Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1271/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 823/18, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Bytowie, stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Bytowskiego z dnia 15 marca 2018 r. nr XXXII/264/2018 w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Bytowski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, to jest:

1. 1. art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.r.d.", w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. poz. 483 ze zm.) przez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym, zawężającym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje określenie wysokości opłat określonych we wskazanych przepisach, a w konsekwencji uznanie, że uchwała z 15 marca 2018 r., jako naruszająca prawo, jest nieważna;
2. 2. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.p.", przez błędne uznanie, że uchwała z 15 marca 2018 r. przekracza granice upoważnienia ustawowego zawartego w Prawie o ruchu drogowym i jako taka jest nieważna;
3. 3. art. 130a ust. 2a P.r.d. przez błędne uznanie, że treść § 3 uchwały z 15 marca 2018 r. jest sprzeczna z treścią tego przepisu, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie sposób zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, że dla ustalania wysokości kosztów i opłat określonych w uchwale z 15 marca 2018 r. nie były istotne stawki innych, potencjalnych opłat, proponowane w złożonych ofertach przez podmioty trudniące się na terenie powiatu bytowskiego usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, a które nie zostały wybrane. Nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca pozostawił organom ustalającym wysokość opłat pewien luz decyzyjny, w ramach którego ustala się wysokość opłat.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że z art. 130a ust. 6 P.r.d. wynikają dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie tego przepisu. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek, rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy. Z kolei ustalenie wysokości opłat na podstawie drugiej z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług, świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalanie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Wyłącznie wskazane przesłanki mogą stanowić podstawę zrealizowania upoważnienia, a jednocześnie konieczność uwzględnienia tych przesłanek zapewnia organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Przywołano orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące działania w ramach luzu decyzyjnego i poprzedzenia ustalenia stawek w miarę szczegółową kalkulacją (wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2579/13 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 28 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 79/19).

Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, podjęcie uchwały poprzedziło postępowanie ofertowe przeprowadzone w grudniu 2017 r., mające na celu udzielenie zamówienia na usuwanie i przechowywanie usuniętych pojazdów z terenu powiatu bytowskiego na parkingu strzeżonym, zgodnie z ustawą Prawo o ruchu drogowym. W efekcie dokonano kalkulacji i ustalenia stawek, które nie naruszają przepisów dotyczących wysokości stawek maksymalnych, nie odbiegają od cen ofertowanych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu oraz są stawkami znacznie niższymi niż stawki przyjęte przez organy uchwałodawcze powiatów w województwie pomorskim. Z tego względu nie sposób uznać, by po pierwsze wysokość stawek została określona arbitralnie, a po drugie by organ naruszył zakreślone ustawowo ramy.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, niesłuszny jest również pogląd Sądu I instancji, że § 3 uchwały z 15 marca 2018 r. jest sprzeczny z treścią art. 130a ust. 2a P.r.d. Nie budzi wątpliwości, że obowiązek uiszczenia opłaty przez właściciela pojazdu powstaje dopiero wówczas, gdy doszło do wydania dyspozycji usunięcia i powstały koszty związane z wydaniem takiej dyspozycji (co wynika z art. 130a ust. 2a P.d.r.). W konsekwencji, ustawodawca przyznaje radzie powiatu wyłącznie kompetencję do określenia wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a cyt. przepisu. Oczywiste jest, że radzie nie przyznano uprawnień do wprowadzenia innych, odmiennych od przepisów ustawy, okoliczności skutkujących obciążeniem właścicieli kosztami. Rada Powiatu Bytowskiego ustaliła jedynie wysokość kosztów, do których poniesienia zobowiązany jest właściciel pojazdu w sytuacji opisanej w art. 13a ust. 2a P.r.d. Inna interpretacja § 3 uchwały nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 25 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1271/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

