Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2395/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. Ł. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, dotyczące odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że skarżący jest osobą pokrzywdzoną w rozumieniu art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.), oddalił skargę.
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej postanowieniem z dnia [...] odmówił wydania zaświadczenia przyznającego skarżącemu statusu osoby pokrzywdzonej, podnosząc, że w zasobach archiwalnych Instytutu nie odnaleziono dokumentów, które wskazywałyby, że organy bezpieczeństwa państwa zbierały na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny, informacje dotyczące skarżącego. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniesiono, iż skarżący dysponuje dokumentami wskazującymi na zbieranie przeciwko niemu materiałów przez organ bezpieczeństwa państwa, organ utrzymał w mocy własne postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że pomimo wnikliwiej kwerendy archiwalnej w archiwach IPN w Warszawie, w [...] oraz w [...] nie odnaleziono dokumentów wskazujących na inwigilację skarżącego.
Ponadto podniesiono, że w zasobach IPN - Oddział w [...] znajduje się jedynie teczka osobowa, stanowiąca akta osobowe skarżącego z okresu jego służby w Powiatowym Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego w [...], w okresie od [...] do [...].
W skardze na powyższe postanowienie W. Ł. zakwestionował stanowisko Prezesa IPN, podniósł, że naruszono procedurę postępowania administracyjnego przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, nie uwzględniono w jego toku wszystkich dokumentów wskazanych przez skarżącego, a w szczególności tych, które dotyczyły wydalenia go ze służby w Urzędzie Bezpieczeństwa za wrogi stosunek do władzy ludowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę podniósł, że powyższe postanowienie nie narusza prawa. Wskazano, że zgodnie z art. 6 ustawy o IPN pokrzywdzonym jest osoba, o której organy bezpieczeństwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Przytoczono również przepis art. 6 ust. 3, który wyłącza możliwość uznania za pokrzywdzonego osoby, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Ze względu na brak dokumentów, dotyczących okresu po zakończeniu przez skarżącego służby w PUBP w K., nie można - w ocenie Sądu - podważyć stanowiska organu. Także po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04, w którym zajęto stanowisko, że tylko odmowa udzielenia pozytywnej odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawca jest pokrzywdzonym z innych przyczyn niż z powodu braku w zbiorach IPN odpowiednich dokumentów, wymaga zajęcia przez Instytut stanowiska merytorycznego w formie, która przesądzałaby o możliwości złożenia odwołania do sądu administracyjnego.
Tylko w takim wypadku zachodziłaby konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do rzeczywistego spełnienia się przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 6 ustawy o IPN, a w konsekwencji tylko wówczas zachodziłaby konieczność wydawania decyzji.
W skardze kasacyjnej W. Ł. zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 K. p. a.) na skutek przeprowadzenia niepełnego i wadliwego postępowania dowodowego oraz na skutek pominięcia środków dowodowych zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego oraz poprzez naruszenie zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K. p. a., na skutek nieustosunkowania się przez organ administracji do twierdzeń stron. Ponadto zarzucił naruszenie przepisu art. 6 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej (...) na skutek jego błędnej wykładni. W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu szeroko powoływał się na znane mu dokumenty dotyczące zbierania przez organy bezpieczeństwa danych i opinii o nim jako o osobie wrogo nastawionej do rzeczywistości powojennej. Tego rodzaju raporty powstawały w Wydziale ds.
Funkcjonariuszy WUBP w [...] i musiały być wynikiem tajnego zbierania informacji. Dane te, chociaż zawarte w aktach osobowych skarżącego, nie zostały poddane szczegółowej analizie, co pozwala na postawienie zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Skarżący zakwestionował też pogląd Sądu, że w takiej sytuacji Prezes IPN mógł ograniczyć się jedynie do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia dotyczącego przyznania mu statusu pokrzywdzonego, tym bardziej, że z akt wynika, iż współpracownicy WUBP w [...] zbierali informacje o nim już w trakcie jego pracy w PUBP Końskie, a przyczyną wydalenia ze służby były informacje pozyskane w tym okresie.
