Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1950/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z/s w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (powoływana dalej, jako "KKU") decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. (powoływane dalej, jako "PKP"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę W. prawa własności nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne, oznaczone w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działki nr: [...],[...],[...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Wojewoda Dolnośląski zasadnie stwierdził nabycie prawa własności w/w działki przez Gminę W., wskazując na brak odpowiedniego tytułu prawnego do tej nieruchomości ze strony władającego przedsiębiorstwa PKP, który mógłby wykluczyć jej komunalizację z mocy prawa.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosły PKP zarzucając naruszenie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz. U. Nr 82, poz. 641), art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138) przez jego niezastosowanie, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej "Przepisy wprowadzające" przez jego zastosowanie, art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy "Przepisy wprowadzające" oraz naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. KKU utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że pierwsza decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2005 r., komunalizująca nieruchomości opisane w osnowie decyzji, została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia z uwagi na braki odpowiedniego udokumentowania przedmiotu komunalizacji.
W drugiej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Wojewoda Dolnośląski ponownie stwierdził nabycie z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę W. prawa własności spornego gruntu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...] września 2006 r.
Na skutek skargi PKP na decyzję KKU z dnia [...] września 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1901/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu wyroku wskazał na konieczność zbadania czy sporne mienie rzeczywiście nie pozostawało w przed dniem 27 maja 1990 r. w zarządzie lub użytkowaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i czy w konsekwencji przejmowania mienia kolei niemieckich przez jednostki PKP, przedsiębiorstwo to nie nabyło wtedy prawa zarządu przejmowanych nieruchomości.
Rozpatrując sprawę po raz kolejny, Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., ponownie stwierdził nabycie przedmiotowych działek przez gminę Wrocław.
Po rozpatrzeniu odwołania złożonego od tej decyzji, KKU utrzymała ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania wieczystego lub zarządu, który uzasadniałby jego udział w charakterze strony i eliminowałby komunalizację mienia z mocy prawa. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), przedmiotowe nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, wtedy istniały i stanowiły drogi dojazdowe do stacji B., pozostając w tym czasie we władaniu przedsiębiorstwa PKP. Ponieważ majątek ten przeszedł z mocy samego prawa, nie nabyły do niego żadnych praw ani fizycznie je przejmujące, najpierw jednostki wojskowe Ministerstwa Obrony Narodowej, a następnie jednostki PKP czy sam resort Komunikacji, gdyż stał się on mieniem ogólnonarodowym.
Zatem tylko właściwe organy mogły o nim decydować i ustanawiać prawa rzeczowe. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.
99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to należała ona, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. KKU wskazała, że obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP. Z ogólnych przepisów tej ustawy (art.
16) nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek. Takie uszczegółowienie mogło się znaleźć tylko w odpowiednich decyzjach terenowych organów władzy państwowej wydawanych w przedmiocie użytkowania, czy zarządu. Powołując się na bieżące orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że dokonując analizy w przedmiocie wyjaśnienia podstawy prawnej, na jakiej oparte było dysponowanie gruntem przez PKP, doszedł do wniosku, iż przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP takiego tytułu nie tworzą. Skarżący nie powołał się na żadne inne źródła swego prawa do przedmiotowego gruntu, poza przepisami związanymi z powołaniem tego przedsiębiorstwa. Wobec zatem nie wskazania konkretnego tytułu prawnorzeczowego przez skarżącego, KKU miała podstawę uznać, że orzeczona przez organ I instancji komunalizacja przedmiotowego gruntu była uzasadniona.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie PKP zarzuciło jej naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a., art. 76 i 77 § 1 kpa oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 5 i art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...), art. 4 ust. 1 i art. 6 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych, art. 16 ust. 1-3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach w zw. z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 9, poz.
76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17). W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podkreśliła, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione - warunkujące jej zaistnienie - przesłanki ustawowe i wywodziła swoje prawa do spornej nieruchomości z regulacji prawnej zawartej w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, podnosząc, że PKP prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy.
