Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 201/15, po rozpoznaniu skargi K.W. (dalej jako skarżący) na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Burmistrza [...] w terminie 14 dni do dokonania czynności w sprawie z wniosku z 19 kwietnia 2013 r.; orzekł o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem skarżącego z 19 kwietnia 2013 r., obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, których dotyczyły podjęte przez Burmistrza [...] rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu; stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 5000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych).
W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujące ustalenia faktyczne oraz prawne.
Skarżący pismem z 12 października 2015 r. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie załatwienia wniosku z 19 kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii dokumentu urzędowego obejmującego rozstrzygnięcia Burmistrza [...] uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu, w terminie określonym przez Sąd, do załatwienia przedmiotowej sprawy udostępnienia informacji publicznej wszczętej ww. wnioskiem, jak również o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o wymierzenie organowi grzywny z tytułu rażącej bezczynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podał, że Burmistrz [...] nie zamierzał udostępnić mu żądanej informacji publicznej w części obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, dla których organ podjął określone rozstrzygnięcia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołując się na rzekomą konieczność ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości, których dotyczyły te rozstrzygnięcia. Pierwszą decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej we wskazanej powyżej części Burmistrz [...] wydał [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. [...] września 2013 r. Burmistrz [...] wydał po raz kolejny analogiczną jak poprzednia decyzję o odmowie udostępnienia informacji, ignorując stanowisko prawne zawarte w decyzji organu odwoławczego.
Skarżący wskazał, że SKO w N. decyzją z [...] września 2014 r. uchyliło niezgodną z prawem odmowę udostępnienia informacji i umorzyło postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, wskazując przy tym w uzasadnieniu, że taka treść decyzji organu odwoławczego oznacza, iż przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym Burmistrz [...] nie będzie już mógł powielać swoich pierwotnych wywodów o rzekomej potrzebie ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości, których dotyczą rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęte przez Burmistrza [...] i organ ten będzie zobowiązany do udostępnienia informacji wnioskodawcy.
W ocenie skarżącego Burmistrz [...] niezasadnie uznał, że organ odwoławczy nie może zmuszać dysponenta informacji do udostępnienia posiadanej informacji publicznej. Podał, że organ po raz trzeci, [...] października 2014 r., wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji, opartą po raz kolejny o ten sam wywód dopatrujący się potrzeby ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości, których dotyczą rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęte przez Burmistrza [...], pomimo jednoznacznie negatywnej oceny takiego wywodu przez organ odwoławczy. Burmistrz [...] zignorował również okoliczność, że sprawa odmowy udostępnienia informacji publicznej została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją organu odwoławczego z [...] września 2014 r. uchylającą odmowę udostępnienia informacji i umarzającą postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji, co powoduje z mocy prawa nieważność decyzji Burmistrza na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. SKO w N. decyzją z [...] lipca 2015 r. w tej sytuacji potwierdziło, że decyzja Burmistrza [...] z [...] października 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej była od samego początku obarczona wadą nieważności wskazaną w art. 153 § 1 pkt 3 k.p.a. Burmistrz [...] 16 lipca 2015 r. otrzymał powyższą decyzję SKO w N. z [...] lipca 2015 r. i od tego momentu pozostaje w całkowitej bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z 19 kwietnia 2013 r. Powyższe świadczy, w ocenie skarżącego, o uporczywości i celowości działania mającego na celu nieudostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że decyzja SKO w N. z [...] lipca 2015 r. została mu doręczona 16 lipca 2015 r., stąd tylko okres od 16 lipca 2015 r. do chwili wniesienia skargi ma istotne znaczenie w sprawie. Wyjaśnił, że pismem z 30 lipca 2015 r. zwrócił się do SKO o podanie, czy przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Do dnia wniesienia skargi SKO nie udzieliło odpowiedzi. Ponieważ decyzja SKO z [...] lipca 2015 r. była wydana jako decyzja pierwszoinstancyjna, to ewentualne odwołanie winno wpłynąć bezpośrednio do SKO. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wykonana może być wyłącznie taka decyzja, która jest ostateczna. Organ wskazał, że skoro nie otrzymał odpowiedzi, czy decyzja z [...] lipca 2015 r. jest ostateczna, to nie mógł jej wykonać. Wobec tego nie pozostaje w bezczynności, bowiem wszelkie czynności, jakie mógł podjąć zostały podjęte.
Powołanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Burmistrza [...] w terminie 14 dni do dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2013 r.; orzekł o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem skarżącego z 19 kwietnia 2013 r., obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, których dotyczyły podjęte przez Burmistrza [...] rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu; stwierdził, że bezczynność Burmistrza [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 5000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji ocenił, że żądana przez skarżącego informacja w postaci kopii dokumentu urzędowego obejmującego rozstrzygnięcia Burmistrza [...] uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi informację publiczną, gdyż mieści się w zakresie w jakim ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej powoływana dalej "u.d.i.p." nakazuje udostępnianie informacji publicznej. Z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wprost wynika, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu w trybie określonym w tej ustawie. Art. 6 ust. 1 pkt a-c wskazuje, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.
Sąd I instancji zauważył, że także SKO w N., działając jako organ odwoławczy, jasno sprecyzowało swoje stanowisko w spornej kwestii ochrony danych osobowych uznając, iż oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie ma charakteru danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust.
2. Uzasadniając ten pogląd Kolegium wskazywało na jednolite stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zajęte w kilku wydanych wyrokach, gdzie przedmiotem sporu była właśnie kwestia ograniczenia udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.i.d.p. poprzez nieudostępnienie numerów ewidencyjnych działek.
WSA w Krakowie uznał, że skarżący domagał się w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnienia kserokopii dokumentu urzędowego "Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...]", opracowanego w ramach procedury sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i dokument ten jako stanowiący informację publiczną winien być mu udostępniony bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem (art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Stąd nieudzielenie tej informacji stanowi bezczynność Burmistrza [...] i wobec tego, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, należało orzec w wyroku o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem skarżącego z 19 kwietnia 2013 r., obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, których dotyczyły podjęte przez Burmistrza [...] rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu.
Zdaniem WSA w Krakowie pozwala na to wskazany powyżej charakter sprawy oraz niebudzące wątpliwości okoliczności stanu faktycznego i prawnego. Sąd I instancji wskazał także, że w tej sytuacji zobowiązał Burmistrza [...] w terminie 14 dni do dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2013 r.
Sąd I instancji ocenił, że z okoliczności badanej sprawy wynika, iż Burmistrz [...] w sposób uporczywy i rażący ignorował obowiązek załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej, wprost negując jednoznaczną ocenę prawną wyrażaną w zapadłej wcześniej w tej sprawie decyzji SKO z [...] września 2014 r., uchylającej niezgodną z prawem odmowę udostępnienia informacji i umarzającej postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji. Organ odwoławczy w tej decyzji wprost wskazał dysponentowi informacji, że taka treść decyzji organu odwoławczego oznacza, iż przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym Burmistrz [...] jest zobowiązany do udostępnienia informacji wnioskodawcy. Stąd bezczynność, w ocenie Sądu, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec tego, w ocenie WSA w Krakowie, Burmistrzowi [...], można przypisać złą wolę w rozpoznaniu sprawy. Brak jest bowiem uzasadnionych powodów, które usprawiedliwiały tak długie, od dnia złożenia wniosku i po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, nieudzielanie do tej pory żądanej informacji, zwłaszcza w sytuacji, kiedy ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza rygor udostępnienia jej bez zbędnej zwłoki, a przedmiotem wniosku jest prosty wytworzony przez ten organ dokument urzędowy.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że stan bezczynności trwa od otrzymania przez Burmistrza [...] decyzji SKO z [...] września 2014 r., a nie decyzji SKO z [...] lipca 2015 r. Ta druga decyzja miała bowiem skutek ex tunc, a zapadła po wydaniu ponownie przez Burmistrza [...] decyzji o odmowie udostępnienia informacji przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym i w efekcie powielenia przez ten organ swoich pierwotnych wywodów o potrzebie ochrony prywatności osób będących właścicielami nieruchomości, których dotyczą rozstrzygnięcia podjęte przez Burmistrza [...] w wyniku uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd bezpodstawne jest odwoływanie się w odpowiedzi na skargę na kwestię ostateczności decyzji SKO w N. z [...] lipca 2015 r. Powyższe świadczy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, o uporczywości i celowości działania, mającego zmierzać do nieudostępnienia informacji i w związku z tym bezczynność ma w tej sytuacji charakter rażącego naruszenia prawa.
