Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 232/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej, po przeprowadzeniu wznowionych postępowań w sprawach zakończonych ostatecznymi decyzjami Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...] i Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], na podstawie których przyznano T. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, decyzją z dnia [...] października 2007 r. stwierdził, że decyzja Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz uchylił decyzję Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2007 r. organ orzekający wskazał, iż równoważnik pieniężny został przyznany funkcjonariuszowi w związku ze złożeniem przez niego oświadczeń mieszkaniowych, tj. w dniu [...] listopada 2000 r. i w dniu [...] stycznia 2005 r. jednakże w dniu [...] sierpnia 2006 r. złożył on oświadczenie, w którym poinformował, że w związku ze śmiercią ojca jego żona z dniem [...] czerwca 1998 r. stała się współwłaścicielką w 1/3 części domu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia przez niego służby. Okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowań zakończonych decyzjami z dnia [...] listopada 2000 r. i z dnia [...] stycznia 2005 r.
W świetle art. 96 ustawy o Straży Granicznej oraz §1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, przedmiotowy równoważnik nie mógł zostać przyznany, ponieważ T. S. nie spełniał wymogu określonego w tym przepisie, bowiem jego żona była współwłaścicielem domu jednorodzinnego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej decyzji Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2000 r. nr [...], oraz utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej uchylenia decyzji Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] wskazując, iż trafny jest zarzut odwołującego się w zakresie naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 150 kpa. Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej nie był bowiem organem uprawnionym do wzruszenia ostatecznej decyzji Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Natomiast organ odwoławczy uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez jego błędną interpretację i w tym zakresie podzielił argumentację przedstawioną przez ten organ.
T.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2007 r. w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji o uchyleniu ostatecznej decyzji Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], mocą której przyznano mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2005 r.
Wyrokiem z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 232/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S. wskazując, iż prawidłowo organ orzekający ustalił zaistnienie w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania, określonej w art. 145 §1 pkt 5 kpa. Skarżący składając oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, przed wydaniem decyzji przez Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2005 r. o przyznaniu mu przedmiotowego równoważnika od dnia 1 stycznia 2005 r. nie podał bowiem, że jego żona, po śmierci ojca w dniu [...] czerwca 1998 r. stała się współwłaścicielem domu mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby przez skarżącego. Wydając decyzję o przyznaniu skarżącemu przedmiotowego równoważnika pieniężnego, organ orzekający nie wiedział zatem o istnieniu dowodu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1999 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S. P., na mocy którego żona skarżącego stała się współwłaścicielem w 1/3 części domu mieszkalnego.
Wykładnia systemowa art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej prowadzi zaś do wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje za okres nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariusz Straży Granicznej traci zatem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ zasadnie wszczął postępowanie o wznowienie postępowania, jak również zasadnie uchylił decyzję o przyznaniu skarżącemu przedmiotowego równoważnika.
Skargę kasacyjną od powołanego wyroku z dnia 28 maja 2008 r. złożył T. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej oraz §1 i §2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania, polegającą na przyjęciu, że:
- - funkcjonariuszowi Straży Granicznej nie przysługuje prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji gdy jego współmałżonek posiada udział w prawie własności budynku mieszkalnego położonego w miejscowości pobliskiej mimo, że wysokość przypadającego współmałżonkowi udziału nie zapewnia funkcjonariuszowi "odpowiednich" warunków lokalowych ze względu na ilość przysługujących mu norm zaludnienia,
- - termin "posiadanie" należy odnosić do posiadania w rozumieniu kodeksu cywilnego i że przez to pojęcie należy rozumieć również "współposiadanie".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji będących przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzielił Komendant Główny Straży Granicznej podtrzymując argumentację swojej decyzji mającą przemawiać za oddaleniem skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego określoną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dlatego zasługuje na uwzględnienie.
Wykładnia art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, ze zm.), określającego przysługiwanie funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego w przypadku nieposiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wywołała rozbieżności, które legły u podstaw podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 18 listopada 2009 r. uchwały w powiększonym składzie o sygn. akt I OPS 7/09, w której stwierdzono, iż równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 99, poz. 898, ze zm.).
Wyrażony w powołanej uchwale pogląd, Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, dlatego zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji podlega uchyleniu, skoro przyjęto w nim odmienne zapatrywanie - zbieżne z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonych decyzjach organów administracji obu instancji - iż uzyskanie przez funkcjonariusza Straży Granicznej albo przez członka jego rodziny posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, niezależnie od wielkości posiadanej powierzchni lokalu wynikającej z tytułu prawnego do tego posiadania, wyklucza przysługiwanie funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego określonego w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.
Prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do lokalu mieszkalnego jest bowiem realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy stosownego przydziału nie dokonano, a funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu, to przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności zaś pomoc finansowa (art. 98 ust. 1 ustawy) albo równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy). W powołanej uchwale z dnia 18 listopada 2009 r. podkreślono, iż prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Wprawdzie art. 96 ust. 1 ustawy wiąże uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z okolicznością, iż funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia lokali mieszkalnych, przeznaczonych na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy, o których mowa w art. 94 ustawy, to niemniej jednak sedno analizowanego zagadnienia prawnego polega na tym, że prawo funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni według norm zaludnienia (art. 92 ust. 1 ustawy i przepis § 4 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r.). Natomiast prawo do równoważnika pieniężnego zostało związane z faktem, że funkcjonariusz (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego.
Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 99 pkt 2) albo gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 99 pkt 3). Oznacza to, że w sytuacji gdy funkcjonariusz albo jego małżonek nie posiadają takiego lokalu, mają prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a gdy lokal mieszkalny nie zostanie przydzielony, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Posiadanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, nie jest powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, a więc może to być także lokal stanowiący odrębną nieruchomość, której właścicielem lub współwłaścicielem jest funkcjonariusz lub jego małżonek. Istotne jest to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi.
W tym kontekście należy rozpatrywać sytuację, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Istotne jest to, czy posiadanie takiego domu oznacza zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Wprawdzie przepisy art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej zostały tak sformułowane, że nie wynika z nich wprost, iż posiadanie domu należy wiązać z posiadaniem określonego lokalu mieszkalnego w takim domu, to jednak mając na uwadze rodzaje domów wymienione w tym przepisie, a także to, że celem przepisów regulujących uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy jest zamieszkiwanie funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, należy przyjąć, iż posiadanie domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, w rozumieniu tych przepisów, oznacza możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza poprzez posiadanie w takim domu mieszkania o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi.
Powołane przepisy nie stanowią o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) jest właścicielem lub współwłaścicielem domu, ale o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) posiada dom, co wyraźnie wskazuje, iż chodzi tu o faktyczne posiadanie domu jako mieszkania, bez względu na to jaki jest tytuł prawny posiadania tego domu (mieszkania). Prowadzi to do wniosku, iż okoliczność, że funkcjonariusz (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego nie oznacza, że tym samym posiada taki dom, w rozumieniu art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej, co powoduje, że nie ma prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a więc nie ma również prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Kwestia posiadania domu, jako przesłanki wyłączającej prawo do przydziału lokalu i równoważnika pieniężnego, łączy się z zaspokojeniem lub niezaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza poprzez posiadanie odpowiedniego mieszkania w takim domu.
Posiadanie domu jednorodzinnego (domu mieszkalno-pensjonatowego) przez funkcjonariusza (jego małżonka), w rozumieniu art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, jako przesłanka wyłączająca prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji do wyłączenia prawa do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada w takim domu mieszkanie odpowiadające przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie przez cały tok postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego podnosi, iż przysługujący jego żonie udział 1/3 we współwłasności domu jednorodzinnego o powierzchni mieszkalnej 57,33 m2, jak również wykorzystywana przez jego rodzinę powierzchnia tego domu nie spełnia przysługujących norm zaludnienia. Ta okoliczność, z racji przyjęcia przez organy orzekające w sprawie i Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, nie została w jakikolwiek sposób rozważona, a co najwyżej uznana została za nie mającą wpływu na przysługiwanie równoważnika pieniężnego. Tymczasem, wyjaśnienie tej okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.
Błędnej wykładni art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej dokonano jednak nie tylko w zaskarżonym wyroku, ale także w decyzjach organów obu instancji orzekających w sprawie, ponieważ także organy orzekające uznały, iż uzyskanie przez żonę skarżącego w drodze spadkobrania udziału 1/3 w prawie własności domu jednorodzinnego, jest wystarczające do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, niezależnie od tego, czy zajmowana przez funkcjonariusza powierzchnia tego domu spełnia normy zaludnienia określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r.
Skoro w skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, to z mocy art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji w części będącej przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji.
O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający uwzględni wyrażoną powyżej wykładnię art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, i w jej konsekwencji ustali, jaką część domu jednorodzinnego zajmuje skarżący wraz z rodziną, i następnie oceni, czy część ta spełnia przysługujące skarżącemu jako funkcjonariuszowi Straży Granicznej normy zaludnienia.