Kwestionując dopuszczalność komunalizacji, skarżąca wskazała na treść normy zawartej w przepisie art. 16 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, z której wynikało, iż mienie PKP stanowiło wówczas wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Mienie to stanowią środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte w toku jego działalności.
W odpowiedzi na skargę KKU wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podstawowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co by wykluczało możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe PKP było jedynie władztwem faktycznym.
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
Brak tytułu prawnego PKP w dacie 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, zdaniem Sądu, że należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie marterialonoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.
Za niezasadne Sąd uznał pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a także rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 16 ustawy ust. 1-3 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe. Skarżący wskazał, że Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Jednakże utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 r. Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie, (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji.
Nie dotyczyło to zatem majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej. Takiego stanowiska Sądu nie zmienia również ogłoszenie tekstu jednolitego tego rozporządzenia w dacie 12 sierpnia 1948 r.
Skarżąca powołała się w skardze również na art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, zgodnie, z którym mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego. Stanowią je środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte przez PKP w toku jego dalszej działalności. PKP gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem zapewnia jego ochronę oraz racjonalne wykorzystanie oraz wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Jednak z przepisu tego w żaden sposób nie wynikało, aby miał on samodzielnie kreować bądź choćby potwierdzać prawo zarządu PKP w stosunku do konkretnych nieruchomości.
W ocenie Sądu nie można uznać za zasadny zarzut wyłączenia przedmiotowej nieruchomości z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Stosownie do tego przepisu, mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, natomiast PKP nie należy do kręgu wymienionych w tym przepisie podmiotów. Również w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało ujęte.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie podniosły zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. z 1948 r. nr 43, poz. 312) oraz art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U nr 51, poz. 2950) oraz art.37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969, nr 22, poz. 159.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej, jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości państwowych;
- 2) art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9, poz.
- 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez ich nieprawidłową wykładnię oraz niezastosowanie i przyjęcie, że PKP S.A. celem wykazania tytułu prawnego do nieruchomości musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych;
- 3) art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP poprzez ich nieprawidłową interpretacje w drodze przyjęcia, że wskazane przepisy wykluczają możliwość uzyskania przez PKP praw do mienia będącego w jego dyspozycji z pominięciem norm i procedur nabywania mienia w oparciu o ustawę o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 oparciu oraz o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości;
- 4) art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. (Dz. U. Nr 3, poz.
- 17) poprzez jego niezastosowanie;
- 5) art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach;
- 6) art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji, gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej.
Skarżący kasacyjnie podniósł także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm:
- 1) art. 7 k.p.a., gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez PKP sporną działką, co stało się przyczyną uznania, że PKP nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego;
- 2) art. 7 k.p.a., gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez ustalenie, że na rzecz PKP nie został ustanowiony zarząd, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się dowody jednoznacznie potwierdzające istnienie zarządu dla PKP, w szczególności w aktach tych znajduje się decyzja w sprawie wymiaru opłat za zarząd, która wskazuje, że zarząd ten istniał, co najmniej od dnia 7 kwietnia 1988 r. i dnia 30 kwietnia 1988 r., albowiem wydanie decyzji o opłatach za zarząd jest możliwe tylko w warunkach już ustanowionego zarządu;
- 3) art. 77 k.p.a., gdyż zarówno Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa bezpodstawne odmówiły mocy dowodowej wypisowi z ewidencji gruntów, z którego jednoznacznie wynika, że PKP sprawowało zarząd nad sporną działką, nie wyjaśniając przy tym, dlaczego odmawiają temu dokumentowi urzędowemu mocy dowodowej, co z kolei stanowi również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.;
- 4) art. 77 k.p.a., gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, odmawiając mocy dowodowej wypisowi z ewidencji gruntów zaniechały dalszego gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić istotną w sprawie okoliczność faktyczną - czy istniał zarząd PKP nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką;
- 5) art. 76 k.p.a., gdyż tak Wojewoda Dolnośląski jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wbrew dyspozycji tego przepisu, nakazującego dopuścić, jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej w sprawie okoliczności faktycznej - istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego, a przez to wypaczenie treści art. 76 k.p.a..
