Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2015 r. w sprawie I SA/Wa 3293/14, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 października 2014 r., w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia składzie:
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
A. T. w dniu 3 kwietnia 2014 r., w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego złożyła ustny wniosek o przyznanie pomocy finansowej. W wyniku rozpoznania tego wniosku została wydana decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr OPS.ZŚ.4410-2829/14, którą przyznano wnioskującej zasiłek celowy na zakup odzieży. Powyższą decyzję skarżąca odebrała osobiście w dniu 22 kwietnia 2014 r, a następnie w dniu 26 września 2014 r. wniosła drogą elektroniczną do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [A] m. st. Warszawy pismo, w którym zaskarżyła "wszystkie decyzje od kwietnia b.r." wydane w stosunku do niej przez w/w organ.
Powyższe odwołanie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wraz z informacją, iż dotyczy ono łącznie 14 decyzji wydanych w stosunku do skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało na podstawie art.127 § 2 w zw. z art.17 pkt 1 i art.134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.) postanowienie z dnia 14 października 2014 r. nr KOC/5648/Op/14, stwierdzając, że A. T. swoje odwołanie od decyzji, złożyła po upływie określonego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu 14 dni.
Postanowienie SKO stało się przedmiotem skargi A. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze tej skarżąca domagała się ustalenia dla niej stałej pomocy finansowej, informując jednocześnie o swojej trudnej sytuacji zdrowotnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi, doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, jednakże z powodów niezależnych od poruszonych w jej treści. W ocenie Sądu Wojewódzkiego rozpoznane przez SKO odwołanie skarżącej nie spełnia wymogów formalnych, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności postanowienia organu wydanego w związku z jego złożeniem. Sąd meriti wskazał, że zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej albo za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej właściwego organu administracji publicznej, umożliwiającego wprowadzenie danych do systemu teleinformatycznego tego organu, a także ustnie do protokołu.
Natomiast zgodnie z § 3 zd. 1 w/w przepisu, podanie wniesione pisemnie, powinno być podpisane przez wnoszącego. Z akt administracyjnych nadesłanych przez organ do Sądu Wojewódzkiego wynika bezspornie, że wniesione drogą elektroniczną odwołanie A. T. od decyzji wydanej przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [A] m. st. Warszawy w dniu 25 kwietnia 2014 r., nie zostało przez nią podpisane. Brak podpisu stanowi brak formalny, który powinien zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Brak podpisu pod podaniem złożonym drogą elektroniczną można uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenia go bezpiecznym podpisem elektronicznym (art. 63 § 3a k.p.a.), bądź też poprzez wniesienie tego podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem własnoręcznym. Tymczasem organ odwoławczy nie wzywał skarżącej do uzupełnienia tego braku.
W ocenie Sądu I instancji, przy wydaniu kwestionowanego postanowienia doszło do rażącego naruszenia przepisów procesowych, co w myśl art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm; dalej p.p.s.a.) skutkowało stwierdzeniem jego nieważności. Przy czym, Sąd meriti wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść orzeczenia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owe orzeczenie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następstwie rozpoznania odwołania, które obarczone było istotnym brakiem formalnym, wyłączającym skuteczność prawną tego "pisma".
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2015 r., i zaskarżyło wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi SKO zarzuciło, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i uznanie, że w sprawie w sposób rażący naruszony został art. 63 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie).
Mając na uwadze powyższe, skarżące kasacyjnie SKO wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu, tj. kosztów opłaty sądowej oraz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty na poparcie zarzutów oraz wskazało, że bez wątpienia przedmiotowe odwołanie skarżącej zawiera brak formalny w postaci braku jej podpisu. Nie można jednak zdaniem skarżącego kasacyjnie nie dostrzegać okoliczności, iż zostało ona wniesione po terminie. W tej sytuacji skarżące kasacyjnie Kolegium podkreśliło, że nawet usunięcie ww. braku formalnego nie mogłoby wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem również po usunięciu przedmiotowego braku formalnego, Kolegium zobligowane byłoby wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie stwierdzone uchybienie proceduralne nie dawało nawet postawy do zastosowania art. 145 § 1 1 lit. c) p.p.s.a., natomiast zdaniem Sądu meriti w niniejszej sprawie doszło do wydania postanowienia z kwalifikowaną wadą postępowania określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a mianowicie z rażącym naruszeniem art. 63 § 3 k.p.a.
Podkreślenia wymagało zdaniem skarżącego kasacyjnie, iż Sąd Wojewódzki stwierdził w niniejszej sprawie rażące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a nie prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, SKO w Warszawie zauważyło, iż uchybienie proceduralne w niniejszej sprawie nie pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy.
Skarżący kasacyjnie podniósł również, że w przypadku stwierdzenia przedmiotowego braku formalnego odwołania oraz stwierdzenia jednocześnie uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, przepisy k.p.a. w sposób jednoznaczny nie określają czy wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu powinno być poprzedzone wezwaniem do usunięcia braku formalnego, czy też może być wydane z pominięciem tego wezwania. A zatem kwestia ta rozstrzygana jest jedynie w drodze interpretacji i z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii w drodze wykładni, bezpodstawnym jest twierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa, a co za tym idzie nie mogło znaleźć żadnego uzasadnienia prawnego twierdzenie, że naruszenie to miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W skardze kasacyjnej nadmieniono, że Kolegium - zważywszy m.in. na zasady określone w art. 8 i 12 k.p.a. i dostrzegając przedmiotowe uchybienie, uznało jednak za zasadne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bez zmuszania strony (poprzez wezwanie do usunięcia braku odwołania) do dokonywania dodatkowej czynności (bez wątpienia związanej z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów), która w żaden sposób nie mogła wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia, a której dokonanie (usunięcie braku) mogło dawać stronie przeświadczenie (wezwanie sugeruje możliwość naprawienia wskazanego uchybienia, ale nie może mówić o innym uchybieniu - uchybieniu terminowi), że sprawa zostanie co najmniej merytorycznie załatwiona. Ocena zatem stopnia naruszenia prawa przedmiotowym postanowieniem, stwierdzającym uchybienie terminu do wniesienia odwołania powinna być dokonana także w kontekście w/w zasad postępowania administracyjnego.
