Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1555/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok podjęto na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.; dalej jako przepisy wprowadzające), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2500 m2, opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.
Przedmiotowa nieruchomość stanowiła część dawnej nieruchomości ziemskiej [...], której właścicielem był [...], przejętej na własność Państwa zarządzeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 31 lipca 1948 r., w trybie przepisów dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa (Dz.U. Nr 57, poz. 321).
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. stwierdził nieważności ww. zarządzenia w części odnoszącej się do działek ewidencyjnych o łącznym obszarze 25,6165 ha (wśród których były m.in. działki nr [...] i [...] powstałe z podziału działki nr [...]), zaś w pozostałej części (odnoszącej się do działek o łącznej pow. 26,8561 ha) stwierdził, że zarządzenie to wydane zostało z naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1364/12 oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1754/11.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. w części dotyczącej działek nr [...] i [...] wystąpiła [...], będąca jedną z następców prawnych [...].
Wskutek powyższego, Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazał, że nastąpiło przywrócenie na nieruchomości stanu prawnego obowiązującego przed wydaniem zarządzenia, a zatem Skarb Państwa w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie był właścicielem nieruchomości, a tylko takie w myśl art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających podlegały komunalizacji.
Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniosła Gmina [...], wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających i wskazał, że kluczowe dla oceny legalności decyzji Wojewody było ustalenie, czy nieruchomość objęta decyzją, w części wskazywanej przez inicjatorkę postępowania nadzorczego, w dacie wejścia w życie ustawy stanowiła własność Skarbu Państwa, czy też stanowiła własność prywatną, co w sposób oczywisty wykluczałoby jej komunalizację.
Zdaniem sądu I instancji, zasadnie wywodził organ nadzoru, że przywrócony został na przedmiotowym gruncie stan prawny istniejący przed wydaniem zarządzenia z 1958 r., tak jakby do przejęcia nieruchomości przez Państwo nigdy nie doszło (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). A skoro tak, to w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co nastąpiło w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała ona własnością następców prawnych jej pierwotnego właściciela. Okoliczności tej nie może zmienić fakt ujawnienia w tej dacie w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej nr [...] jako właściciela Skarbu Państwa, bowiem wpis miał w tym wypadku charakter deklaratoryjny, dokonany w oparciu o przepisy stanowiące podstawę prawną wyeliminowanego z obrotu prawnego zarządzenia z 1958 r.
Sąd podkreślił, że skoro nieruchomość pozostawała własnością prywatną to nie mogła podlegać komunalizacji ponieważ nie zaistniała jedna z podstawowych materialnoprawnych przesłanek art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających, dotycząca przynależenia Skarbowi Państwa prawa własności komunalizowanego mienia, co narusza ten przepis w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Odnosząc się zaś do kwestii możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] mimo, że od jej wydania upłynęło ponad 16 lat, Sąd wskazał, że ustawodawca nie wprowadził w tym przepisie negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności związanej z upływem czasu.
Sąd odniósł się także do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznając, że orzeczenie to ze względu na swój zakresowy charakter dotyczący pominięcia prawodawczego, nie derogował tego przepisu z systemu prawnego, ani nie nadawał mu odmiennej od dotychczasowej treści normatywnej.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina [...], zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych.
W zakresie prawa materialnego zarzucono naruszenie:
- - art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 przepisów wprowadzających poprzez uznanie, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z "1984 r." mocą którego nieruchomość ziemska "[...] " przejęta została na rzecz Skarbu Państwa, przywrócony został na gruncie stan prawny istniejący przed wydaniem tego zarządzenia, tak jak by do przejęcia nieruchomości przez Państwo nigdy nie doszło, w sytuacji, gdy nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną w dniu wejścia w życie ustawy przepisy wprowadzające, stanowiła własność Skarbu Państwa co umożliwiało jej komunalizacją, co stanowiło niewłaściwą wykładnię ww. przepisów prawa.
W zakresie przepisów postępowania zarzucono naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy Trybunał Konstytucyjny, mocą wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP;
- - art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa przy uwzględnieniu wykładni dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny mocą wyroku z dnia 12 maja 2015 r.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawił argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W szczególności podkreślił znaczenie dla przedmiotowej sprawy wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów niniejszego postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w nieuwzględnieniu w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd I instancji przyjął prawidłowe stanowisko co do skutków ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych w sprawach, w których nastąpił znaczny upływ czasu. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Odnosząc się do powyższej treści wyroku Trybunału, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Podkreślić trzeba, iż przedmiotowy wyrok Trybunału zapadł w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie niż niniejsza. W sprawie, na kanwie której orzekał Trybunał chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność w sytuacji, w której ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli.
W ocenie NSA, opisanych okoliczności nie można porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie na podstawie decyzji komunalizacyjnej doszło do nabycia, nieodpłatnie przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości należącej wcześniej do osoby prywatnej. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż istotną częścią art. 156 § 2 k.p.a. jest upływ czasu. Obecne brzmienie tego przepisu wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji: upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, znaczny upływ czasu jest nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.
Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku z dnia 12 maja 2015 r. W tym samym fragmencie uzasadnienia wyraźnie także wskazano, że "wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy." Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotowego wyroku nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. z powodu znacznego upływu czasu.
Uwzględniając poczynione wyżej uwagi należało także uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za przyznaniem ochrony konstytucyjnej skarżącej kasacyjnie Gminie. Znaczny upływ czasu od wydania kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji nie mógł - w aktualnym stanie prawnym - stanowić negatywnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Omówione uwarunkowania prawne nie pozwalały bowiem przyjąć, że orzekanie w sprawie odbyło się z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w obowiązującym brzmieniu i art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Przechodząc z kolei do rozpoznania zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 przepisów wprowadzających, należy wskazać, że i ten zarzut okazał się niezasadny.
Należy podkreślić, że zaskarżona do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzja została podjęta w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiącym nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia.
Należy bowiem również stwierdzić "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując jego oceny przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję. Przy tym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 170/10, LEX nr 672887). O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem występujące łącznie: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2016 r., którą to decyzją organ ten, utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 kwietnia 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...], nieodpłatnie własności nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2500 m2,. A zatem rację ma Sąd I instancji wskazując, że na przedmiotowej nieruchomości przywrócony został stan prawny istniejący przed wydaniem zarządzenia z 1948 r. mocą którego przejęto na własność Państwa przedmiotową nieruchomość. A skoro tak, to w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co nastąpiło w dniu 27 maja 1990 r., pozostawała ona własnością prywatną, która nie mogła podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku potwierdzenia, w drodze decyzji, komunalizacji mienia nie będącego mieniem państwowym, mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.