Z tego też powodu wymierzona została grzywna na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O ile bowiem orzeczenie sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny ma charakter uznaniowy, to jednak sąd zobligowany jest do rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zaś czy grzywna spełni swoje funkcje, głównie biorąc pod uwagę jak duże było przekroczenie terminu i jakie były jego przyczyny. Zgodne z art. art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 10 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2014 r. wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 z późn. zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3783,46 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi 37.834,60 zł. Zdaniem Sądu za odpowiednią do naruszenia przepisów przez Burmistrza [...], stopnia zawinienia organu oraz całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności w sytuacji, gdy bezczynność występuje nadal po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, w sytuacji kiedy ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza rygor udostępnienia jej bez zbędnej zwłoki, a przedmiotem wniosku jest prosty wytworzony przez ten organ dokument urzędowy, należy uznać grzywnę w wysokości 5.000 zł, a więc w wysokości niespełna 1/7 maksymalnej kwoty ustawowej.
Grzywna we wskazanej wysokości, powinna spełnić zarówno funkcję represyjną ze względu na stopień opisanej bezczynności przejawiający się w lekceważeniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i prewencyjną mającą zapewnić na tyle dotkliwą sankcję, aby negatywne działanie organu nie powtórzyło się w przyszłości. W ocenie Sądu I instancji nie powinno być tolerancji dla jawnego i celowego oraz ostentacyjnego bojkotowania przez organ obowiązku zgodnego z prawem załatwienia sprawy udostępnienia informacji publicznej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Burmistrz [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi i w konsekwencji jej rozpoznanie, pomimo że skarżący nie złożył na podstawie art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 k.p.a. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, przez co WSA merytorycznie rozstrzygnął sprawę;
- 2) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że:
- - organ pozostawał w bezczynności, gdy tymczasem organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem istniejący w sprawie stan prawny nie był zależny od niego i nie uzasadniał udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji;
- - dopuszczalne jest badanie w postępowaniu o stwierdzenie bezczynności prawidłowości wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, gdy tymczasem takie badanie jest niedopuszczalne i stanowiło naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a., art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 52 i art. 53 P.p.s.a.;
- 3) art. 149 § 1a P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem istniejący w sprawie stan prawny nie był zależny od niego i nie uzasadniał udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji;
- 4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie udostępnienia oznaczeń nieruchomości i jej niewyjaśnienie, a jedynie ograniczenie się do stwierdzenia, że żądana informacja publiczna ma zostać udostępniona, co z pewnością niczego nie wyjaśnia i nie może być potraktowane, jako wykonanie przez WSA obowiązku wyrażonego w art. 141 § 4 P.p.s.a.;
- 5) art. 149 § 1 pkt 1 w związku z § 1b P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że charakter sprawy i okoliczności stanu faktycznego i prawnego nie budziły uzasadnionych wątpliwości, gdy tymczasem powołane przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyroki tegoż Sądu nie mogły być podstawą orzekania, bowiem dotyczyły innych spraw oraz że wydane z naruszeniem prawa decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] września 2014 r. oraz z [...] września 2015 r. nie mogły, nie budząc uzasadnionych wątpliwości, zobowiązywać organu do udostępnienia oznaczenia nieruchomości;
- 6) art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec okoliczności, iż organ nie pozostawał w bezczynności, która byłaby od niego zależna;
- 7) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez:
wymierzenie grzywny, wymierzenie zbyt wygórowanej grzywny w wysokości 5000 (pięć tysięcy) zł;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy tymczasem według prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczących Burmistrza [...] prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów k.p.a.;
- 2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz z ostrożności procesowej w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 z późn. zm.) w związku z art. 149 § 1 pkt 1 w związku z § 1b P.p.s.a. poprzez zobowiązanie Burmistrza [...] do załatwienia wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2013 r., poprzez udostępnienie informacji dotyczących oznaczenia nieruchomości i przyjęcie, że oznaczenia nieruchomości (numery działek ewidencyjnych) podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy tymczasem udostępnienie informacji o oznaczeniu nieruchomości wraz z innymi danymi nie podlegającymi ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest równoznaczne w skutkach prawnych z udostępnieniem imienia i nazwiska oraz adresu właściciela nieruchomości, którego dotyczą uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz udostępnieniem informacji, co na określonej nieruchomości (działce ewidencyjnej) właściciel nieruchomości zamierzał lub zamierza realizować, co stanowi naruszenie prywatności takich osób określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych;