Z powyższego wynika także, iż przedmiotowe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Po usunięciu braku formalnego odwołania wydane zostałoby bowiem postanowienie tożsame z przedmiotowym postanowieniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskami. Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z unormowaniem przepisu art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach;
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybił Sąd I instancji, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia NSA ocenę jej zasadności.
Zasadniczo, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym takie jedynie zostały zgłoszone w niniejszej sprawie.
Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd, zgodnie z którym oparcie postepowania administracyjnego, w zakresie wyznaczonym w przepisach prawa materialnego na zasadzie skargowości, powoduje określone następstwa prawne dla skuteczności czynności procesowej wszczęcia postępowania. Artykuł 63 k.p.a. reguluje wymagania formalne, jakie musi spełnić strona, by jej czynność procesowa (tu wniesienie odwołania) spowodowała skutek prawny. Wymagania formalne co do treści określa art.63 § 2 i 3 k.p.a., przyjmujący w tym zakresie zasadę ograniczonego formalizmu. Innymi słowy, przepis ten wyznacza minimum wymagań formalnych, od spełnienia których uzależnione jest uznanie skuteczności prawnej określonej czynności prawnej. Nie ulega przy tym wątpliwości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że na gruncie analizowanych przepisów, bez wskazania osoby, od której pismo pochodzi, jej adresu i podpisu, nie można dokonać indywidualizacji osoby, która złożyła podanie.
Podpis warunkuje, że żądanie pochodzi od osoby jako wnoszącej podanie, a brak podpisu strony, gdy nie zostanie usunięty, powoduje brak uniemożliwiający wywołanie skutku prawnego wniesionego podania. W razie wniesienia podania w formie elektronicznej, podanie musi być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym, weryfikowanym za pomocą ważnego, kwalifikowanego certyfikatu, przy zachowaniu zasad przewidzianych w przepisach o podpisie elektronicznym.
Zgodnie z treścią przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nałożony został na organ administracji publicznej, obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia braków formalnych, który związany jest z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego ochroną jednostki przed negatywnymi skutkami nieznajomości prawa. Zaniechanie wezwania odwołującego się do uzupełnienia braku w postaci podpisania odwołania – pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a. i stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, bez umożliwienia stronie usunięcia tego braku, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 63 § 3 k.p.a.). Na marginesie podnieść należy, że wezwanie do usunięcia braków podania jest czynnością materialno-techniczną, która musi spełniać wymogi określone w art. 54 § 1 i 2 k.p.a. Reasumując podkreślić należy, że tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie (w sprawie niniejszej rozpoznania odwołania)
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec powyższych uwag, przy bezspornie ustalonym stanie faktycznym sprawy i braku wypełnienia przez organ obowiązku wynikającego z przepisu art. 64 § 2 k.p.a., zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Argumenty skarżącego kasacyjnie abstrahowały od konkretnych, niespornych okoliczności stanu faktycznego w tym sensie, że pomimo przyznanego przez SKO istnienia braku formalnego odwołania, do uzupełnienia którego A. T. nie została przez Kolegium wezwana, dotyczyły wniesienia odwołania po terminie. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przepisy k.p.a. nie rozstrzygają w sposób jednoznaczny sposobu i formy postępowania organu administracji w sytuacji braków formalnych pisma, do których uzupełnienia winien organ wezwać w pierwszej kolejności, bez względu na pozostałe okoliczności sprawy. Takie rozwiązanie nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego, ma bowiem w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania prawo do złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w razie nieuwzględnienia powyższych środków, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Takie prawo do obrony przed bezczynnością z powodu niezgodnego z prawem pozostawienia podania bez rozpoznania, służy na podstawie obowiązujących przepisów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił brak dochowania przez organ administracji wymagań wynikających wprost z przepisów k.p.a., w postaci rażącej wady proceduralnej. Kolegium wydanie postanowienia z dnia 14 października 2014 r., zaskarżonego do WSA w Warszawie, poprzedziło błędnie przeprowadzonym postępowaniem, w którym zbiegły się wady zarówno materialne i rażące wady proceduralne, a co w rezultacie doprowadziło do wydania obarczonego wadą postanowienia.
Za nietrafne uznać należy zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podkreślić należy przy tym, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy został zebrany na wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia i nie budził sporów. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił ocenę przedstawioną w tym zakresie przez Sąd meriti, który swoje stanowisko przekonująco wyjaśnił.
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała nadto w zarzutach na naruszenie przepisu art. 151 p.p.s.a.- poprzez jego niezastosowanie, który jest przepisem regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art.174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Tym samym zarzut ten należało uznać za bezzasadny, gdyż skarżący wskazał na naruszenia prawa, które nie jest podstawą skargi kasacyjnej w rozumieniu art.174 p.p.s.a. NSA podkreśla, że w świetle art. 174 p.p.s.a. nie jest możliwe formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenia przepisu prawa poprzez jego niezastosowanie
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art.184 p.p.s.a