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i uchylenie decyzji [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie powołał obszerną argumentację faktyczną i prawną wskazującą na wadliwość zaskarżonego wyroku. Przedmiotowa nieruchomość, zdaniem strony skarżącej, nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, wg których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz gminy (art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). Zgodnie z powołanym przepisem ustawy komunalizacji polegało wyłącznie opisane w nim mienie ogólnonarodowe, a mianowicie: rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których powyższe podmioty pełnią funkcje organu założycielskiego oraz zakłady i instytucje podporządkowane tym podmiotom.
Powyższe wyliczenie ma charakter enumeratywny, co oznacza, że mienie niemieszczące się w przytoczonym wyliczeniu nie mogło stać się własnością gminy. Powyższa okoliczność czyni koniecznym ustalenie, czy i do kogo spośród wymienionych wyżej podmiotów należało skomunalizowane mienie. Zaniechanie to kwalifikuje się, jako rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. skoro z zasady tej wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono przecież, że PKP sprawuje władztwo nad oznaczonymi nieruchomościami, niekwestionowane, formalnie potwierdzone choćby poprzez dokument urzędowy - wypis z ewidencji gruntów oraz decyzje "opłatowe".
Sąd pierwszej instancji pominął niezasadnie, że organy administracji publicznej były zobowiązane do wyjaśnienia, jaki jest charakter tego władania i co je odróżnia od zarządu, tym bardziej, że dokumenty urzędowe potwierdzają to prawo. Okoliczność istnienia zarządu PKP nad działką została, więc udowodniona, a mimo to organy odmówiły stwierdzenia tego faktu. W konsekwencji zarówno Sad pierwszej instancji jak i organy w treści decyzji nie uzasadniły nawet dlaczego omawiają dokumentowi urzędowemu mocy dowodowej, co stanowi rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto, Sąd pierwszej instancji, naruszając art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuścił, aby postępowanie administracyjne naruszało art. 76 k.p.a., który nakazuje, jako dowód dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, czy został ustanowiony zarząd powinno, więc następować wszelkimi możliwymi i przydatnymi środkami dowodowymi jak np. dokumenty, czy zeznania świadków.
Ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym nie przewiduje przecież w tym zakresie żadnych ograniczeń. Mimo to organy w sposób nieuprawniony i nieuzasadniony zamknęły katalog dowodowy do decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd. Powyższe oznacza nie tylko rażące naruszenie przepisanych reguł dowodowych, ale świadczy o błędnej interpretacji istotnej normy prawnej. Sąd pierwszej instancji w tych okolicznościach winien ocenić, że organy de facto nie podjęły się próby ustalenia, czy został ustanowiony zarząd, lecz jedynie czy zachowała się materialna postać dokumentu - decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, a nie są to przecież pojęcia równoznaczne.
W ocenie skarżącego powyższe uchybienia Sadu pierwszej instancji, mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skoro do ustalenia stanu faktycznego sprawy zależy ocena prawna i zastosowanie norm prawnych. Sąd pierwszej instancji winien ocenić, że na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można uznać, że określone mienie podlegało komunalizacji, co powinno być przedmiotem rzetelnego postępowania dowodowego.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej zebrany materiał dowodowy, poparty argumentacją prawną skarżącego, nakazuje wykluczyć przedmiotowe mienie z zakresu zastosowania art. 5 ustawy komunalizacyjnej. Składniki mienia na dzień 27 maja 1990 r. należały bowiem do przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym. Skarżący wywodzi swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości z przedwojennej regulacji prawnej, a mianowicie z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Z treści tego aktu prawnego wynika jednoznacznie i bezsprzecznie, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Zgodnie bowiem z art. 4 rozporządzenia Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Jak wskazuje jednocześnie art. 6 rozporządzenia cały majątek oddany PKP w myśl art. 4 zostaje wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa.
