Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt III SAB/Gd 19/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Komendanta Szkoły Policji w Słupsku do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku H. J. o wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
H. J. w dniu 18 grudnia 2008 r. złożył do Komendanta Szkoły Policji w Słupsku wniosek o wypłacenie należnego za lata 2006 – 2008 równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, wydanie decyzji administracyjnej w przypadku negatywnego załatwienia wniosku i wydanie duplikatów decyzji przyznających skarżącemu równoważnik pieniężny już po przejściu na emeryturę - w przypadku odmowy wypłaty świadczenia.
W pisemnej odpowiedzi organ poinformował skarżącego, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego, a organy Policji nie są uprawnione do rozpatrywania spraw związanych z tymi świadczeniami.
Nie zgadzając się z tym stanowiskiem skarżący wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji, domagając się rozpatrzenia sprawy w trybie administracyjnym. W dniu 2 kwietnia 2009 r. skarżący otrzymał pismo z Komendy Głównej Policji w Warszawie, w którym stwierdzono brak podstaw do wydania decyzji w sprawie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego.
W skardze na bezczynność H. J. podniósł, że jego wniosek winien zostać rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że z dołączonych do wniosku "oświadczeń mieszkaniowych do ustalania uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości" wynika - wbrew sformułowaniu wniosku pisemnego skarżącego, że przedmiotem wniosku jest ustalenie uprawnień do tego rodzaju równoważnika.
Zatem pierwszą powinnością organu, do którego wpłynęło podanie (wniosek) H. J. było precyzyjne ustalenie, czego dotyczy wniosek i jaki organ jest właściwy do rozpoznania sprawy.
Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że powołany druk "oświadczenia mieszkaniowego", jak wynika z jego treści, stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a przepisy tego rozporządzenia wskazują organy właściwe w sprawach orzekania w przedmiocie omawianego równoważnika.
Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są wymienione tam organy Policji (minister, Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy Policji, komendanci powiatowi (miejscy) Policji i inne), zgodnie z art. 90 ust. 5 ustawy o Policji przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2 – 4, następuje w formie decyzji administracyjnej, a art. 91 ustawy stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
W ocenie WSA w Gdańsku, wobec niejednoznaczności wniosku skarżącego skierowanego do Komendanta Szkoły Policji w Słupsku na tym etapie postępowania przedwczesne jest wskazywanie, który z organów zobowiązany jest do podjęcia końcowego merytorycznego orzeczenia w przedmiocie żądania skarżącego. Jednakże organ, po ewentualnym wyjaśnieniu treści żądania skarżącego, miał obowiązek podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie wniesionego wniosku.
Ponadto Sąd Wojewódzki dodał, że z akt administracyjnych, oświadczeń stron i dokumentów przedłożonych przez skarżącego wynika, że skarżący złożył zażalenie do Komendanta Głównego Policji w Warszawie, domagając się wydania rozstrzygnięcia w jego sprawie, zatem należy uznać, że równolegle wyczerpał tryb, warunkujący możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Szkoły Policji w Słupsku.
Zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w sprawie, względnie;
- 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej przez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że stanowią one podstawę do ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oraz naruszenie art. 1 pkt 2, art. 6, art. 19, art. 20 oraz art. 104 k.p.a. poprzez nakazanie ich zastosowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną;
- 2) uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 58 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a. polegające na mylnym przyjęciu, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.
W ocenie Komendanta Szkoły Policji w Słupsku wskazanie wybranych uprawnień emerytów policyjnych w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji w stosunku do tych przewidzianych w ustawie o Policji (art. 88 i nast.) oznacza, że przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy interpretować ściśle, co potwierdza również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn., akt U 4/08 opowiedział się za wąskim rozumieniem art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...).
Skoro uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie jest przewidziane przez ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji – nie przysługuje ono emerytom policyjnym. Na tę okoliczność nie wpływała także istniejąca przed 1 stycznia 2006 r. regulacja § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002r. stanowiąca przekroczenie delegacji ustawowej z art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. Wobec powyższego wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego złożony przez emeryta policyjnego, jako dotyczący uprawnienia nie uregulowanego w administracyjnych przepisach materialnych nie może zostać załatwiony w formie przewidzianej przez Kodeks postępowania administracyjnego – nie jest to bowiem decyzja administracyjna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Za bezpodstawne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Są to przepisy prawa materialnego określające uprawnienia osób mających prawo do zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin, których Sąd nie mógł stosować w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem postępowania jest skarga na bezczynność organu. Organ, uzasadniając powyższe zarzuty, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie wywodzi, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, jednak kwestia ta jest poza zakresem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy skardze na bezczynność jego rolą jest jedynie ocena czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści.
Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.
Z uwagi na to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie w jakim organ jest zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności, rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania. Skarżący stoi na stanowisku, że w odniesieniu do emerytów policyjnych żądanie prawa do ustalenia równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, wobec czego nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a.
Stanowisko to jest błędne, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje pogląd wyrażony w tej materii przez Sąd I instancji. Niezależnie od podniesionych przez ten Sąd argumentów, dodatkowo wskazać należy na następujące okoliczności: stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest szczegółowo uregulowany i określony w ustawie o Policji, decyzje dotyczące uprawnień i obowiązków funkcjonariusza podejmowane są w formie aktów administracyjnych przez właściwe organy administracji, zaś funkcjonariusz Policji po uzyskaniu uprawnień emerytalnych dalej pozostaje funkcjonariuszem policji (tyle że zwolnionym ze służby), o czym świadczy zarówno tytuł ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu funkcjonariuszy, jak i treść art. 1 tej ustawy.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 30 tej ustawy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego i do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W sprawach tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wniosków funkcjonariuszy pozostających w służbie, a więc decyzje w tych sprawach podejmują organy Policji. Niezgodne z art. 8 k.p.a., ale również z zasadami obowiązującymi w państwie prawa byłoby uznanie, że emeryt policyjny nie może dochodzić swojego prawa do uzyskania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W ten sposób, przez brak sądowej kontroli nad działaniem organów administracji, emeryt policyjny pozbawiony byłby jakiejkolwiek ochrony. Brak jest argumentu uzasadniającego stanowisko, że wniosek o równoważnik pieniężny za remont nie wszczyna sprawy administracyjnej, skoro prawo do niego jest związane z prawem funkcjonariusza do lokalu, a to z kolei wynika z przepisów ustawy o Policji i jest załatwiane w drodze decyzji administracyjnej.
Argumentem takim nie może być zmiana przepisów rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. poprzez uchylenie § 8, bowiem jest to akt niższego rzędu w stosunku do ustawy i nie może w tym wypadku przesądzać o charakterze uprawnień emeryta policyjnego.
Odnosząc się do kwestii właściwości organu, który powinien orzekać w niniejszej sprawie należy zgodzić się z Sądem I instancji. Skoro przepisy ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego, dotyczącego spraw mieszkaniowych, jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej.
Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał też zarzut naruszenia art. 58 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a., gdyż przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego, co wykazano wyżej, a powyższy przepis stanowi podstawę do odrzucenia skargi jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.