Skarżący w wyniku tego utracił pracę w organach bezpieczeństwa publicznego i nigdy już nie miał z tymi organami żadnego kontaktu, stąd też dokumenty zawarte w aktach osobowych powinny zostać poddane wnikliwej analizie, zakończonej oceną merytoryczną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P. p. s. a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P. p. s. a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku (art. 188 P. p. s. a.).
W rozpoznawanej sprawie zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 ze zm.), zwanej dalej ustawą o IPN.
Według tego artykułu "Pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy, jest osoba, o której organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny (ust. 1). W razie śmierci pokrzywdzonego jego uprawnienia wynikające z ustawy przysługują osobie mu najbliższej w rozumieniu art. 155 § 1 k.k. Przepisu tego nie stosuje się w razie istnienia dowodu, że byłoby to sprzeczne z wolą pokrzywdzonego (ust. 2). Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa (ust. 3)". Art. 6 pozostaje w ścisłej relacji z art. 30 ust. 2 tej samej ustawy, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Przyznaje on zatem każdemu prawo do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem do Instytutu, co odpowiada zadaniom tego Instytutu wynikającym z preambuły ustawy o IPN.
Każdy zatem ma prawo wystąpienia do Instytutu Pamięci z żądaniem rozpatrzenia jego statusu jako pokrzywdzonego, a obowiązkiem Instytutu Pamięci jest rozpoznanie i rozpatrzenie tego żądania zgodnie z zadaniami wyznaczonymi w preambule - powinności zadośćuczynienia przez nasze Państwo wszystkim pokrzywdzonym przez państwo łamiące prawa człowieka, z zastosowaniem wartości przyjętych w preambule Konstytucji RP, a zwłaszcza prawdy i sprawiedliwości, zachowania przyrodzonej godności człowieka. Art. 6 ustawy o IPN jest normą prawa materialnego. Norma ta zawiera regulację materialnoprawną przyznania osobie statusu pokrzywdzonego. Wyznacza zatem treść działania organu. Przyznanie jej znaczenia wyłącznie funkcji definicji ustawowej, nie wyklucza potrzeby dokonania jej autorytatywnej konkretyzacji. Rozwiązania takie przyjęte są w materialnym prawie administracyjnym, np. pomimo definicji ustawowej bezrobotnego o przyznaniu statusu bezrobotnego organy orzekają w formie decyzji administracyjnej.
Art. 6 ustawy o IPN wymaga zatem, przez ustanowienie przesłanek przyznania statusu pokrzywdzonego, dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 tej ustawy nie reguluje formy działania. Brak expressis verbis w normie administracyjnego prawa materialnego wyznaczenia formy działania powoduje, że wyprowadzenie tego zasadniczego elementu autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego następuje w wyniku zastosowania procesu wykładni. Tylko norma prawa materialnego, która w sposób bezpośredni wyznacza elementy stosunku prawnego bez potrzeby ich konkretyzacji, a zatem norma, według której z mocy prawa przyznane są jednostce danego rodzaju uprawnienia lub nałożenie danego rodzaju obowiązku, nie daje podstawy prawnej do działania organom wykonującym administrację publiczną w formie decyzji. W razie, gdy norma administracyjnego prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą dokonania tej konkretyzacji jest decyzja administracyjna.
Taka wykładnia w zakresie formy działania organu wykonującego administrację publiczną wynika z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza doktryna i orzecznictwo sądowe, dwie zasady o kapitalnym znaczeniu dla ukształtowania praw jednostki wobec administracji publicznej, a tym samym dla wykładni przepisów prawa zasady: zasadę prawa do procesu oraz zasadę prawa do sądu. Istotą zasady prawa do procesu jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu. Zasada prawa do procesu ma podstawowe znaczenie przy interpretacji przepisów prawa materialnego w zakresie formy rozstrzygnięcia, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis administracyjnego prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy.
