Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 514/06 oddalił skargę E. K., M. K., K. S. – S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust.1, art. 98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004r, Nr 261, poz. 2063 - zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami), zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność A. J., położonej we wsi W., gm. L., opisanej w KW [...], składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] i [...], o łącznej powierzchni 1,65 ha. Zatwierdzony projekt dotyczył podziału powyższej nieruchomości na siedemnaście działek, z których działkę o nr ew. [...] przeznaczono pod drogę wewnętrzną, działki nr ew. [...] i [...] pod poszerzenie drogi gminnej, pozostałe zaś o nr ew. [...],[...],[...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz o nr ew. [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w części objętą strefą ochronną przyległego kompleksu leśnego.
Jednocześnie organ orzekł o przejęciu na rzecz Gminy L. działek nr [...] i nr [...]. Stwierdził przy tym, że projekt podziału jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...].
Od decyzji Wójta Gminy L. odwołanie wnieśli E. K. i M. K. oraz K. S. – S. i J. S., właściciele sąsiedniej nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...],[...], i [...]. Domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia, stwierdzili, że proponowany podział uniemożliwi im prawidłowe zagospodarowanie ich nieruchomości, spowoduje spadek jej wartości oraz ukształtuje przestrzeń w sposób ekonomicznie nieuzasadniony. Ponadto podnieśli, iż nie zapewniono im udziału w postępowaniu podziałowym, mimo iż w dniu 30 maja 2005 r. zawarli z A. J. ugodę, mocą której podziałowi miały podlegać działki o nr ew. [...]-[...]. A. J. bez podania wyjaśnień odstąpiła jednak od postanowień tej ugody.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzyło postępowanie odwoławcze podnosząc, że stronami postępowania o podział nieruchomości nie mogą być osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Wniosek A. J. z maja 2005 r. dotyczył wyłącznie działek nr [...] i [...]. Nie było podstaw prawnych do powiadamiania odwołujących się o wszczęciu w tej sprawie postępowania. Skoro odwołanie wniosły osoby niebędące stronami tego postępowania, to postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Należy także wskazać, że powołany przez wymienionych protokół uzgodnień z dnia 30 maja 2005 r. nie mógł być uznany za ugodę administracyjną, bowiem przed organem administracji publicznej nie toczyło się postępowanie w sprawie podziału działek o nr ew. [...]-[...].
Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. E. K. i M. K. oraz K. S. – S. i J. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jako uzasadniających interes prawny skarżących w postępowaniu podziałowym, 2) art. 18 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), poprzez ich nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy, 3) art. 139 k.p.a. przez orzeczenie na niekorzyść skarżących, którym Wójt Gminy L. przyznał przymiot strony w postępowaniu, co potwierdza pouczenie znajdujące się w uzasadnieniu decyzji tego organu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 10 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 514/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą skargę oddalił. W uzasadnieniu tego orzeczenia, stwierdził że rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało oparte na stwierdzeniu, że odwołujący się, nie posiadali w postępowaniu podziałowym przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem nie legitymowali się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw organowi odwoławczemu, gdy odwołanie nie pochodzi od strony, do prowadzenia postępowania odwoławczego i zakończenia go decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez ten organ, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał również, iż stroną postępowania administracyjnego, stosownie do przepisu art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Możliwość ta, istnieć powinna aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym, niewynikającym wprost z decyzji będącej przedmiotem odwołania. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości - zgodnie z ustalonym orzecznictwem sądowym - w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może występować jej właściciel, współwłaściciel lub użytkownik wieczysty, współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa.
Posiadają one interes prawny, bowiem realizują uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania podziałowego, a zatem mają prawo domagać się odpowiedniego w tym zakresie działania od organu administracji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1710/00 (publik. LEX nr 82813), stwierdzając iż "w żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego, lecz zainteresowane są uzyskaniem użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.". Powołanie się na to orzeczenie przez organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarżących, było zatem uprawnione. Wymienieni, nie mając żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętej podziałem, legitymują się tylko interesem faktycznym do kwestionowania zapadłych w postępowaniu podziałowym rozstrzygnięć.