Przypomnieć na wstępie wypada, że przedmiotem skargi w przedmiotowej sprawie była uchwała Rady Powiatu Bytowskiego z dnia 15 marca 2018 r. nr XXXII/264/2018 w sprawie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Bytowie zarzucając jej naruszenie art. 40 u.s.p. oraz 130a ust. 6 "P.r.d.", polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, przez: 1) ustalenie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów (§ 1 i § 2 uchwały) bez uwzględnienia rzeczywiście ponoszonych kosztów przez powiat przy przekroczeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat, 2) ustalenie (§ 3 uchwały) wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, powstałych przed wydaniem dyspozycji usunięcia, podczas gdy przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. takiej możliwości nie przewiduje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę podzielając stanowisko Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Bytowie. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta w czasie, gdy znane już były stawki przyjęte w umowach zawartych między Powiatem Bytowskim a osobami prowadzącymi działalność gospodarczą, dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów. Umowy zostały zawarte z dwoma podmiotami. Jak wynika z porównania stawek opłat przyjętych w zaskarżonej uchwale oraz w zawartych umowach, w każdym przypadku stawki przyjęte w uchwale są wyższe od stawek uzgodnionych z kontrahentami, przy czym szczególnie rażąco wysoka jest różnica w wysokości tych opłat w przypadku opłat za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu.

Sąd podkreślił, że przesłankami materialnoprawnymi, którymi powinien kierować się organ samorządu, podejmując uchwałę w oparciu o art. 130a ust. 6 P.r.d., są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpływać na sposób realizacji upoważnienia ustawowego. Uchwała podjęta w omawianym przedmiocie będzie zgodna z prawem wówczas, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie wyżej wymienionymi przesłankami, nie zaś innymi okolicznościami.

Sąd stwierdził, że przy ustalaniu wysokości opłat organ zobligowany był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, a takimi rzeczywistymi kosztami są koszty ponoszone z tego tytułu w związku z umową zawartą z podmiotem zewnętrznym. Nie są wobec tego istotne stawki innych, potencjalnych opłat, proponowane w złożonych ofertach, których nie wybrano w celu zawarcia umowy. Nie może być to też wypadkowa wszystkich stawek zawartych w złożonych ofertach, tak wybranych, jak i nie wybranych. Z tego samego powodu znaczenia nie może mieć wysokość wydatków powiatu poniesionych w poprzednich 12 miesiącach.

Sąd wskazał, że niewątpliwie ustawodawca zezwala na luz decyzyjny w ustalaniu wysokości opłat, nie oznacza to jednak dowolności w ustalaniu ich wysokości. Kalkulacja kosztów powinna znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia uchwały lub też treści dokumentów branych pod uwagę przy jej podejmowaniu i być na tyle jasna, by poddawała się weryfikacji. Tymczasem, jak podkreślił Sąd I instancji, w przypadku zaskarżonej uchwały uzasadnienia takiego brak, zaś w uzasadnieniu do projektu uchwały, w którym wskazano stawki identyczne jak w uchwale podjętej, powołano się jedynie na podwyższenie stawek opłat w obwieszczeniu Ministra Finansów. Żadne inne dokumenty, na podstawie których można byłoby odczytać przesłanki, którymi kierował się organ przy ustalaniu wysokości opłat, nie zostały przedstawione. Organ nie wskazał też na żadne koszty czy ich kalkulację w zakresie konieczności sprawnej realizacji zadań dotyczących usuwania i przechowywania pojazdów.

Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że z § 3 uchwały o treści "ustala się wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu powstałych przed wydaniem dyspozycji usunięcia" wynika wprost, że jest on sprzeczny z treścią art. 130a ust. 2a P.r.d., który przewiduje, że właściciel pojazdu obowiązany jest do pokrycia spowodowanych kosztów jedynie w przypadku, gdy koszty te powstały po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu. Nawet samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu nie stanowi podstawy do obciążania kosztami. Z tego względu, tym bardziej nie można pobierać kosztów zanim dyspozycja taka została wydana.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego – art. 130a ust. 6 i ust. 2a P.r.d. oraz art. 40 ust. 1 u.s.p. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autorka kwestionuje sposób dekodowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy prawnej wywiedzionej z art. 130a ust. 6 P.r.d. przez nieprawidłowe zawężenie granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje określenie wysokości opłat określonych w ww. przepisach, a w konsekwencji przyjęcie, że uchwała przekracza granice upoważnienia ustawowego.