Zasada domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnej była wielokrotnie przyjmowana w orzecznictwie sądowym, w którym podkreślano, że jednostka ma prawo do tego, by jej oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski jednostki załatwiane są poza postępowaniem. Działu VII K.p.a., regulującego wydawanie zaświadczeń, nie można stosować do rozpoznania i rozstrzygania wniosków, które wymagają dokonania autorytatywnej konkretyzacji. Zaświadczenie potwierdza bowiem fakt ustalony, a nie wynik prowadzonego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zastosowanie uproszczonej procedury do rozpoznania sprawy godzi w konstytucyjne zasady i przyjęte standardy w prawie europejskim, jak podstawowe prawo do obrony, prawo wysłuchania.
Przyjęcie, że zaświadczenie jest formą dostateczną do obrony praw jednostki, nie jest zgodne z regułą prawa do obrony. Zaświadczenie nie podlega zaskarżeniu, a jedyną możliwością obalenia jego domniemania zgodności z prawdą jest przeprowadzenie przeciwdowodu. W przypadku ograniczenia się do wydania zaświadczenia, że strona nie jest osobą pokrzywdzoną, nie ma możliwości obalenia domniemania zgodności z prawdą w tej procedurze.
Art. 6 ustawy o IPN zawiera, jak wynikałoby z przyjętego sformułowania "w rozumieniu ustawy", definicję ustawową pokrzywdzonego. Analiza zawartej w art. 6 normy prawnej nie pozwala na stwierdzenie, że ustawodawca przyjął definicję, która nie podlega autorytatywnej konkretyzacji. Art. 6 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy ustanawia przesłanki pozytywne (ust.
- 1) i przesłanki negatywne (ust.
- 3) przyznania statusu pokrzywdzonego. Przesłanką pozytywną jest ustalenie, że wobec osoby, która wystąpiła o przyznanie statusu pokrzywdzonego, organy bezpieczeństwa państwa zbierały informacje na podstawie celowo gromadzonych danych, w tym w sposób tajny. Przesłankę negatywną, której wystąpienie wyłącza przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej, ustanawia art. 6 ust. 3 powołanej ustawy. Pokrzywdzonym nie jest osoba, która została następnie funkcjonariuszem, pracownikiem lub współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. Wystąpienie zarówno przesłanki pozytywnej, jak i przesłanki negatywnej jest wynikiem podjęcia czynności ustalenia tego, założonego w normie prawnej, stanu hipotetycznego. Jest zatem wynikiem czynności ustalenia, a nie potwierdzeniem faktu.
Wystąpienie przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie statusu osoby pokrzywdzonej wymaga ustalenia, a zatem odpowiada wszystkim elementom rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Taki wniosek wypływa też z art. 30 ust. 2 ustawy o IPN, który stanowi "Każdy ma prawo wystąpić z pytaniem do Instytutu Pamięci, czy jest pokrzywdzonym w rozumieniu ustawy". Złożenie takiego pytania, to w myśl art. 63 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego. Art. 6 powołanej ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, stanowi normę materialnoprawną, wymagająca konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej. Art. 6 nie tylko nie daje podstawy do urzędowego potwierdzenia faktu lub stanu prawnego (art. 217 § 2 K.p.a.), ale jest podstawą prawną do wydania władczego orzeczenia o przyznaniu statusu osoby pokrzywdzonej.
Trafnie zatem skarżący kwestionuje wydane na podstawie tego przepisu postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, gdyż jak już wyżej wywiedziono, wniosek dotyczący przyznania mu statusu pokrzywdzonego winien zostać rozpoznany w trybie decyzyjnym, po uprzednim przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania dowodowego, tj. po dokładnej weryfikacji pozostających w dyspozycji organu dokumentów, na które powołuje się skarżący i po szczegółowej analizie całości materiału dowodowego w sprawie - zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K. p. a.
W sprawie, wobec skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P. p. s. a. i rozpoznania skargi w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a w konsekwencji do jej uwzględnienia na podstawie powyższego przepisu w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1a P. p. s. a.