Ich interesu prawnego nie można skutecznie wywieść z żadnych przepisów prawa, w tym przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przepisy te nie wpływają na konkretyzację praw podmiotowych skarżących w postępowaniu podziałowym.
Skargę kasacyjną wnieśli E. K. i M. K. oraz K. S. – S. i J. S., reprezentowani przez adwokata, wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r. w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Powyższemu wyrokowi - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.) - zarzucili:
- 1. naruszenie art. 28 kpa w zw. z art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 140 k.c., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie posiada interesu prawnego właściciel sąsiedniej nieruchomości w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi - w sytuacji, gdy obie te nieruchomości objęte są wspólnym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym tylko te sąsiadujące ze sobą nieruchomości;
- 2. naruszenie art. 18 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy;
- 3. naruszenie art. 134 § 1 i 2 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 40, 73 i 139 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie i nierozpoznanie zarzutu nr 3 skargi z 16 lutego 2006 r., przez co wydano orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, iż objęta postępowaniem podziałowym nieruchomość A. J. oraz działki stanowiące własność skarżących objęte są wspólnym rozwiązaniem planistycznym wyrażonym w uchwale Rady Gminy W., załączonym do skargi z 16 lutego 2006 r. Plan ten przewiduje budowę dróg i przyłączy do wszystkich działek w sposób zupełnie odmienny od przyjętego w zaskarżonej decyzji. Jak podniosła strona skarżąca decyzja Wójta Gminy W. o podziale nieruchomości jest ewidentnie sprzeczna z przepisami art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w ewidentny sposób niweluje plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Gminy.
Nadto wskazali na przekroczenie uprawnień Wójta, który wydając decyzję sprzeczną z planem zagospodarowania przestrzennego, de facto zmienił uchwalę Rady Gminy podjętą w tym zakresie. Skarżący są przekonani, iż interes prawny strony może wynikać z nie jednej tytko normy o prawnomaterialnym charakterze, ale z zespołu takich norm. Decyzja stanowiąca źródło niniejszego postępowania w ocenie skarżących naruszyła rażąco plan zagospodarowania przestrzennego dla działek stanowiących własność skarżących. Ogranicza to również ich uprawnienia wynikające z realizacji prawa własności w zakresie korzystania z rzeczy oraz rozporządzania nią. Za niesłuszny uznać także należy argument podniesiony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż możliwość zastosowania normy prawa materialnego powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości. Uprawnienia wynikające z norm prawa materialnego wymienionych w pkt 1 i 2 zarzutów skargi mogą być przez skarżących zrealizowane w sytuacji przewidzianej przez te normy, tj. odpowiednio w momencie korzystania z przyznanych przez prawo uprawnień właścicielskich, których charakter jest permanentny i trwa póty, póki trwa własność oraz w chwili uchwalania lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy.
Zdaniem skarżących Sąd I instancji nie odniósł się ponadto do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 139 kpa, a z akt sprawy niezbicie wynika, iż skarżący zostali powiadamiani o treści decyzji Wójta, co dowodzi, że organ ten bezspornie przyznał im przymiot stron postępowania podziałowego.
W dodatkowym, bardzo obszernym piśmie z dnia 6 stycznia 2008 r. pełnomocnik skarżących zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zbadali, czy kwestionowana decyzja podziałowa w określonym kształcie nie narusza prawnie chronionych interesów wymienionych oraz nie uwzględnili, że interes prawny skarżących wynika z treści uchwały Nr [...] Rady Gminy w L. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla części wsi W., art.140 kodeksu cywilnego oraz art.6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Za zasadnością stanowiska skarżących przemawia szereg powołanych orzeczeń Naczelnego Sadu Administracyjnego dotyczących stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy o zagospodarowaniu terenu.