- 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] września 2014 r. i przyjęcie, że będący podstawą wydania decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może zobowiązywać organ I instancji do ponownego rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji i udostępnienia informacji publicznej oraz, że decyzja ta nie naruszała art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 przy zastosowaniu art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych;
- 4) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] września 2015 r. poprzez przyjęcie, że decyzja Burmistrza [...] z [...] października 2014 r. dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a to decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] września 2014 r., że decyzja ta zobowiązywała Burmistrza [...] do udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości oraz że decyzja Burmistrza [...] z [...] października 2014 r. nie wskazywała nowych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających jej wydanie zgodnie z pouczeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] września 2014 r.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi ewentualnie, na wypadek nieuwzględnienia tego żądania, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł:
- 1) na podstawie art. 193 w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. o przeprowadzenie:
dowodu z akt sprawy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. II SA/Kr 1686/14, na okoliczność uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z [...] lipca 2014 r., która podobnie jak decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w niniejszej sprawie z [...] września 2014 r. uchylała decyzję Burmistrza [...] i umarzała postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej;
dowodu z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z 1 lutego 2016 r. znak: [...], [...].
Równocześnie na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a ponadto, na podstawie art. 179a P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku przez WSA przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnego, ze względu na oczywiście usprawiedliwione podstawy niniejszej skargi kasacyjnej i ponowne rozpoznanie sprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytoczył argumenty wskazujące na zasadność powołanych wyżej zarzutów, koncentrujące się na kwestii dopuszczalności skargi z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed jej wniesieniem oraz wykazując, że nie pozostawał on w bezczynności. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również zasadność wymierzania mu grzywny. Przytoczył także szeroką argumentację przemawiającą za tym, że wyrok oraz decyzja SKO w N. mogą naruszać prawo do prywatności mieszkańców Gminy [...]. Przedstawiając swoją argumentację skarżący kasacyjnie powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem ponownie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozważań wojewódzkiego sądu administracyjnego, ani nie bada w całości legalności postępowania przed sądem I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.
Sąd kasacyjny może więc uwzględnić tylko te przepisy, których złamanie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie jest natomiast uprawniony do poprawiania, konkretyzowania ani uzupełniania zarzutów kasacyjnych. Tym samym z własnej inicjatywy nie może rozpatrywać innych wad lub w innym zakresie niż naruszenia wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą być sformułowane precyzyjnie, nie pozostawiając miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uznając, że skarga została skutecznie złożona, nie naruszył art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten wynika między innymi z celu, jaki realizuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, w myśl przepisów której w odformalizowanym postępowaniu winno dojść do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku. Oznacza to, że zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialnotechnicznej.
W ustawie o dostępie do informacji publicznej zawarte jest odesłanie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, w innych przypadkach Kodeks ten nie ma w tego rodzaju sprawach zastosowania. Dlatego nieuprawnione jest twierdzenie, że warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie nieudzielenia informacji publicznej jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 K.p.a. Ponadto wykładnia językowa art. 52 § 3 P.p.s.a. pozwala stwierdzić, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. W przypadkach, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia czyni to w sposób wyraźny – np. art. 37 K.p.a., art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2008 r., I OSK 262/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2011 r., I OSK 667/11).
