Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 czerwca 2009r. sygn. akt III SAB/Gd 12/09 zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku J. K. dotyczącego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 30 grudnia 2008 r. skarżący złożył wniosek do Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku o wypłacenie należnego za lata 2006-2008 równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.
Komendant Miejski Policji w Gdańsku pismem z dnia 22 stycznia 2009 r. poinformował skarżącego, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego Policji, a ponadto pismem z dnia 27 lutego 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku (w odpowiedzi na pismo J. K. z dnia 17 lutego 2009 r.) poinformował, iż odmowne rozpoznanie wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego rozstrzygane jest czynnością materialno – techniczną.
Powołując się na art. 50 § 1 w zw. z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. J. K. zaskarżył bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznając skargę za zasadną stwierdził, że z dołączonych do wniosku "Oświadczeń mieszkaniowych do ustalania uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości" wynika - wbrew sformułowaniu wniosku pisemnego skarżącego, że przedmiotem wniosku jest ustalenie uprawnień do tego rodzaju równoważnika.
Zatem pierwszą powinnością organu, do którego wpłynęło podanie (wniosek) J. K. było precyzyjne ustalenie, czego dotyczy wniosek i jaki organ jest właściwy do rozpoznania sprawy.
Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że przywołany wyżej druk stanowi załącznik do rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a - wbrew stanowisku Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku, przepisy tego rozporządzenia wskazują organy właściwe w sprawach orzekania w przedmiocie omawianego równoważnika.
Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są wymienione tam organy Policji (minister, Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy Policji, komendanci powiatowi (miejscy) Policji i inne), zgodnie z art. 90 ust. 5 przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej, a art. 91 ustawy stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.
Natomiast uprawnienia skarżącego regulują przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) i przepisy wykonawcze.
W ocenie WSA w Gdańsku, wobec niejednoznaczności wniosku skarżącego skierowanego do Komendanta Miejskiego Policji w Gdańsku na tym etapie postępowania przedwczesne jest wskazywanie, który z organów zobowiązany jest do podjęcia merytorycznego orzeczenia w przedmiocie żądania skarżącego. Należy przede wszystkim ustalić, czy skarżący wnosi o ustalenie uprawnień do równoważnika (jak w oświadczeniu mieszkaniowym), czy - o wypłacenie równoważnika, należnego, zdaniem skarżącego, z tytułu decyzji (której w aktach brak).
Komendant Miejski Policji w Gdańsku, po ewentualnym wyjaśnieniu treści żądania skarżącego, miał obowiązek podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie wniesionego wniosku.
Ponadto Sąd Wojewódzki dodał, że z akt administracyjnych, oświadczeń stron i dokumentów przedłożonych przez skarżącego wynika, iż skarżący złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku, domagając się wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zatem wyczerpał tryb, warunkujący możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Komendant Miejski Policji w Gdańsku.
Zaskarżając orzeczenie w całości wniósł o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:
- 1) naruszenie prawa procesowego - art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 P.p.s.a. i art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zw. z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędną ich wykładnię i co za tym idzie naruszenie art. 1 pkt 1, art. 19 i art. 20 oraz art. 104 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa.
Za nietrafne Komendant Miejski Policji w Gdańsku uznał stanowisko Sądu I instancji, iż w kontekście art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...) ma zastosowanie art. 91 ustawy o Policji. Odpowiednie stosowanie przepisów sprowadzać się powinno tylko do art. 95 i art. 97 ust. 1 – 2 i ust. 4 – 5 ustawy o Policji i odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów dotyczących lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 105, poz. 884) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie warunków najmu lokali mieszkalnych pozostających w zarządzie jednostek organizacyjnych Policji (Dz. U. Nr 167, poz. 1754).
Ponadto organ w skardze kasacyjnej powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 27 października 2008 r. (sygn., akt U 4/08) opowiedział się za wąskim rozumieniem art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano również, iż umocowanie Policji do podejmowania określonych czynności prawnych winno wynikać z przepisów prawa. Działalność Policji, w tym zakres przysługujących jej kompetencji, określa ustawa z dnia 5 kwietnia 1990 r. o Policji, przepisy wykonawcze wynikające z określonych tą ustawą delegacji oraz przepisy kpa. Analiza opisanych zasad sprowadza się do konstatacji, iż jeżeli przepisy prawa nie przyznają uprawnień Policji w określonym zakresie, znaczy to tyle, że nie jest dozwolone podejmowanie jakichkolwiek czynności prawnych w tym zakresie. Pogląd przeciwny, wyrażający się w tezie "co nie jest zabronione jest dozwolone" nie dotyczy organów Policji.