Przepis art. 130a ust. 6 P.r.d. stanowi: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Z kolei w art. 130a ust. 1 określono przypadki, w których pojazd jest obligatoryjnie usuwany z drogi na koszt jego właściciela, zaś w ust. 2 wskazano kategorie sytuacji w których pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób.

Dodatkowo art. 130a ust. 5c P.r.d. stanowi o opłacie za usunięcie i parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym, wskazanym przez starostę. Natomiast według art. 130a ust. 2a P.r.d. odstępuje się od usunięcia pojazdu, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jednakże jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu.

Jeśli chodzi o zakres spraw przekazanych do uregulowania w art. 130a ust. 6 P.r.d. w uchwale rady powiatu, to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji wskazał, że upoważnienie to obejmuje wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu na parkingu (odesłanie do art. 130a ust. 5c) i wysokość kosztów wydania dyspozycji usunięcia pojazdu (odesłanie do art. 130a ust. 2a), które nie mogą być wyższe niż maksymalne stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu, ogłoszone na dany rok kalendarzowy przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych.

Sąd wywiódł, że z zawartego w art. 130a ust. 6 P.r.d. upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sąd I instancji wskazał kolejno, że w zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu zobowiązana jest do przeanalizowania, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług.

Natomiast w przypadku drugiej przesłanki chodzi tu przede wszystkim o relatywizację do kosztów stosowanych na obszarze powiatu, czyli wynagrodzenie uzyskiwane przez firmy zewnętrzne świadczące usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Sąd przyjął, że - w tak wskazanych ramach - wysokość kosztów usunięcia pojazdu i wysokość opłat za jego przechowywanie na parkingu strzeżonym musi uwzględniać ponoszone przez powiat faktyczne koszty usunięcia pojazdu przez podmiot, któremu w trybie zamówień publicznych starosta powierzył wykonywanie tego zadania, a jednocześnie faktyczne koszty opłat za przechowywanie pojazdu pobierane od powiatu przez podmiot prowadzący, wyznaczony uprzednio przez starostę, parking strzeżony.

W ocenie Sądu I instancji, ponoszone przez powiat rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów nie obejmują stawek innych, potencjalnych opłat, proponowanych w złożonych ofertach, których nie wybrano w celu zawarcia umowy, a zatem nie może to być wypadkowa wszystkich stawek zawartych w złożonych ofertach zarówno wybranych, jak i niewybranych.

Z takim stanowiskiem należy zgodzić się, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały znane były stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów – umowy między Powiatem Bytowskim a A. oraz B., dotyczące usuwania i przechowywania pojazdów, zostały zawarte w dniu 20 grudnia 2017 r.

Dodatkowo należy wskazać, że nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Koszty te stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu kryteriów może zostać ustalona ponad tę wysokość osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych oprócz wynagrodzeń płaconych firmom zewnętrznym za przechowywanie pojazdów, rzeczywistymi kosztami powiatu są także koszty organizacyjne, pracownicze, obsługi prawnej czy księgowej. Ponadto dokonując wykładni art. 130a ust. 6 P.r.d. należy mieć na względzie także przepisy art. 130a ust. 2a, 5c oraz przepisy ust. 5f i ust. 6c.

Pomiędzy organem skarżącym kasacyjnie a Sądem I instancji nie ma kontrowersji co do tego, że rada powiatu posiada pewien zakres swobody w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie. Pogląd ten nie jest także kwestionowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16, wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 977/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia powołane w uzasadnieniu). Sporny natomiast pozostaje zakres owej swobody. W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy (vide: P. Radziewicz, (w) P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, WKP 2019). Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP) z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 Konstytucji RP).

W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy wymagane jest zawarcie wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego taki wymóg nie jest przewidziany. Ponadto wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się m.in. w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (vide: I. Chojnacka, Przesłanki legalności aktu prawa miejscowego w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012/4/40-57). W orzecznictwie podkreśla się często, że art. 130a ust. 5f P.r.d. przewiduje, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla usuniętych pojazdów należy do zadań własnych powiatu, a opłaty pobierane z tego tytułu stanowią dochód własny powiatu (art. 130a ust. 6e).

Powyższe podkreślanie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, znajdujące ochronę m.in. w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i w przepisach Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, nie oznacza jednak zupełnej swobody organów administracji w tworzeniu prawa miejscowego. Przepis art. 94 Konstytucji RP wyznaczając zakres owej swobody wskazuje, że na organach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek podejmowania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Nie ulega wątpliwości, że taką podstawę stanowi art. 130a ust. 6 P.r.d. Przepis ten określając granice upoważnienia ustawowego formułuje dwie przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały: konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdu z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Natomiast sposób zrealizowania przez organ upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest wyłącznie obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek (vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16). Skoro rada powiatu jest obowiązana wziąć pod uwagę owe kryteria, to warunkiem prawidłowego procesu legislacyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 130a ust. 6 tej ustawy powinno być rozważanie przez organ obu ww. dyrektyw. Oznacza to, że z materiałów procesu legislacyjnego dotyczących podjęcia przedmiotowej uchwały powinno wynikać, że rada powiatu brała pod uwagę te kryteria w procesie stanowienia prawa (vide: wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 977/18), a jednocześnie inne przesłanki nie determinowały sposobu zrealizowania owego upoważnienia ustawowego.

Powyższy sposób interpretacji art. 130a ust. 6 P.r.d. i art. 40 ust. 1 u.s.p. nie odbiega w swych skutkach od wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku. Sąd Wojewódzki prawidłowo upatruje istotnej sprzeczności uchwały z prawem w braku adekwatnego uzasadnienia projektu uchwały, które w okolicznościach niniejszej sprawy zostało wprawdzie sporządzone, ale przedstawiona argumentacja nie może być uznana za przekonującą i wiarygodnie uzasadniającą ustalenie stawek opłat w wysokości wskazanej w uchwale, tym bardziej w sytuacji, gdy koszty zasadniczych czynności faktycznego usuwania pojazdów i ich przechowywania, realizowane przez podmioty prywatne, znacząco odbiegają od kosztów ustalonych w zawartych umowach. W tej sytuacji zasadnie Sąd przyjął, że nie sposób uznać, że Rada Powiatu nie kierowała się jedynie przesłankami wynikającymi z art. 130a ust. 6 P.r.d., lecz także zapewnieniem dodatkowych wpływów do budżetu.

Przy czym należy zaznaczyć, że ustalając wysokość opłat dopuszczalne jest kalkulowanie ich z uwzględnieniem strat ponoszonych przez powiat w związku z występowaniem przypadków nieskutecznego działania systemu usuwania i przechowywania pojazdów w stosunku do właścicieli pojazdów, jednak przy zachowaniu i wykazaniu właściwych proporcji między tak ustalonymi kosztami realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdów z drogi i ich przechowywaniem. Stanowisko Sądu I instancji, że "Wiedzy o faktycznych wysokościach wpływów i wydatków za rok, na jaki ustalane były przedmiotowe stawki, nie można przenosić bowiem na grunt rozważań dotyczących motywów podjęcia uchwały w przedmiocie wysokości tych stawek, która został podjęta rok wcześniej", nie ma jednak wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku.