Powyższe prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji uprawniony był do merytorycznego rozpoznania skargi, jednakże ocena czy Burmistrz [...] pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2013 r., dokonana przez Sąd, była nieprawidłowa. Wniosek K.W. z 19 kwietnia 2013 r., kierowany do Burmistrza [...], dotyczył udostępnienia dokumentu urzędowego "Wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...]" z wyłączeniem z udostępnienia danych zawartych w kolumnie nr 3 zawierającej nazwiska i imiona (nazwę jednostki organizacyjnej) i adres zgłaszającego uwagi. Kserokopia dokumentu, którego nazwa brzmi "Rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta [...] w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania Miasta i Gminy [...]" została udostępniona skarżącemu 27 maja 2013 r. W dokumencie tym zostały zaczernione informacje obejmujące oznaczenie nieruchomości, których dotyczą uwagi.
W tym zakresie Burmistrz [...] wydał w tej samej dacie decyzję, którą odmówił udostępnienia żądanej informacji w części dotyczącej udostępnienia informacji o imieniu i nazwisku oraz adresie zgłaszających uwagi, a także w części odnoszącej się do oznaczenia nieruchomości, których dotyczą uwagi, zawartej we wskazanych kolumnach i wierszach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., decyzją z [...] lipca 2013 r. uchyliło powyższe rozstrzygniecie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi [...], który decyzją z [...] września 2013 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej ujętej w powyższym dokumencie w zakresie oznaczenia nieruchomości, których dotyczą uwagi, zawartej w wymienionych kolumnach i wierszach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z [...] września 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia K.W. żądanej informacji.
Rozstrzygnięcie to ma kluczowe znaczenie dla oceny czy Burmistrz [...] pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia skarżącemu informacji w części wynikającej z tej decyzji, gdyż ten zakres bezczynności jest przedmiotem niniejszego postępowania.
W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
- 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
- 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
- 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., II SA/Wa 948/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.
Taka decyzja – uchylająca odmowną decyzję Burmistrza [...] i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, została w przedmiotowej sprawie wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. Oznacza to, że przed organem I instancji nie toczy się żadne postępowanie wywołane wnioskiem K.W. z 19 kwietnia 2013 r., wobec czego organ nie miał obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych. To zaś powoduje, że Burmistrz [...] nie pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 1250/14, postanowienie NSA z 16 kwietnia 20110 r., I OSK 71/10). W rozpoznawanej sprawie nie ma przy tym znaczenia, na co zwracał również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej orzeczeniu z 13 maja 2015 r., że umorzone zostało postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia K.W. żądanej informacji. Brak jest bowiem jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi.
Mając na względzie okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać dodatkowo należy, że poza zakresem określonym w decyzji odmownej Burmistrza [...], żądana informacja została K.W. udzielona. Spór dotyczy jedynie nieudostępnienia zaczernionych fragmentów dotyczących oznaczenia nieruchomości. Zasadnym jest także zwrócenie uwagi, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r.,I OSK 1250/14).
Powyższe prowadzi do wniosku, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 149 § 1a, 149 § 1b oraz 149 § 2 P.p.s.a. W sytuacji gdy Burmistrz [...], wobec umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji, nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku K.W. z 19 kwietnia 2013 r. w części objętej wcześniejszą decyzją odmowną, brak było podstaw do uznania, że organ pozostawał w bezczynności, która w ocenie Sądu dodatkowo miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i uprawniała do nałożenia na organ grzywny w wysokości 5000 zł oraz do zobowiązywania organu do dokonania czynności w sprawie wywołanej tym wnioskiem.
W konsekwencji w sprawie nie zaistniały również przesłanki do orzeczenia o obowiązku udostępnienia informacji publicznej obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, których dotyczyły podjęte przez Burmistrza [...] rozstrzygnięcia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu. Wskazać przy tym należy, że Sąd orzekając o tym obowiązku, co zgodnie z przepisem art. 149 § 1b P.p.s.a. jest możliwe, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego, musi rozważyć wszystkie przesłanki pozytywne i negatywne takiego działania. Wyrok sądu orzekający o istnieniu obowiązku zastępuje bowiem rozstrzygnięcie organu administracji państwowej.