Reasumując, w tym zakresie wyrok WSA w Gdańsku narusza wskazane artykuły Konstytucji oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji w przypadku braku przepisów prawa materialnego.
Komendant Miejski Policji w Gdańsku podniósł, że po 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej. A skoro nie ma takiego charakteru to nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Za bezpodstawne uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy w zw. z art. 91 ustawy o Policji przez błędną ich wykładnię. Są to przepisy prawa materialnego określające uprawnienia osób mających prawo do zaopatrzenia emerytalnego i członków ich rodzin, których Sąd nie mógł stosować w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem postępowania jest skarga na bezczynność organu. Organ, uzasadniając powyższe zarzuty, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie wywodzi, że skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, jednak kwestia ta jest poza zakresem rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawy. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy skardze na bezczynność jego rolą jest jedynie ocena czy organ pozostaje w bezczynności, a przy uznaniu, że tak jest w istocie, zobowiązanie do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści.
Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, które w prawnie ustalonym terminie mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończyły postępowania stosownym aktem lub czynnością. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.
Z uwagi na to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie w jakim organ jest zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności, rozważenia wymagają zarzuty dotyczące naruszeń przepisów postępowania. Skarżący stoi na stanowisku, że po 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych żądanie prawa do ustalenia równoważnika pieniężnego nie ma charakteru sprawy administracyjnej, wobec czego nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 Kpa
Stanowisko to jest błędne, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje pogląd wyrażony w tej materii przez Sąd I instancji. Niezależnie od podniesionych przez ten Sąd argumentów, dodatkowo wskazać należy na następujące okoliczności: stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest szczegółowo uregulowany i określony w ustawie o Policji, decyzje dotyczące uprawnień i obowiązków funkcjonariusza podejmowane są w formie aktów administracyjnych przez właściwe organy administracji, zaś funkcjonariusz Policji po uzyskaniu uprawnień emerytalnych dalej pozostaje funkcjonariuszem policji (tyle że zwolnionym ze służby), o czym świadczy zarówno tytuł ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu funkcjonariuszy, jak i treść art. 1 tej ustawy.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 30 tej ustawy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty mają prawo do lokalu mieszkalnego i do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W sprawach tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wniosków funkcjonariuszy pozostających w służbie, a więc decyzje w tych sprawach podejmują organy Policji. Trafnie Sąd I instancji zauważył, iż byłoby niezgodne z art. 8 Kpa, ale również z zasadami obowiązującymi w państwie prawa uznanie, że emeryt policyjny nie może dochodzić swojego prawa do uzyskania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W ten sposób, przez brak sądowej kontroli nad działaniem organów administracji, emeryt policyjny pozbawiony byłby jakiejkolwiek ochrony. Brak jest argumentu uzasadniającego stanowisko, że wniosek o równoważnik pieniężny za remont nie wszczyna sprawy administracyjnej, skoro prawo do niego jest związane z prawem funkcjonariusza do lokalu, a to z kolei wynika z przepisów ustawy o Policji i jest załatwiane w drodze decyzji administracyjnej.
Argumentem takim nie może być, wbrew stanowisku organu, zmiana przepisów rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. poprzez uchylenie § 8, bowiem jest to akt niższego rzędu w stosunku do ustawy i nie może w tym wypadku przesądzać o charakterze uprawnień emeryta policyjnego.
Z powodów, o których była mowa wyżej, za chybione należy uznać zarzuty naruszenia art. 19, 20, 156 § 1 i 2 Kpa. Ponadto regulacje zawarte w tych przepisach w ogóle nie miały zastosowania. Przepisy te, a zwłaszcza ostatni z wymienionych, dotyczą wydanych w sprawie decyzji, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.
Co do właściwości organu, który powinien orzekać w niniejszej sprawie należy zgodzić się z Sądem I instancji. Skoro przepisy ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego, dotyczącego spraw mieszkaniowych, jest organ właściwy do rozpoznania wniosku złożonego przez funkcjonariusza w służbie czynnej.
Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał też zarzut naruszenia art. 58 § 1 w zw. z art. 3 ustawy P.p.s.a., gdyż przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego, co wykazano wyżej, a powyższy przepis stanowi podstawę do odrzucenia skargi jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.