W sposób nieuzasadniony Sąd pominął także obowiązujące w Polsce powojennej regulacje prawne dotyczące mienia poniemieckiego oddanego przedsiębiorstwu państwowemu PKP w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej, a przedmiotowe działki stanowiły w latach powojennych wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości związanych funkcjonalnie z infrastrukturą kolejową. Skarżący podkreśla, iż nieruchomości linii kolejowych poniemieckich przejęły koleje polskie w strukturze istniejących podziałów nieruchomości, stąd też poprawnym jest wnioskowanie, iż koleje polskie objęły w tym czasie wydzielone części mienia ogólnonarodowego, przy obowiązującym wówczas akcie normatywnym. Przy powyższym warto, bowiem nie tylko oprzeć rozważanie sprawy o dekret z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295), z którego wynika, iż na mienie odzyskane rozciąga się ustawodawstwo obowiązujące na obszarze Sadu Okręgowego w Poznaniu - art. 4 dekretu, a zatem także rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe i postanowień dotyczących zarządu PKP z mocy przepisów prawa.
W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, iż ustawodawstwo obowiązujące na trenie II Rzeczpospolitej nie może być stosowane pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią obowiązujących wówczas norm prawnych, skoro wskazany art. 4 dekretu rozszerza zastosowanie norm obowiązujących na terenie Sądu Okręgowego w Poznaniu na obszar tzw. Ziem Odzyskanych.
Strona skarżącą zarzuca także naruszenie i nieuwzględnienie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. (Dz. U. Nr 3, poz. 17). Według art. 2 tej ustawy za własność Państwa bez odszkodowania przechodzą przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe.... Według zaś art. 3 ust. 1 lit. c za odszkodowaniem przejmuje Państwo przedsiębiorstwa komunikacyjne (kolei żelaznych, kolei żelaznych normalnych i wąskotorowych, kolei elektrycznych, komunikacjo powietrznej), przy czym przedsiębiorstwa te przejęte na zasadzie przepisu art. 3 przechodzą na rzecz Państwa w całości waz z majątkiem ruchomym i nieruchomym (art. 6). Według zaś § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność państwa właściwy minister ogłasza w Monitorze Polskim wykazy przedsiębiorstw górniczych, przemysłowych i komunikacyjnych (...) przejmowanych na własność Państwa za zasadzie art. 3 ust. 1 lit. c ustawy wyżej wymienionej.
Zdaniem kasatora także kolejny przepis tej ustawy - art. 11, wyklucza możliwość komunalizacji wymienionych działek. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Na gruncie ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 roku, a więc w chwili domniemywanej komunalizacji z mocy prawa przedsiębiorstwo państwowe PKP z całą pewnością wykonywało zadania publiczne, o czym przesądzała już treść art. 1 tej ustawy, stanowiąc, że: "Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe", zwane dalej "PKP", jest utworzone do wykonywania przewozu osób i rzeczy kolejami użytku publicznego w komunikacji krajowej i międzynarodowej, w celu zaspokajania potrzeb ludności i gospodarki narodowej, a także obronności i bezpieczeństwa państwa." Powołana ustawa wprost powierzała PKP wykonanie zadań znajdujących się we właściwości organów administracji rządowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane, jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, [w:] ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że z akt sprawy nie wynika, aby Polskim Kolejom Państwowym S.A. z/s w Warszawie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości objętych zaskarżonymi do Sądu pierwszej instancji decyzjami organów administracji tj. nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne, oznaczone w ewidencji gruntów w obrębie B., jako działki nr: [...], [...], [...] i [...]. Należy zwrócić uwagę, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - zwaną dalej ustawą komunalizacyjną, o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest - poza daną gminą - jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu.
Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziaływuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy, potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydaną na podstawie powołanych wyżej przepisów.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności badaniu podlegał zarzut procesowy niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a mianowicie spełnienia przez Gminę W. przesłanki komunalizacyjnej – należenia spornej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym: wypisu z rejestru gruntów spornego mienia według jego stanu z dnia 27 maja 1990 r., oraz pisma Zarządu Dróg i Mostów z dnia [...] września 2004 r. wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przedmiotowe składniki, które przeszły na własność państwa w trybie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. wtedy istniały, nie były oddane w zarząd państwowym osobom prawnym i pozostawały w tamtym czasie we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo; materiał dowodowy został właściwie zebrany i oceniony, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zaznaczyć również należy, że od samego początku swojego istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu przedsiębiorstwu, ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81 poz. 714).
Wcześniej mienie to należało zinwentaryzować oraz wycenić (art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. - Dz. U. z 1948 r. nr 43 poz. 312). Udokumentowanie dopełnienia tego obowiązku należało zatem do skarżącego. Orzekając w podobnej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2008 r. I OSK 187/07 stwierdził że: "to Polskie Koleje Państwowe kwestionują możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości i to one winny wykazać, że nieruchomość ta należała do PKP. W sytuacji gdy nie przedstawią stosownego dokumentu ani też w inny sposób nie wykazują tej okoliczności to trudno zarzucić organowi naruszenie art. 7 i 77 Kpa". Z materiału aktowego sprawy wynika, że skarżący tej okoliczności nie udokumentował. W takim stanie rzeczy nie sposób kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku.
Co do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. przepisów art. 5 ust. 1 i art. 11 ustawy komunalizacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do:
- 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
- 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,
- 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że komunalizacja w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma charakter deklaratoryjny.
Oceniając materiały postępowania komunalizacyjnego, w którym strona nie wykazała tytułu prawnorzeczowego do spornych działek Sąd trafnie przyjął, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, że PKP na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadniał, więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Nawet faktyczne władanie nieruchomością przez PKP, (co jak wyżej wykazano nie miało miejsca) odpowiada bowiem ustrojowej przesłance wymienionej w tymże przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. W tej mierze należało stwierdzić, że w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej podlegały wyłączeniu składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przedsiębiorstwo PKP do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. W pkt 2 tego przepisu wyłączono spod komunalizacji te składniki mienia, które należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.
Skład orzekający w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 1003/10 (opublikowane [w:] CBOIS), że przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym. Mienie "należało", więc w znaczeniu prawnym, a nie tylko faktycznym. W tej sprawie nie zostało wykazane żadnym dokumentem, że przedsiębiorstwo państwowe PKP uzyskało tytuł prawny do władania sporną nieruchomością, poza tym, że pozostawała ona w ewidencji PKP. Podkreślić należy, iż ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w omawianym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów w dniu 9 lipca 1990 r. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe PKP nie zostało wymienione.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę na przepisy art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948 ze zm.) mówiące o gruntach, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były w posiadaniu Kolei bez tytułu prawnego, zaś dla komunalizacji mienia przesądzająca jest data 27 maja 1990 r. Przepis art. 34 dotyczy uwłaszczenia Kolei z mocy prawa, zaś art. 34a stanowi, że grunty te, tj. takie, które z dniem wejścia w życie ustawy stały się przedmiotem użytkowania wieczystego Kolei, nie mogą być komunalizowane. Jednak komunalizacja tych gruntów jest niemożliwa dopiero od dnia 1 czerwca 2003 r. Grunty zatem, które były w posiadaniu Kolei dnia 5 grudnia 1990 r. są przedmiotem uwłaszczenia, co od dnia wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej do dnia 1 czerwca 2003 r. nie przeszkadzało komunalizacji, a dopiero od tej daty, tj. od dnia 1 czerwca 2003 r. komunalizacji nie podlegają. Polskie Koleje Państwowe S.A. w niniejszej sprawie nie przedstawiły jednak dowodu, co do tytułu prawnego do mienia na dzień 5 grudnia 1990 r., nie wykazały zatem przeszkody do komunalizacji.