Sąd I instancji swojego stanowiska w tym zakresie nie uzasadnił. Ograniczył się jedynie do przytoczenia treści powyższego przepisu, nie wyjaśniając podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w pkt II zaskarżonego wyroku, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnionym. Wyrok w tym zakresie nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli instancyjnej.
Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z uwagi na sposób sformułowania i brak uzasadnienia zarzutu naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a., jego ocena merytoryczna nie była możliwa. Wyjaśnić należy, iż z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być naruszony w przypadku, gdy sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 151 P.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, a warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego rodzaju przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych norm prawnych, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, jest zobowiązana bezpośrednio powiązać zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 151 P.p.s.a, nie powiązał tego przepisu z jakimikolwiek przepisami prawa materialnego czy procesowego, co w konsekwencji, przy braku takich powiązań, oznacza nieskuteczność tego zarzutu.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie znajdował zastosowania, albowiem sprawa dotyczyła bezczynności Burmistrza [...], zaś jej przedmiotem nie była ocena prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przyjął, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że w sprawach o dostęp do informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem rozważań Sądu. W sprawie niniejszej Sąd I instancji nie stosował również przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i powołanych z ostrożności procesowej przepisów art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, nie mogło zatem dojść do ich naruszenia. Rozpoznawał bowiem skargę na bezczynność Burmistrza [...], nie odnosił się natomiast do kwestii ograniczeń prawa dostępu do informacji publicznej przewidzianych powyższymi przepisami.
Sąd orzekł wprawdzie o obowiązku Burmistrza [...] udostępnienia informacji publicznej obejmującej oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, jednakże to rozstrzygnięcie zostało uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za nieprawidłowe z uwagi na ocenę, stosownie do której organ nie był obowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego wobec umorzenia postępowania w tym zakresie. Nadto Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia tego nie uzasadnił, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną i merytoryczne odniesienie się do niego. Wskazać jedynie można, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ustawowej ochronie podlegają informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć ich prawo do prywatności, prawo do ochrony danych osobowych lub interes gospodarczy. Danymi osobowymi są wszelkie informacje o osobie fizycznej, pozwalające na określenie tożsamości tej osoby, o czym stanowi art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych.
W świetle tego przepisu nie budzi wątpliwości, że pojęcie "dane osobowe" na gruncie prawa polskiego obejmuje wszelkie informacje dotyczące osoby fizycznej, o ile możliwe jest zidentyfikowanie tej osoby. Za osobę możliwą do zidentyfikowania uważana jest osoba, której tożsamość można określić w sposób bezpośredni lub pośredni. Z kolei informacji nie uważa się za umożliwiającą określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań, czyli a contrario informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się "powiązać" z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również zasługują na zaliczenie ich do kategorii danych osobowych (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 1086/10). Ocena, czy udostępnienie informacji o oznaczeniu nieruchomości poprzez wskazanie numeru ewidencyjnego działki stanowiłoby naruszenie prywatności właścicieli działek poprzez ujawnienie ich tożsamości, winna być dokonywana przy wzięciu pod uwagę wszystkich powszechnie osiągalnych pól dostępu do danych osobowych, jak i przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych danej sprawy.
Nie należy w tym względzie ograniczać się jedynie do regulacji wynikających z Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Trzeba też uwzględniać możliwości jakie stwarza powszechny dostęp do treści wpisów w dziale II ksiąg wieczystych, które są jawne, jak również dostęp do różnych portali internetowych, np. Geoportal, Google Maps, czy innych narzędzi - ogólnie ujmując informatycznych.
Mając na uwadze powyżej wykazaną wadliwość stanowiska Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku w niebudzącym wątpliwości stanie faktycznym sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadne uznał również rozpoznanie wniesionej skargi, stwierdzając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy.