Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt II SA/Po 551/16) oddalił skargi B. M., K. M., E. M., H. M. i Miasta [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 12 kwietnia 1965 r. (sprostowaną umową z dnia 19 sierpnia 1965 r.) J. M. sprzedał w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) nieruchomość położoną w [...], obejmującą działki nr [...] o łącznym obszarze 785 m2 wraz z częściami składowymi. Działki te odpowiadają na dzień dzisiejszy części działki nr [...], części działki nr [...], części działki nr [...] oraz całej działce numer [...].
Wniosek o zwrot ww. działek złożyli B. M. i J. M., a K. M. o zwrot części działek nr [...].
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Starosta [...] na podstawie art. 104, art. 105 § 1 K.p.a., art. 136 ust. 3, art. 137 ust, 1, art, 142, art. 216 ust. 1 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 – zwanej dalej u.g.n.) orzekł o:
A. odmowie zwrotu B. M., K. M., E. M., D. M., M. M. i H. M. działki nr [...] oraz części działek nr [...],
B. umorzeniu postępowanie o zwrot części działki nr [...].
Odwołania od powyższej decyzji złożyły K. M. oraz B. M. Wojewoda Wielkopolski przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 K.p.a. w ten sposób, że pozyskał kopie decyzji podziałowych wydanych w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości wywłaszczonych; zbadał księgi wieczyste o numerach [...]; odnalazł w [...] oryginalną, archiwalną dokumentację związaną z projektowanym w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku "[...]" (w tym szczegółowe plany realizacyjne wydane w odniesieniu do tego osiedla).
Decyzją częściową (ostateczną) z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda Wielkopolski:
- I. utrzymał w mocy punkt 1 zaskarżonej decyzji w zakresie obejmującym odmowę zwrotu działki nr [...],
- II. utrzymał w mocy punkt 2 zaskarżonej decyzji.
Decyzją końcową z dnia [...] maja 2016 r. Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 104 § 2 K.p.a.:
- 1. utrzymał w mocy punkt I zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy zwrotu działki numer [...],
- 2. uchylił punkt I zaskarżonej decyzji w zakresie odnoszącym się do części działki numer [...] i w tym zakresie orzekł, że:
A. zwraca B. M. 1/3 udziału, K. M. 1/3 udziału, E. M. 1/12 udziału, D. M. 1/12 udziału, M. M. 1/12 udziału i H. M. 1/12 w prawie własności projektowanej działki nr [...], stanowiącej część działki nr [...];
B. odmawia B. M., K. M., E. M., D. M., M. M. i H. M. zwrotu prawa własności projektowanej działki nr [...], stanowiącej część działki nr [...],
C. zatwierdza podział działki numer [...] na działki nr [...], zgodnie z mapą z projektem podziału nieruchomości, stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji;
D. określa, iż na B. M., K. M., E. M., D. M., M. M. i H. M., stosownie do zwróconych im w punkcie 2.A. udziałów w prawie własności projektowanej działki numer [...] spoczywa obowiązek zwrotu na rzecz Miasta [...] kwoty 918,00 zł tytułem zwaloryzowanej na dzień wydania niniejszej decyzji części otrzymanego przez J. M. odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej w terminie 14 dni, licząc od chwili uzyskania przez niniejszą decyzję przymiotu wykonalności;
E. umorzył postępowanie I instancji w zakresie odnoszącym się do części działki numer [...] odpowiadającej części dawnej parceli [...] w stosunku do podmiotu o nazwie [...]sp. z o.o. w całości.
Jak podkreślił Wojewoda, przedmiot decyzji stanowi sprawa zwrotu działki nr [...] oraz części działki nr [...]. Parcele nr [...] po zawarciu umowy wywłaszczeniowej były objęte ustaleniami uchwały Nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia 9 września 1966 r. (Dz. Urz. RN m. Poznania Nr 11, poz.
80) w sprawie ogólnego planu zagospodarowania miasta Poznania z przeznaczeniem "budownictwo wielorodzinne". Tożsame przeznaczenie miał ten teren przy uwzględnieniu planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, zatwierdzonego przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 1975 r., stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Poznańskiego, zatwierdzonego uchwałą Nr VII/25/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 21 października 1977 r. (Dz. Urz. W RN w Poznaniu Nr 14, poz. 110). W akcie notarialnym z dnia 12 kwietnia 1965 r. jako cel wywłaszczenia wskazano ustalenia decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania o lokalizacji szczegółowej z [...] października 1964 r., tj. przeznaczenie "pod budowę osiedla mieszkaniowego". W rzeczywistości jednak przedmiotowe działki objęte były ustaleniami decyzji Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1963 r., [...] lipca 1964 r. i [...] maja 1965 r. Według tej ostatniej nieruchomości wywłaszczono pod inwestycję "[...]", jednak mogła ona stanowić najwyżej dozwoloną modyfikację celu wywłaszczenia, zaś istotne pozostają ustalenia decyzji z dnia [...] lipca 1964 r. Zgodnie z nią na parceli nr [...] (w granicach działki numer [...]) znaleźć miały się projektowane tereny zielone oraz chodnik odchodzący na południe w kierunku projektowanych bloków o numerach 7 i 8, od chodnika łączącego ulicę J. z blokiem numer 9. Natomiast na parceli nr [...] znaleźć miała się projektowana zieleń, a także chodnik odchodzący "skośnie" od ulicy K. do ulicy L. i przechodzący pomiędzy projektowanymi garażami (symbol "20B" na mapie) oraz projektowanym blokiem o numerze "14". Z kolei zgodnie z załącznikiem graficznym do decyzji z [...] maja 1965 r. na wskazanych parcelach znaleźć miała się zieleń oraz chodniki. Część parceli [...] (odpowiadająca części działki [...]) znajdowałaby się pomiędzy dwoma placami zabaw - na północny wschód miał być jeden plac zabaw przy bloku o numerze 9, a na południe drugi plac zabaw pomiędzy blokami o numerach 7 i 8. Tym samym zmiany w odniesieniu do decyzji z dnia [...] lipca 1964 r. nie dotyczyły parceli nr [...].
O tym, że na terenach przedmiotowego osiedla, na których nie zaplanowano budynków mieszkalnych - w ramach tzw. "budownictwa rozwojowego – oszczędnego" ma być zieleń, świadczą także dokumenty, które odnaleziono w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta [...], w teczce o numerze [...], zatytułowanej "[...]", a także dokumentacja pozyskana od [...]. Z wytycznych do projektowania wynika, że na obszarze osiedla znaleźć miały się wyłącznie budynki mieszkaniowe o gabarycie od 2 do 5 kondygnacji. Natomiast z projektu koncepcyjnego osiedla wynika, że "projektuje się zieleń na wszystkich terenach nie zajętych pod budynki i urządzenia - szczegóły w projekcie II etapy - zieleń. Projektuje się zieleń na terenach mieszkaniowych oraz zieleń izolacyjną i publiczną". Na obszarze "[...]" nie planowano budowy budynków produkcyjnych. Ani z map przedstawiających koncepcję budowy osiedla, ani z odnalezionych dokumentów technicznych nie wynika, aby na tym obszarze miały powstać budynki innego rodzaju niż mieszkalne.
Nie ma też w planach budowy na stałe budynku gospodarczego zaplecza budowy osiedla. Koncepcja budowy osiedla przewidywała, że pomiędzy budynkami mieszkalnymi o pięciu kondygnacjach będzie wolna od zabudowy przestrzeń.
Podsumowując Wojewoda stwierdził, że realizacja całego "[...]" w przeważającej mierze nastąpiła zgodnie z celem wywłaszczenia.
We wschodniej części działki numer [...] (o powierzchni 237 m2 i należącej do Miasta [...]) znajduje się dzisiaj garaż oraz utwardzona nawierzchnia betonowa służąca jako dojazd do tego garażu. Na południe od tej działki znajdują się następne garaże, zlokalizowane na innych działkach. Z kolei w zachodniej części tej działki rosną krzewy wysokie, natomiast na jej południowej granicy rosną wieloletnie lipy. Ponadto przez działkę przebiega fragment chodnika pieszego, który łączy ulicę K. z ulicą L. Teren jest miejscami porośnięty trawą, a w niektórych miejscach jest tam nawierzchnia kamienno-piaszczysta. Działka jest uporządkowana, chociaż w dacie złożenia podania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej znajdował się tam w złym stanie technicznym barak gospodarczy wykorzystywany przy budowie osiedla przez inwestora w charakterze zaplecza budowy. Został rozebrany 25 maja 2015 r. na podstawie decyzji administracyjnej.