Wskazać jeszcze trzeba, że skarga kasacyjna na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazuje w uzasadnieniu, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że stawki opłat w uchwale zostały ustalone arbitralnie z naruszeniem ustawowo zakreślonych ram, z pominięciem tego, że stawki te nie odbiegają od cen oferowanych przez podmioty świadczące usługi tego rodzaju na terenie powiatu oraz że są znacznie niższe niż stawki przyjęte przez organy uchwałodawcze powiatów w województwie pomorskim.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazania wymaga, że zasadność stanowiska Sądu I instancji w powyższym zakresie znajduje potwierdzenie w niepodważonych skargą kasacyjną ustaleniach Sądu I instancji, z których wynika, że porównanie stawek opłat w uchwale ze stawkami wynikającymi z przedłożonych umów i maksymalnych stawek obowiązujących w 2018 r., w każdym przypadku prowadzi do wniosku, że stawki przyjęte w uchwale są wyższe od stawek uzgodnionych z kontrahentami, przy czym rażąco wysoka jest różnica w wysokości tych opłat w przypadku opłat za każdą rozpoczętą dobę przechowywania pojazdu.

Sąd przyjął też, że podane w uzasadnieniu uchwały koszty ponoszone przez Powiat na sprawną realizację zadania z art. 130a P.r.d. nie zostały poparte pełną i miarodajną ich kalkulacją. W tym zakresie Sąd przyjął, że nie zostały przedstawione rzetelne dane, które stanowiły podstawę przyjętych obliczeń. Tak jak już wskazano, skarga kasacyjna nie kwestionuje powyższych ustaleń, w szczególności nie wykazuje, że rzeczywiste koszty usunięcia i przechowywania pojazdu ustalone na rok 2018 w ofertach i umowach z podmiotami zewnętrznymi nie kształtują się na poziomie w stopniu znacznie niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek, ani nie podważa oceny Sądu, że różnica ta jest rażąca. Nie kwestionuje także ustalenia Sądu, że wskazane przez organ koszty ponoszone przez jednostki zaangażowane w usuwanie pojazdów nie zostały szczegółowo wykazane. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego znajduje natomiast odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Wobec tak ustalonego stanu sprawy uzasadniony jest wniosek, że art. 130a ust. 6 P.r.d. został także właściwie zastosowany. Należy bowiem podzielić ocenę Sądu I instancji, że dopiero obszernie wskazane i wyjaśnione okoliczności, które legły u podstaw podjęcia zaskarżonej uchwały, wyartykułowane uzasadnieniu projektu uchwały bądź w odpowiedzi na skargę, mogły pozwolić Sądowi meriti na ustalenie przesłanek podjęcia uchwały, zatem i kryteriów ustalenia stawek opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na poziomie stawek wskazanych w uchwale. Należy przyjąć, że brak wiarygodnej kalkulacji, pozwalającej na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek przyjętych w uchwale stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wyłącznie kryteria ustawodawcy zamieszczone w art. 130a ust. 6 P.r.d., tym samym pozwalającej na dokonanie możliwości oceny kryteriów, prowadzi w konkretnej sytuacji do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że przepis § 3 uchwały o treści: "ustala się wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu powstałych przed wydaniem dyspozycji usunięcia" jest sprzeczny z treścią art. 130a ust. 2a P.r.d., który przewiduje, że właściciel pojazdu obowiązany jest do pokrycia spowodowanych kosztów jedynie w przypadku, gdy koszty te powstały po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu. Nawet samo wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu nie stanowi podstawy do obciążania kosztami, wobec czego – tym bardziej – nie można pobierać kosztów, zanim dyspozycja taka została wydana. Skoro skarżący kasacyjnie Powiat zgadza się ze stanowiskiem, że "obowiązek uiszczenia opłaty przez właściciela pojazdu powstaje dopiero wówczas gdy doszło do wydania dyspozycji usunięcia i powstały koszty związane z wydaniem takiej dyspozycji" (cyt. za skargą kasacyjną), to niezrozumiałe jest stanowisko Powiatu, że dopuszczalne jest ustalenie wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu powstałych przed wydaniem dyspozycji usunięcia.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.- orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku sporządzono zgodnie z art. 193 zdanie 2 P.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 P.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.