Ponadto ich zdaniem w sprawie powinny znaleźć zastosowanie art. 45, art. 46 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz w kontekście tych przepisów należało dokonać oceny czy skarżący dysponują w sprawie interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie także nie zastosował w sprawie art. 135 i art.145 ustawy P.p.s.a. oraz art. 97 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Natomiast w piśmie z dnia 10 stycznia 2008 r. E. K. i M. K. przytoczyli poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące zgodności projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zarzucając, że Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, tak jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uchylił się "od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy" w tym zakresie. Wyrazili też pogląd, że decyzja o podziale nieruchomości jest de facto - ich zdaniem - decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Stosownie zaś do art.183 § 1 tej ustawy Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że podstawy kasacyjne muszą być wskazane w skardze kasacyjnej w momencie jej wniesienia do Sądu. Mogą one być uzupełniane przez podmiot, który sporządził omawiany środek zaskarżenia, ale musi to nastąpić w okresie zakreślonym do wniesienia skargi kasacyjnej. Po upływie wskazanego terminu można powoływać tylko nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, a nie przytaczać nowe podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem. Skoro niedopuszczalna jest późniejsza zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych, to nieskuteczne było powołanie – dopiero w dodatkowym piśmie z dnia 6 stycznia 2008 r. - nowych przepisów, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, miał uchybić Sąd I instancji.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć się do podstaw kasacyjnych sformułowanych we wniesionej w terminie skardze kasacyjnej. Zarzuty te uznał jednak za nietrafne. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie bezbłędnie bowiem przyjął, że stwierdzenie, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Trafne jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji w sprawie pojęcia strony postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. W orzecznictwie sądowym jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (Dz.U. z 1995r, Nr 30, poz. 127 ze zm.) ukształtowany został pogląd, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości przysługuje podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości i tylko te podmioty, jako mające wyraźny interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, są stroną postępowania podziałowego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 1995r sygn. akt III ARN 16/95 OSNAPiUS 1995, nr 21, poz.258). Orzecznictwo to zachowało swą aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym (wyroki NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I SA 285/99, z dnia 12 września 2001 r. sygn. akt IISA/Gd 941/00 ONSA 2002, nr 4, poz. 155, oraz z dnia 14 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 252/05 i dnia 24 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1953/04).
Podobne zapatrywanie prezentuje ponadto doktryna (por. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją G.Bieńka, Wydawnictwo LexisNexis 2007, str.368-369). Pogląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę.
Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu tego przepisu ma charakter materialnoprawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przyjmie się przy tym, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony.
Ta realność (aktualność) jest istotną cechą interesu prawnego, eksponowaną zarówno w piśmiennictwie jak i orzecznictwie sądowym. Nie jest zatem legitymowany do występowania w danym postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według niego mogą wystąpić w przyszłości (wyrok NSA z dnia 25 października 2006r sygn. akt II GSK 163/2006).
Statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty jednak żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie. Przymiotu strony nie wykazuje również osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony interesu publicznego. Ponadto okoliczność dopuszczenia przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu, czy nawet tylko doręczenia wydanej w sprawie decyzji, nie czyni jej automatycznie stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".
Ustawa o gospodarce gruntami i inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają konkretnych norm, z których wnieśli E. K. i M. K. oraz K. S. – S. i J. S., jako właściciele sąsiednich działek w stosunku do dzielonej nieruchomości A. J. mogliby wywieść swój interes prawny w postępowaniu działowym. Nie można oczywiście wykluczyć, że argumenty skarżących mogą mieć znaczenie w innych sprawach, np. dotyczących zagospodarowania czy zabudowy omawianej nieruchomości, ale w sprawie dotyczącej wyłącznie jej podziału są całkowicie chybione.
Nietrafne są także zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 18 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepisy te w niniejszej sprawie, dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego, w ogóle nie miały zastosowania.
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.