swojej skardze kasacyjnej powołuje się w szczególności na naruszenie prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w wyniku przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wyrażenie przez Prezydenta Miasta Tarnowa zgody na najem lokalu mieszkalnego, co do którego skarżący uważa się za najemcę, nie podlega - na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ewentualnie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. - zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W obu wypadkach wskazanych w pkt. 4 i 6 powołanego art. 3 § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i orzekają o skargach, które z tą kontrolą są związane. Podkreślić jednak trzeba, że kwalifikacja prawna działań organu wykonawczego gminy, podlegających w ramach tych przepisów kontroli sądowoadministracyjnej, dotyczy bardzo zróżnicowanych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej.
Dlatego też wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), konieczne jest jednoznaczne powołanie konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd pierwszej instancji, odpowiednie uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa procesowego oraz wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając z tego punktu widzenia skargę kasacyjną wywiedzioną przez skarżącego, stwierdzić należy, że zawiera ona tylko częściowo konstytuujące ją elementy treściowe. W szczególności zawarte w niej zarzuty nie cechują się jednoznacznością, co uniemożliwia Sądowi drugiej instancji prawidłową ocenę ich zasadności. Wskazanie w skardze kasacyjnej w sposób alternatywny kwalifikacji prawnej czynności Prezydenta Miasta Tarnowa, polegającej na wyrażeniu zgody na zawarcie z B. P. umowy najmu lokalu mieszkalnego – jako aktu lub czynności określonej bądź to w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., bądź też w punkcie 6-tym tegoż artykułu - nie pozwala na prawidłową i miarodajną weryfikację zgłoszonych w tym względzie zarzutów. Zakwalifikowanie zaskarżonej czynności do określonej postaci działania administracji publicznej wiąże się każdorazowo z konkretyzacją danego stosunku administracyjnoprawnego. Uwzględnić bowiem trzeba, że akty, o których mowa w powołanym wyżej artykule, zasadniczo różnią się między sobą.
Akty wskazane w punkcie 4-tym, to akty załatwiające sprawę administracyjną, dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego wprost z przepisów prawa. Akty zaś wyszczególnione w punkcie 6-tym, to akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Oznacza to, że omawiany zarzut skarżącego dotknięty jest wewnętrzną sprzecznością, bowiem przedmiotowa czynność Prezydenta Miasta Tarnowa nie może być zakwalifikowana równocześnie jako wskazana wyżej czynność z zakresu działania administracji publicznej i jako czynność organu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący nie wskazał w skardze kasacyjnej, do której z tych form działalności administracji publicznej powinno się zaskarżoną czynność zaliczyć. Tym samym nie wykazał, na czym w ogóle polegał błąd Sądu pierwszej instancji w ocenie zaskarżonej formy działania Prezydenta Miasta Tarnowa.
Zaznaczyć należy, że Sąd ten przyjął, iż przedmiotowa czynność nie jest aktem prawa miejscowego lub innym aktem organu jednostki samorządu terytorialnego ani też aktem lub czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa, wydanych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Według tego Sądu, zaskarżona czynność dotyczy sfery stosunków cywilnoprawnych, a dokładniej - sfery prawa własności gminy jako osoby prawnej, stanowiąc cywilnoprawne oświadczenie woli jej organu w przedmiocie zawarcia umowy najmu. Zaskarżona czynność pozostaje więc poza przewidzianym w art. 3 P.p.s.a. zakresem kognicji sądu administracyjnego. Czynność ta nie jest bowiem publicznoprawną formą wykonywania działalności komunalnej, stanowi natomiast typowy akt o charakterze cywilnoprawnym, gdyż jej celem było jedynie uregulowanie sprawy z zakresu stosunków cywilnoprawnych pomiędzy gminą a osobą fizyczną.
Wobec tego, że zaskarżona czynność nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej treścią art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. trafnie odrzucił skargę.
Przyjąć należy, czego zresztą skarżący nie kwestionuje w skardze kasacyjnej, że rzeczywistym sporem pomiędzy nim a Miastem Tarnów jest spór cywilnoprawny, dotyczący przywrócenia mu tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, który zajmował uprzednio na podstawie umowy najmu zawartej z Miastem, a nawet przez pewien okres czasu był jego właścicielem, którego to prawa wyzbył się na rzecz B. P. w drodze umowy sprzedaży. Skomplikowana niewątpliwie sytuacja prawna związana z uprawnieniami skarżącego w odniesieniu do przedmiotowego lokalu mieszkalnego jest wynikiem jego działań cywilnoprawnych, a także czynów karalnych. Jest zatem oczywiste, że wyjaśnienie i rozwiązanie tej szczególnej sytuacji prawnej może nastąpić jedynie na podstawie przepisów prawa cywilnego.
Konkludując, sformułowane podstawy kasacyjne nie pozwalają na przyjęcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ogóle naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy przez to, iż skargę odrzucił jako niedopuszczalną.
Wobec takiego stanu rzeczy, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną należało oddalić.
Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a., po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.