Barak ten zakupiła [...] na podstawie umowy z [...] grudnia 1971 r. od [...], a wcześniej teren pod tym barakiem wydzierżawiła od Skarbu Państwa na podstawie umowy z [...] października 1971 r. Znajdował się on we wschodniej części działki numer [...] (część dawnej parceli nr [...], projektowanej działki nr [...]) i powstał najpóźniej w 1968 r., stanowiąc element pozostawiony po budowie osiedla. Budynek ten był jednokondygnacyjny, niepodpiwniczony. W toku postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej doszło do rozwiązania ww. umowy dzierżawy Spółki [...] (następcę prawnego [...]) z Miastem [...].
W zachodniej części działki numer [...] (część dawnej parceli [...]) znajduje się natomiast pas zieleni oraz nawierzchni kamienno – piaszczystej, służącej jako parking dla samochodów osobowych oraz dalszy ciąg ulicy J., zakręcający w kierunku wschodnim i kończący się w miejscu, gdzie do niedawna znajdował się rozebrany budynek produkcyjny.
Projektowana działka nr [...] natomiast to część działki nr [...], na której znajdował się budynek produkcyjny, przed jego rozebraniem 25 maja 2015 r. Obecnie obszar jest niezabudowany. Wartość rynkowa projektowanej działki według stanu z dnia zwrotu wynosi 70.023,00 zł.
Zdaniem Wojewody, działka nr [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, a fakt że na jej fragmencie znalazł się dodatkowy garaż, podczas gdy z planu realizacyjnego (z kwietnia 1965 r.) wynikało, że takie garaże mają się znaleźć na południe od parceli [...] nie stanowi zmiany jakościowej celu wywłaszczenia. Dodatkowy garaż znalazł się w ciągu garaży położonych i zaplanowanych na południe od omawianego gruntu i wpisuje się on w pewną całość, jaką jest osiedle mieszkaniowe.
Odmienny stan rzeczy zachodzi natomiast w przypadku części działki nr [...], gdzie w trakcie budowy osiedla zbudowano barak gospodarczy, służący jako zaplecze placu budowy osiedla i mający tymczasowy charakter, konieczny na czas budowy osiedla. Nie pełnił funkcji mieszkalnictwa wysokiego oszczędnego. Podmiot na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, w roku 1971 r. zamiast go usunąć, zbył go na rzecz [...], a grunt oddał w dzierżawę. Te działania nie były zgodne z celem wywłaszczenia, ponieważ Spółdzielnia w kupionym budynku nie zrealizowała trwałej inwestycji wpisującej się w zaplanowane osiedle mieszkaniowe, a zorganizowała zakład produkcyjny. Skoro zatem budynek ten istniał w dacie złożenia podania o zwrot, to powierzchnia gruntu podpada pod zakres zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. i należy ją zwrócić spadkobiercom poprzedniego właściciela. Niezgodność z celem wywłaszczenia wynika ponadto z plansz zagospodarowania [...] z kwietnia 1965 r. i załącznika graficznego do decyzji Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] lipca 1964 r. I chociaż projektowana działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, to decyzja o zwrocie nieruchomości nie jest decyzją o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, a podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione.
Konsekwencją zwrotu nieruchomości wywłaszczonej jest natomiast obowiązek zwrotu uzyskanego odszkodowania, którego sposób obliczenia podał Wojewoda, uznając przy tym za wiarygodny sporządzony do sprawy operat szacunkowy.
Za niezasadne uznał organ pozostałe zarzuty zgłoszone w odwołaniach, zaś konieczność częściowego umorzenia postępowania względem Spółki tłumaczył utratą przez nią przymiotu strony.
Skargę na powyższą decyzję złożyli B. M., K. M., E. M. i H. M. zaskarżając powyżej wskazaną decyzję w części dotyczącej: odmowy zwrotu działki nr [...] oraz odmowy zwrotu części działki nr [...] odpowiadającej parceli nr [...] i zarzucając jej naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 i art. 137 ust 2 u.g.n.
Z kolei w drugiej skardze na powyższą decyzję Miasto [...] sformułowało zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 15 i art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1 – 4, art. 216 ust. 1u.g.n.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Wielkopolski wniósł o ich oddalenie.
Rozpoznając powyższe skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., bowiem istotny zakres postępowania dowodowego przed organem I instancji okazał się być prawidłowy i potrzebny dla rozstrzygnięcia, a organ II instancji uzupełnił postępowanie poprzez odszukanie i omówienie dokumentów lokalizacyjnych z lat sześćdziesiątych XX w. Powołanie dowodu z opinii biegłego geodety i rzeczoznawcy majątkowego było konsekwencją przyjęcia koncepcji częściowego zwrotu po podziale działki.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ miał podstawę faktyczną dla ustalenia, że nie na całym obszarze wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany. Spadkobiercom postanowiono zwrócić fragment nieruchomości. Na obszarze 87 m2 istniał tymczasowy barak gospodarczy, który najpierw był wykorzystywany w związku z budową osiedla mieszkaniowego, a później wykorzystywany jako pomieszczenie produkcyjne przez [...]. Żadna z tych form wykorzystywania tymczasowego baraku nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia. Przywoływane przez Miasto [...] orzecznictwo nie ma przy tym zastosowania sprawie.
Za niezasadne uznał również Sąd pierwszej instancji zarzuty spadkobierców wywłaszczonego. Odnośnie działki nr [...] organ prawidłowo ustalił i uzasadnił, że na tym fragmencie nieruchomości cel został zrealizowany albowiem znajduje się tam chodnik, zieleń wysoka w tym wieloletnie lipy, a jednego budynku garażowego z podjazdem nie można uznać za pozostającego w sprzeczności z celem wywłaszczenia. Garaż ten stanowi całość z ciągiem garaży pobudowanych na działce sąsiedniej nie będącej przedmiotem tego postępowania. Ponadto budowa jednego garażu w kompozycji z ciągiem innych garaży nie stanowi zmiany jakościowej celu wywłaszczenia i jest to obiekt funkcjonalnie związany z zaplanowaną inwestycją. W latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku koncepcja urbanistyczna budowy osiedla mieszkaniowego przewidywała budowę garaży, gdyż nie budowano, tak jak obecnie, garaży w podziemiu budynku wielomieszkaniowego.
Odnośnie wydzielonej z działki [...] działki [...], której także odmówiono zwrotu, zdaniem Sądu pierwszej instancji doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Na tym fragmencie wywłaszczonej nieruchomości znajduje się zieleń, nawierzchnia kamienno – piaszczysta służąca za parking i ścieżki piesze łączące okalające osiedle ulice. Pozyskane decyzje lokalizacyjne pozwoliły na przyjęcie tezy, że ta część tego osiedla pełni istotną funkcję terenu niezabudowanego i absolutnie koniecznego i planowanego w układzie urbanistycznym osiedla mieszkaniowego. Dla Sądu pozostawało natomiast oczywiste, że konieczna jest pewna, wolna niezabudowana przestrzeń, która tworzy wspólną przestrzeń dla wszystkich mieszkańców osiedla mieszkaniowego. Jest ona również konieczna dla wietrzenia i właściwego nasłonecznienia i nie sposób zaakceptować, aby każdy metr kwadratowy powierzchni osiedla był zabudowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie podzielił wreszcie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zaś organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniach. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – zwanej dalej P.p.s.a.), oddalił skargi.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: (1) B. M., K. M., E. M., D. M., M. M. i H. M. oraz (2) Miasto [...].
W pierwszej skardze kasacyjnej skarżący i uczestnicy postępowania, zaskarżając powyższy wyrok w całości, sformułowali zarzuty:
- - naruszenia prawa materialnego:
- 1. art. 136 ust. 1 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ich nieprawidłową wykładnię, polegającą na przyjęciu zbyt szerokiej definicji celu wywłaszczenia powodując, że w niniejszej sprawie Sąd uznał za infrastrukturę towarzyszącą "budownictwu wysokiemu" również obszar zajmowany przez [...] a także prywatne garaże wybudowane na wywłaszczonej w 1965 r. nieruchomości dopiero ok. 2000 r.,
- - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w zakresie kwestionowanych przez skarżących ustaleń realizacji celu publicznego, na który została wywłaszczona w 1965 r. nieruchomość należąca do J. M.– spadkodawcy skarżących,
- 3. art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegające na: oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarga ta powinna zostać uwzględniona, ustaleniu, iż organy obu instancji wyczerpująco zebrały i prawidłowo oceniły materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy oraz właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego przywołane w wydanych w sprawach decyzjach oraz poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające na uznaniu, iż sporne nieruchomości zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący i uczestnicy postępowania wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że budowie budownictwa wysokiego – osiedla towarzyszyć musi infrastruktura dla mieszkańców takiego osiedla, a wymaganie, że każdy metr nieruchomości musi być zabudowany budynkiem jest nielogiczne. Jednakże pojęcia "infrastruktury towarzyszącej" nie można też rozszerzać i skoro Spółdzielnia zarządzała całością działki nr [...], a nieruchomość ta była zresztą szczelnie otoczona płotem, którego fragmenty ostały się do dnia dzisiejszego, to nie sposób jest przyjąć, aby obszar nieruchomości [...] został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. Również co do nieruchomości nr [...] zarówno organy jak i Sąd dokonały błędnej oceny realizacji celu wywłaszczenia. Organ zwrócił skarżącym wyłącznie fragment tej nieruchomości, który to znajdował się pod zburzonym budynkiem, pomimo iż Spółdzielnia zarządzała całą nieruchomością.
Z kolei w skardze kasacyjnej Miasta, zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę Miasta [...], sformułowano zarzuty naruszenia:
- 1. przepisów prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 216 ust, 1 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w odniesieniu do części działki, na której był pobudowany barak gospodarczy stanowiący zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia,
- 2. przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 15 i 138 § 2 K.p.a., których uchybienie, z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Miasta [...] i uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Miasta [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa prawnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że fakt późniejszego wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości przez Spółdzielnię, po wybudowaniu osiedla nie stanowi wystarczającej przesłanki do zwrotu tej nieruchomości. Została ona wykorzystana zgodnie z celem, na który ją wywłaszczono i żądania jej zwrotu nie uzasadnia okoliczność, że następnie nieruchomość ta nie była wykorzystywana na cele publiczne. Takie stanowisko jest również prezentowane w orzecznictwie, gdzie w sprawie o zwrot nieruchomości dotyczącej tego samego osiedla, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zajął zupełnie odmienne stanowisko.
W odpowiedziach na skargi kasacyjne organ wniósł o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na uwzględnienie zasługiwała skarga kasacyjna Miasta [...], w której skutecznie zakwestionowano tę część decyzji Wojewody Wielkopolskiego, mocą której zwrócono spadkobiercom wywłaszczonego część działki nr [...], tj. projektowaną działkę nr [...] o powierzchni 87 m2.
W niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy ustalono, że na ww. części działki znajdował się tymczasowy barak gospodarczy, który najpierw był wykorzystywany w związku z budową osiedla mieszkaniowego, a później wykorzystywany jako pomieszczenie produkcyjne. Nie można jednak zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że żadna z tych form wykorzystania tymczasowego baraku nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia.
Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia i zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, należy mieć na uwadze, że ustalenie to nabiera szczególnej wymowy w przypadku, gdy celem tym jest infrastruktura o złożonym charakterze, a jaką jest z pewnością budowa osiedla mieszkaniowego. Budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców, a zatem z tego powodu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości, by teren osiedlowy, pierwotnie przeznaczonym pod określone zagospodarowanie, został w przyszłości zagospodarowany w sposób odmienny, ale służący mieszkańcom osiedla (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14 i z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2502/12, 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 75/16 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Teren zajęty pod osiedle mieszkaniowej nie musi być pokryty w całości różnymi inwestycjami budowlanymi. Mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne, ale nie można również wykluczyć, by w przyszłości powstał tam obiekt obecnie bardziej potrzebny jego mieszkańcom, bądź odpowiedniejszy ze względów ekonomicznych, jak budowa hali sportowej, parkingu, zaplecza gospodarczego, sklepu, szkoły, przedszkola, domu kultury, instalacji sanitarnej lub gazowej, wodociągu, a nawet drogi publicznej lub obiektów sakralnych, tj. obiektów towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jako część zespołu urbanistycznego, określanego jako osiedla mieszkaniowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 18 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 425/17 oraz 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 772/17 wraz z przywołanym tam orzecznictwem).
Zwraca się wreszcie uwagę, że skoro osiedle mieszkaniowe powstało, to zagospodarowanie terenu pomiędzy budynkami lub obok nich, jak trawnik czy miejsce porośnięte drzewami nie stoi w sprzeczności z realizacją celu wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1162/18).
Konstrukcja art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. przesądza, że do oceny zbędności nie można stosować zdarzeń przyszłych po realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Podstawą tej oceny jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu i nie jest dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po zrealizowaniu celu wywłaszczenia (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 180/07, 6 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 941/09, 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 471/09, 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 471/09). Po zaprzestaniu realizacji dotychczasowego celu wywłaszczenia nie ulega zmianie ocena dokonanego w przeszłości wywłaszczenia jako zgodnego z prawem, a dotychczasowego postępowania z wywłaszczoną nieruchomością jako prawidłowego.
Przekazanie nieruchomości, na której przez wiele lat realizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na realizację innego celu nie może z mocą wsteczną zmienić oceny "konieczności" i "niezbędności" dokonanego przed laty wywłaszczenia na określony cel (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt P 12/11, OTK-A z 2012 r., nr 11, po.z 135).
W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia został określony w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 12 kwietnia 1965 r. jako "budowa osiedla mieszkaniowego" - na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania z dnia [...] października 1964 r. Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że cel, na który wywłaszczono przedmiotową nieruchomość został zrealizowany najpóźniej do 30 grudnia 1971 r. kiedy to [...] sprzedało [...] barak gospodarczy znajdujący się m.in. na ww. nieruchomości, a który wykorzystywany był jako zaplecze budowy, a więc – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji – zgodnie z celem zawartym w akcie notarialnym z 1965 r., tj. na budowę osiedla mieszkaniowego. Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem, na który ją wywłaszczono, to żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie uzasadnia okoliczność, że później nieruchomość ta nie była już wykorzystywana na cele publiczne.
Fakt późniejszego wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości, po wybudowaniu osiedla, jak powyżej wywiedziono, nie stanowi wystarczającej przesłanki do zwrotu tej nieruchomości. W świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia, wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1025/09).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości m. in. pod budowę budynku stanowiącego zaplecze budowy osiedla mieszkaniowego mieści się w pojęciu "budowy osiedla mieszkaniowego". Późniejsze zaniechanie przez inwestora rozbiórki tego obiektu i zmiana jego wykorzystywania nie oznacza zbędności tej części nieruchomości na cel wywłaszczenia. Tym samym rację ma skarżące kasacyjnie Miasto [...], że nie można w sprawie mówić o zbędności nieruchomości i o obowiązku jej zwrotu, ponieważ nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w powołanym akcie notarialnym, a dopiero późnej przeznaczono ją na inny cel poprzez rozporządzenie tą nieruchomością na rzecz osób trzecich. Wykorzystanie nieruchomości na cel inny niż wskazany w akcie notarialnym po prawidłowym zrealizowaniu celu wywłaszczenia było możliwe i nie rodziło obowiązku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Z tych też przyczyn należało podzielić zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 216 u.g.n., a w jego konsekwencji także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c P.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a., podniesione w skardze kasacyjnej Miasta.
Z przyczyn częściowo zbieżnych z powyższymi, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w drugiej skardze kasacyjnej wniesionej przez skarżących i uczestników postępowania. Sygnalizując jedynie, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. jako przepisu ustrojowego a nie procesowego byłaby możliwa, gdyby Sąd przyjął inne niż legalność kryterium kontroli, co w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca, jako niezasadny należało uznać naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 78 § 1 K.p.a. Precyzując analizowany zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor odniósł go do dwóch okoliczności stanu faktycznego sprawy. Pierwsza dotyczyła daty powstania garażu na działce nr [...], jednak kwestia ta pozostawała bez znaczenia dla oceny niniejszej sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Podstawowym jednak dla odmowy zwrotu ww. działki było ustalenie, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem znajduje się na niej zieleń i chodnik.
Budowa garażu była natomiast rozpatrywana w aspekcie dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Skoro zatem według twierdzeń strony skarżącej garaż ten powstał w znacznym odstępie czasowym po zrealizowaniu inwestycji, to kwestia ta nie miała znaczenia dla sprawy i braku możliwości zwrotu tej części nieruchomości. Drugie zagadnienie ujawnione na tle niniejszej sprawy dotyczyło natomiast wygrodzenia działki nr [...], a więc zbyt małego określenia powierzchni działki podlegającej zwrotowi. Również jednak i ta kwestia nie miała znaczenia dla sprawy, skoro jak wyżej wykazano, brak było podstaw do zwrotu części nieruchomości znajdującej się pod barakiem. Tym bardziej zatem brak było podstaw do zwrotu jej części wygrodzonej na potrzeby działalności Spółdzielni, co również i w tym przypadku nastąpiło po zrealizowaniu inwestycji, na potrzeby której dokonano wywłaszczenia.
W konsekwencji powyższego jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 136 ust. 1 w związku z art. 137 u.g.n. skargi kasacyjnej skarżących i uczestników.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę Miasta i w tym zakresie, uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony, orzekł o uchyleniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2016 r. w zakresie punktu 2 A – D. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na podstawie art. 184 P.p.s.a. (pkt 2) i art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. (pkt 3).