Skarżący wskazał, że Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe". Jednakże utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 r. Przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie, (co do nieruchomości) i nabywając na własność majątek ruchomy, lecz dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji. Zatem nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, włączonych do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej.
Powyższe wyraźnie wskazuje na brak podstaw do uznania, że przedsiębiorstwo PKP uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornego mienia. Nie wynika on w szczególności bezpośrednio z cyt. rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., cyt. dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. jak również z przepisów regulujących status prawny tego przedsiębiorstwa, w tym cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, bowiem przekazywanie przedsiębiorstwom prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości zawsze było sformalizowane z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, niezależnie, kiedy faktycznie przez przedsiębiorstwo PKP objętego. W efekcie powyższych ustaleń niezasadne okazały się wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w tym zarzut niewłaściwej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a.
Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut, że skoro przepis art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295) rozszerza zastosowanie norm obowiązujących na terenie Sadu Okręgowego w Poznaniu na obszar tzw. Ziem Odzyskanych, to Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie przyjął, iż ustawodawstwo obowiązujące na trenie II Rzeczpospolitej nie może być stosowane, a zatem także rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe i postanowień dotyczących zarządu PKP z mocy przepisów prawa. Przepis art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych (Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 295), stanowiący, że na mienie odzyskane rozciąga się ustawodawstwo obowiązujące na obszarze Sadu Okręgowego w Poznaniu zawiera normę kolizyjną wskazującą, jakie prawo ma być stosowane do oceny skutków czynności i zdarzeń prawnych, zaszłych na Ziemiach Odzyskanych po objęciu tych ziem przez Państwo Polskie przed wejściem w życie dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. Norma kolizyjna art. 4 dekretu dotyczy stosowania norm merytorycznych; określa kompetentny reżim prawny, jaki ma być stosowany na tzw. Ziemiach Odzyskanych do rozstrzygania spraw z zakresu prawa publicznego i prywatnego. Nie kreuje ona zatem, ani nie potwierdza tytułu prawnorzeczowego PKP w stosunku do spornych nieruchomości. Jak wskazał SN w uchwale 7 sędziów z 21 maja 1948 r., III C 2150/47 (OSN z 1948, nr 3, poz.
47) mającej walor zasady prawa: "Ustawodawstwem, które tym celom najlepiej odpowiadało spośród ustawodawstw, obowiązujących wówczas na ziemiach polskich, było ustawodawstwo, obowiązujące na ziemiach zachodnich, gdyż zatrzymało ono w tym czasie jeszcze znaczną część przepisów przejętych z dawnego przedhitlerowskiego ustawodawstwa niemieckiego, w szczególności zaś - właśnie przepisy prawa rzeczowego, spadkowego i rodzinnego, stanowiące - poza prawem zobowiązaniowym - podstawę życia prawnego społeczeństwa. Z tymi celami wspomnianego na wstępie dekretu muszą się więc liczyć sądy polskie, że zaś cel ten z równą skutecznością i siłą stosuje się zarówno do okresu przed wejściem w życie dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. jak i do okresu późniejszego, przeto, stosując wykładnię celowościową, należy dojść do przekonania, że te same przepisy prawne, które zostały wprowadzone na podstawie dekretu z 13 listopada 1945 r., należy stosować do oceny skutków zdarzeń i czynności prawnych, zaszłych przed wejściem w życie tego dekretu".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo przyjął, że skoro sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym) to należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej ex lege. Wojewoda Dolnośląski oraz organ odwoławczy miały obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności tej nieruchomości przez gminę W. z dniem wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na mocy art. 184 P.p.s.a., z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, orzekł jak w sentencji.